一、我国农地制度创新应遵循的基本原则
笔者通过对建国以来我国农村土地经营制度的演变历程的分析，借鉴国内外农地经营制度改革的有益经验，认为，我国农村集体土地制度创新应遵循以下一些基本原则：
1、土地所有权明晰化原则
农村土地所有权虚置是现行农村集体土地制度的主要缺陷，也是导致现行农村土地集体所有制实现形式一系列缺陷的根源。产权明晰是一切有效率的经济制度确立的基础，而最终所有权的明晰又是有关产权的其他权益明晰的基础。农村土地最终所有权的相对明晰在于：一方面，集体土地最终所有权属于其成员必须明确，并且不因其成员变化而改变集体所有权这一基本性质，以维持土地所有权的相对稳定性；另一方面，在一定时期和范围内，集体土地最终所有权在其成员间的归属是可以调节的，以满足集体成员调整所有权结构的要求。在现行农村土地制度条件下，土地最终所有权的相对明晰是可以实现的。
2、土地使用权市场化原则
公有制实现形式的选择实质上是要使公有制适应市场经济的要求。农村土地集体所有制在建立有效的实现形式时，必须使其成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济主体，这就首先必须实现现行农村集体组织经济和行政职能的分离，改变现行农村集体组织村社合一的状况。另外，强化集体组织的经济职能，克服现行集体组织“伪经济实体”化问题，也是农村集体组织成为经济主体的一项重要内容。
3、土地收益权公平化原则
“均贫富，等贵贱”、“不患寡而患不均”的小农思想，深深地积淀在中华民族的血液里。建国后我国农村土地使用制度变迁的过程就是一个不断追求公平与效率兼顾的博弈过程。改革开放以后实行的家庭联产承包责任制（家庭承包经营制度），主要特点是把土地的所有权和经营权分离，公平与效率并重，既考虑了土地作为生产资料的经济功能，又考虑了土地作为农民生存资料的社会保障功能。但随着当前农业生产力水平的不断发展和提高，这种土地使用制度安排的弊端也逐渐显现出来，效率和公平再一次失衡。农民在选择土地调整和不调整政策时遇到一个两难选择：农民既需要长期稳定的土地使用权，又需要平均占有土地。因此，中国农村土地产权制度创新必须平衡农民长期使用权和平均占有之间的关系。如何找出土地使用制度安排中公平与效率的最佳结合点，已成为研究和探索下一步农村土地使用制度创新必须思考的重大课题
4、制度创新的配套化原则
制度创新的成功不仅取决于有效降低新制度和旧制度冲突引起的内部成本，还取决于有效降低新制度引起的社会成本。因此，在进行农村集体土地制度创新设计时，必须充分考虑满足新制度执行的社会约束条件的可能性，实现新制度与社会保障系统的协调。另一方面，社会保障系统应有意识地实现支持新制度的自我变革，为新制度的执行创造条件。就现有的社会保障条件来讲，第一，农村土地集体所有制是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村土地集体所有制实现形式的变革必须限定在社会主义经济制度的基本框架内；第二，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题；第三，国家的土地管理政策在短期内难以改变，新制度的设计及运行应该考虑规避政策风险；第四，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会接受能力。
5、制度创新的渐进化原则
农村集体土地制度创新的快慢，取决于农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度，而我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局，这就意味着在农村土地集体所有制实现形式改革上不可能采取全国统一的“一刀切”式的举措。衡量农村集体土地制度创新优劣的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度，应鼓励因时因地制宜，努力探索农村土地集体所有制的多种实现形式，实行渐进化的制度创新。
6、制度创新的法定化原则
农村土地所有权的明晰必须实现土地最终所有权向农民的回归，但这种回归不是以私有制这种极端的形式出现，而是在法律上明确农民对土地的最终所有权。理顺农村土地产权关系并不困难，其问题的节点不在农村集体，也不在农民，而在国家土地立法的完善上。一是要明确集体土地产权的法律界定。进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权利职能重叠，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。
二、我国农地制度创新的目标模式及路径选择
尽管我国农村幅员辽阔，东西部差异巨大，但就现阶段我国农村土地经营制度创新问题，本人在上述综合分析的基础上，认为其目标模式应是：坚持集体所有，实行租赁经营。具体路径如下：
1、变“国家政策决定”为“集体依法自定”
