造地 用地 管地
——关于江西省万载县土地管理情况的调研报告
近日，笔者从造地、用地、管地等三个方面涉及的一些主要政策，结合江西省万载县实际，做了一次有关土地管理情况的调研。
一、造地
造地是通俗的说法，也就是土地开发复垦、土地整治。为什么要造地？主要是《土地管理法》规定建设占用耕地要实行耕地占补平衡制度。
（一）耕地占补平衡制度主要内容
这项制度的核心要求有三点：一是占一补一。即建设占用一亩耕地，就必须造一亩耕地折抵。二是先补后占。即建设用地报批前必须造好耕地，否则，即使有建设用地指标，也不予审批，不能占用。三是占优补优、占水田补水田。这是2015年中央提出的新要求，从2015年5月1日起执行。未占水田补水田的，建设用地不予审批。习近平总书记提出，要像保护大熊猫一样保护耕地，坚决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。建设占用补充的耕地不但要保证数量，还要保证质量。
（二）补充耕地的主要途经
落实耕地占补平衡制度，造出耕地、造出水田，目前主要采取两个途经：
一是通过土地开发补充耕地。即将荒山、荒地等未利用地，通过工程措施改造为耕地。受地形、水资源等条件影响，这种方式造出的绝大部分是旱地。对建设占用旱地的可以通过这种方式予以补充。
二是通过旱改水（旱地改为水田）补充耕地。经济建设不可避免要占用一定数量的水田。就全省来讲，我省耕地中水田比例较高（达80%），万载耕地中水田比例更高，达到87%。全省每年新增建设用地达30万亩以上，其中占用耕地约12万亩，按耕地中水田50%计算，每年占用水田在6万亩以上。就万载来讲，近些年，每年占用水田在500—1000亩左右。国家要求占水田补水田、水田又难以通过土地开发补充。为此，省里创新性提出对具备改造成水田条件的现有旱地，通过采取工程、生物等措施改造成水田，对建设占用水田的实行数量、质量（水田）双平衡挂钩。即建设占用了一亩水田，可以土地开发补充的一亩旱地折抵数量，再用旱改水补充的一亩水田折抵质量。
同时，在落实补充耕地数量“先补后占、占一补一”后，补充水田面积确实一时难以完成的，省里规定可以实行补充耕地承诺制度，由市、县政府先行出具旱改水措施承诺，并规定了承诺期限。其中：1、国家重点项目及报国土资源部审批的单独选址建设项目，承诺期限为3年。2、省级重点项目，扶贫项目，水利项目，民生工程(教育、卫生文化、公益设施、保障性用房)，战略性新兴产业和优势产业(重点聚焦航空制造、半导体照明、生物和新医药、新一代信息、技术、新材料、新能源、节能环保等)，养老服务、旅游、物流、新型农业经营主体辅助设施及国道、省道改造等项目，承诺期限为2年。3、其他一般批次建设项目，承诺期限为1年。对未按要求兑现的，省国土资源厅将不再接受其新的“占优补优、占水田补水田”承诺，并停止其除第一类、第二类项目外的建设用地报批。
（三）耕地占补平衡新政策及新动向
1、土地整治项目新增耕地可以用于占补平衡。省国土资源厅在今年9月份下发通知，规定有偿使用费、农业综合开发资金等各类涉农资金及社会投资实施土地整治项目新增的耕地，经确认后可用于耕地占补平衡。发改、财政、农业、水利、农业综合开发、烟草等部门的国家千亿斤粮食增产工程、种粮大户粮田建设工程、现代农业生产发展资金标准粮田项目、小型农田水利重点县项目、农业综合开发项目等项目有新增耕地的均可用于占补平衡。各类项目新增耕地的占补平衡指标归属县级人民政府。
以前这种方式新增的耕地是不能用于占补平衡的，因为钱是国家和省里给市县的，市、县占用耕地建设，要用自己的钱造地，用上面给的钱造出的耕地、水田是不能折抵，现在可以。从万载的情况看，经过县国土局等有关部门初步摸底，全县有200亩以上连片水田401块，分布在17个乡镇（街道），总面积为39.45万亩，减去“十二五”期间和2016年已实施整治的13.29万亩（农开办3.4万亩、农业局6.63万亩、国土局3.26万亩），减去不宜实施的坡耕地约6万亩，还有16万亩左右可供立项实施。如果新增水田比例达到1%，则有1600亩水田指标，按现行价格每亩6万元计算，将有近1个亿的价值。当然，新增耕地多少，到底能达到多大比例，关键还是要看实施整治的区域内的未利用地、荒芜的园地、稀疏灌木、低效残次林缓坡地、废弃地、空心村、废旧宅基地、坑塘水面、晒谷场等地类图斑，以及沟渠、道路、线状地物、零星地物及其他农业基础设施等多不多，这些均可以做为土地整治项目新增耕地的来源。如果这些图斑多，新增耕地就会越多，比例会越大。同时还涉及群众意愿的问题。所以选址很关键，宣传教育很重要。实施得好，其经济价值很可观，最重要的是能解决我县水田占补指标短缺的困境。
