——基于浙东K镇的实证研究
摘要：当前片区责任制的管理模式在不少乡镇出现，并日益成为乡村治理不可缺少的制度基础。片区制具有区别于官僚体制的灵活性、综合性与基层适应性，是典型的非正式制度。在实际运作中，它与官僚体制相互依存、嵌套合作，应对复杂的治理实践，并取得了良好的治理绩效。从根本上来说，乡镇治理的二元化是对转型时期常态治理与非常态治理交叠的制度性应对，它表明非正式治理能够很好地弥补官僚制的不足，在当前仍然具有存在的合理性。官僚制以其理性化的特征在西方社会取得了极大的成功，但它是服务于治理目的的工具，对它的评判需要立足于具体的治理情境与治理的有效性。
关键词：乡镇政府；片区责任制；非正式治理；官僚制；二元治理
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目——完善基层设置治理机制研究（14JZD030）
一、问题的提出
乡镇政府是我国行政体系中最基层的一级政府，直接面向农村社会，它的组织与运转在很大程度上决定了公共政策的最终执行效果与政府治理的效绩。目前，学界对于乡镇的研究主要在两个方面展开，一是对乡镇的政权角色进行定位，回答乡镇是什么，二是对乡镇政权的运作特征与逻辑进行分析，回答乡镇如何运转。
乡镇政府处于一系列的制度环境之中，作为国家深入社会的末端神经，其性质和角色受到国家与社会互动关系的影响，在不断地变化中。税费改革之前，学者们以“地方法团主义”、“地方政府即厂商”、“政权经营者”等对乡镇进行概括，都是强调其作为行政体系中一级政府的自利性与权力的经营性行为。税费改革使国家与社会的关系发生了深刻的变革，原来依靠向乡村汲取资源的基层政府越来越依赖上级的转移支付，乡镇政府从向下“收钱”，变为向上“跑钱”，并由此割裂了自身与乡村社会之间的联系纽带，滋生出对上级政府的依附，形成了“悬浮型”的政权形态。当前，随着地方政府的财力不断向中央集中，一套以项目制为核心的大规模的转移支付体系开始建立，中央试图以项目的方式对基层进行治理，并提高乡村的公共服务水平，这就给乡镇政府划定了新的目标与任务。在项目制下，乡镇的资源与权力继续被上收，但又不得不为项目落地进村办事，形成了“协调型政权”的新形态。
总体而言，乡镇的权力处于不断地弱化之中，就像孙立平提出的，这是一个“令人费解的现象”，何以国家政策却仍能得到基本的贯彻与落实。对乡镇运作逻辑的研究在很大程度上就是为了回答乡镇如何处理其权力与效能之间严重的不对称性。非正式治理在这个过程中被提出，并作为乡镇权力运作的一个基本特征。所谓的非正式治理，即乡镇的权力运作“并非遵循官僚制的理性主义原则，而是呈现出与理性化、制度化相悖的非正式运作形态。”孙立平、应星、吴毅等人用“过程-事件”的方法细致呈现了基层政府官员如何在正式权力之外对本土资源进行巧妙的利用，以非正式的方式实现正式权力的运作。近年来，乡镇为完成中心工作展开的非正式治理引起学界的广泛关注。狄金华以麦乡“植树造林”的事件为分析文本，生动地描写了乡镇非正式治理的运作过程：通过将常规工作上升为中心工作，并以运动式治理的方式，实现对有限的治理资源进行整合与动员，从而完成政策的执行。欧阳静的考察更为全面，她指出，为了应对日益繁多的中心工作，乡镇按照每年的工作任务，设立相应的工作组对科层体制进行重构，运动型的非正式治理是一种常规性的行政机制。
在学者们的研究中，尽管非正式治理已经高度常规化，它仍然是事本主义的，具有临时性、阶段性的特征，欧阳静就直接将“应急性”作为乡镇权力的运作特点。但笔者在实践中发现，随着乡镇治理任务的进一步增多与治理内容特点的转变，“应急式”的非正式治理越来越难以应对，不少乡镇试图在更稳态的制度层面进行调整，“片区责任制”正是乡镇制度创新的重要形式。所谓的片区责任制（下文简称片区制），就是按照一定的规律将乡镇划分为若干个片区进行管理，并以此为基础对乡镇的组织与治理方式进行重构。它广泛地出现在乡镇，并日益成为乡镇不可缺少的组织基础。笔者在山东、湖北、浙江、江苏南京等地调研时，均发现了这一组织形态。需要注意的是，作为非正式制度，片区制的设立不仅引发了乡镇组织上的重大变革，更代表着非正式治理进入了制度化的新阶段，必然会对乡村治理产生新的影响。在这一背景下，本文试图探讨的问题是：哪些原因促成了片区制的形成？它具有怎么样的组织结构与运行机制？它的存在对官僚制与基层治理产生什么样的影响？