2、通过土地开发补充耕地的政策将收紧。据了解，因为生态、环保等方面的因素，国家可能会从明年开始严格控制通过开发补充耕地。即使你县里有供开发的后备资源，其项目立项都将严格控制，立项会很困难，要求也会比现在高。从万载的情况看，经过国土、林业等部门初步摸底，符合开发的后备资源有2800多亩。如果全部开发到位形成占补耕地指标，按现行价格每亩3万多元计算，也有近1亿元的价值。
用好用活用足上述两项政策，推进土地开发整理工作，笔者认为：
一是要在摸清底数的基础上，尽快立项。其中，土地开发项目要在今年年底前完成立项，以免明年国家收紧政策造成被动；土地整治项目要分乡镇、分片块进行排序，初步进行测算，对新增耕地和水田多的先立项，以便向上争取资金。
二是要抓好项目实施。整合各项涉农资金，集中力量办事。同时，乡镇和县直业务部门各司其职，协同作战。有关乡镇要具体负责实施项目实施，做好选址建议、工程实施、群众工作等。国土等有关职能部门主要负责选址确定，立项、规划设计、质量监管、验收、备案等工作。
三是要制定有关奖惩办法。压实责任，有奖有罚。对项目实施好的乡镇和单位给与奖励，对实施不力给以惩戒。
二、用地
《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面、农田水利用地等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
（一）新增建设用地报批
国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。大家通常所说的用地报批，是指两块，一是农用地转为建设用地（农转用）审批；权限在省、国务院。其中农民建房等权限由省委托设区市。二是土地征收审批。将集体土地转为国有。权限也是在省、国务院。
新增建设用地报批必须符合以下几个条件：
1、必须符合土地利用总体规划。目前，我省共编制实施了三轮土地利用总体规划，第一轮为1987—1996年，第二轮为1997—2010年，第三轮为2006—2020年，平均每轮规划期限为10—15年。当每轮规划实施期限将满时，国家将统一部署新一轮规划修编工作。今年是第三轮规划的调整完善。
2、必须在用地规模范围内。在今年规划调整完善中，上级下达万载县的建设用地总规模为21.4万亩，比原来增加了2.6万亩，扣除万载县当前已用建设用地规模20.53万亩，实际增加用地规模0.87万亩。
3、必须符合年度土地利用计划。近几年上级下达万载县的用地指标在800至1000亩左右，远不能满足用地需要。特别是在万载县强攻工业的战略背景下，必须在用好上级下达指标的同时，力争使用省、市预留的用地指标。
4、涉及占用耕地的必须要有耕地占补平衡指标。
5、必须依法依规征地，按标准补偿。按照省政府2015年下发的文件规定，万载县征地补偿标准，按乡镇分为四档，水田补偿标准分别为38700元/亩、35393元/亩、34386元/亩、33396元/亩，城区这块基本上为第一、第二档居多。
6、必须按规定缴纳相关税费。如耕地占用税、耕地开垦费（20元/㎡）、新增建设用地土地有偿使用(14元/㎡）。
符合上述要求，才能把地批下来。所以乡镇和有关单位用地时，特别是在项目选址阶段，要充分与国土部门沟通，准备搞建设的地块，决不能违反土地规划，尽量不占或少占耕地（水田），绝对不能违法违规占用基本农田。
（二）建设用地出让