本文以K镇的片区制为经验基础展开研究。2015年笔者在K镇进行了为期一个月的调研，以该镇的片区制作为主要研究对象。K镇位于浙江东部，工业化程度相对较高，以布匹的加工、销售为主导产业。该镇共16.8平方公里，现下辖一个社区，29个村，共有人口8万余人。K镇一直都有片区的划分，但并没有实质性的治理功能，2008年以后，片区制开始实体化，现在该镇所有治理任务的完成都无法离开片区制，它已经成为维持乡镇正常运转的核心制度。
二、片区制的设置：乡镇政权的组织重构
乡镇政府是行政体系的一个组成部分，依照正式的官僚制度进行设置，具有等级化与专业化的组织特点。K镇的正式设置也同样遵循这一原则，一是在制度设置上具有高度的层级性，其中，乡镇党委书记和镇长，主管全镇工作，为权力中心；班子成员，包括组织委员、纪委书记、武装部长等，属于分管领导；各个站所的所长与办公室主任，属于中层干部；其余则均为一般干部。二是根据专业分工原则建立多个科室，分别为党政办公、经济发展办、财政所、农业农村办、社会事业办、民生保障办、村庄建设办、社会服务中心。但在正式的政权组织结构之外，K镇通过对工作职能、权责结构、考核制度的再塑造，设置了片区管理制度，它使乡镇突破了单一的官僚制组织形态，呈现出二元化的组织架构。
（一）片区制的制度建构
（二）乡镇政权的组织重构
三、片区制的治理机制：与官僚制的嵌套协作
片区制的运作过程，其实质就是与正式官僚体制互动的过程。学界通常以常规工作与中心工作来区分，认为前者以正式治理为主，后者则以非正式治理为主。非正式治理通常“暂时打断科层制常规过程”，“以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图”，两者之间相互替代，并不能兼容。但片区制的实践表明，两者不仅能够并存，而且片区制可以根据治理事务而担任不同的治理角色，与官僚制一同应对复杂的治理实践，片区制的运作过程就是与官僚制相互嵌套与协作的过程。
（一）常规性工作中的承接组织
（二）中心工作中的协调统筹组织
（三）非正式制度对官僚制的补充
四、社会转型与乡镇政权的二元治理
（一）乡镇的二元治理模式
基层政权的非正式治理在我国长期存在。黄宗智对地方政府半正式行政以达成的简约治理的研究，李怀印用“实体治理”表示的相似内涵，都表明了在传统社会基层政权如何运用半正式与非正式的手段，低成本高效率地完成治理。但是，这种半正式的行政更多立足于其所处的社会基础，与其说是基层政府使用非正式治理，不如说是国家政权并未渗透到基层，是社会与国家之间的“双轨政治”。孙立平、欧阳静、吴毅以现行体制下的乡镇政府为主体，分析其运作过程中的非正式治理，但其所描述的非正式治理仍然具有相当的任意性、临时性、应变性的特点，并未构成乡镇长期存在，甚至是制度化的治理手段。当前在基层普遍出现的片区制则代表着乡镇的治理真正进入了正式官僚体制与非正式治理并存的“二元治理”，它与之前应急式的非正式治理的区别在于：首先，非正式治理变得制度化。片区制是常规性的、有制度作为支撑的，它的存在使非正式治理从一种任意的、无序的、非结构化的形态，过渡到一种稳定的、规则的、结构化的形态，是从不明确的结构到明确的结构，从非正式的控制到正式的控制的实现。其次，非正式治理与正式治理形成并存的治理模式。这种并存不仅表现在乡镇组织结构上的双重组织模式，而且表现在具体治理中两者的相互分工协作。片区制所代表的非正式治理已经不是简单地对正式治理的替换与竞争，或是时间上的轮替，两者体现出更强的制度性协作与分工，非正式治理成为了官僚制不可缺少的补充。
（二）社会转型与二元治理
非正式治理变得制度化，并与正式的官僚制之间形成了并存与协作的规范化治理模式，这与当前中国社会所处的特定阶段有关。陈潭在分析社会变迁时指出，社会并不是非此即彼的处于“常态社会”或是“非常态社会”，而是存在介于两者之间的“转型社会”。不同的社会形态要求不同的治理范式，而转型社会则往往出现二元治理的形态。无疑，我国就处于变轨的转型社会之中，二元治理来源于官僚制的不足而引发的对非正式治理的需求，同样也来自官僚制的必要性对非正式治理的约束。
1.社会常态化与治理规范化
2.转型社会与非规则治理
五、讨论与结语：官僚制与非正式治理