建设用地批准后，由市、县供地，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让给土地使用者（划拨除外）。自2012年1月1日起，采取统一网上交易方式进行。
有关要求：
一是要“净地”出让。国土资源部在2007年出台《关于加大闲置土地处置力度的通知》，要求实行建设用地使用权‘净地’出让。出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。
二是不得超过出让的最高年限。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年;工业、教育、科技、文化、卫生、体育用地及综合或其他用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年。
三是单宗商品住宅项目土地出让面积不得超过7公顷（105亩）。
四是严格按土地出让程序操作。土地出让程序国家是有严格规定的，如规划建设部门制定规划条件——国土资源部门编制出让方案——招拍挂出让领导小组会议决策——报经政府批准——发布出让公告（公告时间不少于20天）——申请人竞买——交纳竞买证金——网上报价——竞得入选（中标）——资格审查——成交确认——结果公示——数据上报——签订合同——登记发证。这些程序都必须全部按规定执行，不能违规操作。
（三）农民建房用地管理
万载县农民建房用地管理是个“老大难”的问题。有欠账，存在较多的历史遗留未审批农民建房；有新账，最新下达的卫片执法数据显示又有很多是农民建房违法。县里也是高度重视，解决历史遗留问题的同时，压实乡镇对农民建房管理的主体责任，出台了“等面积处罚”、“等面积补偿”以及责任追究等强有力措施。从土地管理的角度看，如何切实抓好农民建房用地管理，笔者认为：
一是要严格执行政策。严格农民宅基地审批条件，坚持一户一宅和不违反规划、不占用基本农田；坚决禁止城镇居民到农村购买集体土地建房。一经发现，坚决予以查处和打击。
二是要用好用足政策。省、市规定，万载县农民建房新增建设用地指标可占上级下达指标总数的8%--10%，按照往年的指标下达情况，万载县每年约有60--100亩农民建房用地指标。对超出10%以外符合条件的农民建房用地，审批可实行台帐式管理。可以说，充分利用好这个政策，农民建房用地指标应该不成问题。
三、管地
当前，国家层面对用地实施执法监管，主要的方式采取卫片执法检查。也就是是利用卫星遥感技术，对某一区域年度内的土地利用情况进行监测，通过对比监测结果，确定变化图斑，再实地核实确定土地合法性的一种手段。如一块耕地被占用前，地表种植了农作物，被占用搞成建设后，地表动工建设了，就可以在卫片反映出来。建设占用土地有用地批文就是合法，反之则违法，要进行查处。
卫片执法检查之所以受到各方关注和重视，就是因为有国家三部委的15号令，对土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上，或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的，会实施问责。万载县也曾因为土地违法违规较为严重，在去年被省政府约谈过。
从今年最新下达万载县的卫片数据看，在株潭、黄茅等2个大乡镇及白水乡的卫片数据还没下的情况下，全县的卫片执法检查发现的图斑面积就有3300多亩，耕地1200多亩，形势不容乐观。目前县国土局正在抓紧实地核查。往年卫片执法检查政策，在当年年底前违法用地整改查处到位的，即符合条件该报批已获用地批准的，不符报批条件、该复耕复绿到位的，不列入约谈问责范围。下一步关键是要在摸清图斑底数的基础上，对卫片检查发现的违法违规用地做好整改查处，确保不被省政府约谈和问责。
综上，笔者认为土地管理要依法依规、节约集约、要用好用足用活政策、开拓思路，确保全县“四大战役”用地需求，保障民生，更好地服务县域经济社会发展。
作者系江西省万载县人民政府副县长
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