马克斯·韦伯曾指出，“从纯技术的观点来说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率，相比于任何其他形式的组织，它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明的优势。”因此，官僚制一直被认为是政府治理的最佳组织形式，也是我国基层治理现代化的一个重要目标与方向。从这一理想形式出发，非正式治理通常被看做是与官僚制相对立的治理模式，受到相当多的批判，被认为治理绩效不佳，甚至影响官僚制的整体现代化，“中国官僚体制走上了与韦伯式官僚组织大相径庭的发展轨迹，也使得当今官僚体制的理性化过程步履蹒跚，难以实现”。显然，这一观点将非正式治理与官僚制置于二元对立之中，并怀有很强的理性化的价值理念，认为官僚制具有绝对的优先性与效率，否认了非正式治理存在的合理性。
但是，将官僚制作为一种终极理性的看法在很大程度上模糊了其本来面目。事实上，它从最根本上而言是作为一种组织方式与管理方式存在的，并与一定发展阶段的社会性质与管理目标相匹配。韦伯将其视为理想的组织形态，也是在认为其与工业化的大生产相适应的基础上，是顺应西方社会理性化的治理模式。这就意味着，如果我们剥离固定的理念，官僚制的本质仍然是一种管理手段，需要与管理的事务本身相适应的，而非抽象的、绝对完美的治理模式。它必须与特定的社会发展阶段相适应，并服务于特定的治理任务。因此，对官僚制的讨论离不开特殊的治理情境。以此为出发点，就可以针对我国的具体治理需求对官僚制进行重新的检视。的确，一方面，经过多年的发展，社会的常态化程度提升，国家的治理也日趋规范化，在这些已经高度程式化的领域，官僚制的确具有突出的优势；另一方面，转型时期发展型的治理任务与乡土化的治理场域仍然是高度不规则的，与规范的官僚制之间存在巨大的张力。官僚制在它们面前常常显得捉襟见肘，其专业化的分工、规则性的制度都无法应对治理的要求，出现了大量的不适应。
正是这些官僚制的间隙，或者说其与具体治理事务之间的摩擦，对非正式治理提出了要求，也构成了非正式治理存在的合理性表达。从这个角度出发，非正式治理并非是官僚制的对立面，也不必然带来对官僚制的消解，相反则很有可能弥补官僚制的不足，两者构成了黄宗智所说的“单一悖论体系中互相依存的两部分”。片区制的实践进一步证明了这一点，非正式治理与官僚制密切交织、分工合作，其中片区制的综合性、灵活性、权力的下沉，恰恰弥补了官僚制的部门分割与信息结构的困境；与之同时，官僚体制的规则性、专业分工则仍然保留，用以处理规则化的治理事务。由此，片区制既弥补了官僚制的缺点，同时又保留了其优点，两者实现了相互的配合，有效地完成了当前乡村的治理任务。事实上，正是由于非正式治理与官僚制的组织原则不同，它才有可能去弥补官僚制所无法胜任的领域。同样的，官僚制所擅长的领域也依然可以限制非正式治理而得以保持。正如谢志岿在讨论非正式治理时指出，非正式治理并不总与正式制度相悖，它也可以作为一种与组织目标一致的制度创新，对正式制度起到补充作用。显然，通过制度的调整，非正式治理完全能够得到一定程度的规范，从而与正式制度一起各善所长，相互协作与分工。片区制的理论意义就在于，它表明非正式治理与官僚制可以和谐共处，根据不同的治理任务，通过分工机制实现良好的治理效果。
毫无疑问，韦伯构建了一个理性化的完美运行的世界，官僚制在其中可以达到最高效率。但是，官僚制本身始终是一种管理与组织的工具，它的目标是为了解决具体的治理事务。将官僚制本身视为目的，其本质就是目的和手段的倒置，步入了形式合理性的陷阱，也就是韦伯自己所说的“理性化的牢笼”。因此，对非正式治理的态度很大程度上就取决于在治理的过程中，究竟是要以目标为本位，还是以手段为本位。当前，我国正处于转型的过程之中，不仅乡土社会是差异化的，而且其转型时期的治理内容也是高度不规则的，在这一特殊性的治理阶段，官僚制是否足够应对这一复杂的治理实践，是非常现实性的问题。进一步，即使完成现代化的转型，官僚制的治理效果也应在具体的治理中被检视，事实上，不少学者都指出，官僚制无法实现正义与价值，呼吁多元的治理形式。手段本位的形式理性化显然无法解答这些复杂的治理问题。因此，无论是对官僚制的评判，还是对非正式治理的评判，都需要将其重新回复到管理手段与组织的这一本源属性，在具体的治理事务中进行评判与反思。
作者简介：仇叶，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生，研究方向为农村基层治理。
中国乡村发现网转自：《华中科技大学学报（社科版）》2017年第1期，第121-129页
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