建国以来，我国农村土地经营制度历经多阶段的变革,但每次变革,都带有很强的政策色彩,主要是依靠强有力的行政手段推动的一种强制性制度变迁。而本人认为现阶段,我国农村土地经营制度创新,应是在国家法律基本规范的前提下,尊重集体所有的完整土地产权,重构“三级所有”的集体土地产权人格,由集体成员根据各地生产力状况和经济发展水平依法民主自定,以追求整体利益最大化为目标的一种诱致性制度变迁。改变目前国家政策规定，农村土地家庭联产承包经营长期不变的全国“一刀切”的状况。尊重各地农民自愿，在依法保护农村土地集体所有权的前提下，鼓励各创特色，根据各地的发展水平，自主选择适宜的经营模式。如：在东部发达地区，土地的保障功能相对弱化，可以采取集体统一租赁经营，以利土地实现规模效益，增加农民的土地收益。在西部贫困地区，土地仍是农民的命根子，则可以继续实行家庭联产承包经营，以稳定农村社会，尽最大可能发挥土地的保障功能。至于何时何地选择何种经营模式，应由农村集体成员因时因地民主自定，国家只在法律层面，依法保障农村土地的集体所有权和广大农民的民主决策权。
2、变“无期无偿承包”为“有偿有期承租”
我国目前的农村集体土地家庭联产承包经营体制,从改革初期“十五年期限”，到第二轮的“延长三十年”，再到现在的“长期不变”，政策的初衷是想给予农民稳定的土地使用权，增加农民的预期收入，以激励农民的长期投入，增强农业的发展后劲。但“长期不变”的政策，显然在一定程度上否定了农村土地的集体所有权，而赋予农民一定的土地私有权。而且随着农村税费改革的推进和惠农政策的出台，原有农民不但无偿取得集体农地经营权，而且额外获得因承包地产生的政策补贴，这对新增农民显然是制度歧视，不利于社会公平，长期执行必然引发社会矛盾。
另一方面，由于农村集体土地长期无偿承包，还助长了农村土地大量闲置浪费，不利于节约用地和土地由低效益利用向高效益利用流转。必竟土地这种珍贵资源“不要白不要”。目前，许多农村出现“有地无人耕”和“有人无地耕”的矛盾状况，就是这种制度弊端的有力证据。
要改变上述状况，笔者认为，应该实行农村集体土地“有期有偿承租”。农村集体通过收取土地租金，既体现其土地所有者的权益，又使其更有能力维护其土地所有权，还可解决农村集体土地公共投入普遍缺失问题，可谓一举三得。当然农地租金的额度及用途都应在国家法律规定范围内，由集体成员根据土地市场供求情况民主决定。
3、变“分户分散承包”为“大户大片承租”
当前我国农村以户为单位按人口承包集体土地，并为体现公平，肥瘦田远近地都要搭配均匀，造成土地零碎，规模不经济问题十分突出。改变这一现状的出路在于，在推行有偿承租的基础上，可以通过招投标等市场手段，实行“大户大片承租”，既可大大提高农村土地的经营效益，又可减少农村土地浪费和撂荒现象。
当然，“大户大片承租”的方式可能会造成剥夺少数贫困农户的耕种权问题。本人认为解决这一问题，可从以下三个方面着手：一方面，国家应该在农村建立更广泛的社会保障体系，确保贫困农户的最低生活保障；另一方面，积极发展二、三产业，广泛吸纳农民就近转移就业，增加农民非农收，第三，农村集体土地租金，应大部分以分红形式返还集体成员，弥补农民的基本生活。
最后，还可设定集体成员优先承租权。即在人均土地限额内，本集体成员享有优先承租权，以最大限度地保障农村贫困人口的耕种权不受土地租赁制度的影响。
4、变“按户固定均田”为“按人变动均利”
我国目前实行的农村土地家庭联产承包经营,是“按户固定均田”的方式来平衡承包初期公平与效益矛盾，“均田”以示公平，“按户固定”以期激励效益。然而，随着农村经济社会的发展，这种“按户固定均田”的方式越来越既不公平，又无效益。首先是按原有人口“均田”，对新增人口不公平，并随着时间的推移，这种不公平继续扩大必然引发社会矛盾。其次“按户固定”虽然有利调动农民的积极性，但不利于土地集中集约经营，影响土地的规模效益，也无法实现与大市场的对接，小农经济始终处于市场经济的弱势地位，毫无效益可言。
5、变“农户自发流转”为“集体统一流转”
为了解决当前我国农村土地经营存在的种种弊端，不论是政策界，还是理论界，大都认为只要在依法自愿、有偿的原则下，加速农村土地的“农户自发流转”即可。而实际情况是，并非事如人愿。在自发状况下，农村土地流动异常困难，存在“激而不活”现象。直到20世纪90年代的中期以前，土地使用权流转的发生率一直是偏低的。农业部1993年进行的抽样调查结果表明，1992年全国共有473.3万承包农户转包,转让农地1161万亩。分别占承包土地农户总数的2.3%和承包地总面积的2.9%。农业部农研中心同年对全国近3万农户进行了抽样调查，在全部样本户中，有4.09%的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99%的农户转出了全部承包地,相应只有10.68%的农户转包他人耕地.就是近二十年后的今天,这种状况，也未有多大的改观。据本人2009年在江西省遂川县衙前镇的普查表明，该镇2782户农户共有耕地面积8756亩，发生流转耕地589亩，占耕地面积的6.73%，流转耕地农户219户，占农户总数的7.87%。
造成农村土地流转“激而不活”现象的主要原因，笔者认为有以下几个方面：一是农业比较效益偏低，农民种地多以满足粮食自给为主，种商品粮的积极性不高，自然愿意接受流转地的人就少。二是需要流出土地的大多是单个农户，土地零散，难以集中连片，流转地本身也无效益可言，自然无人问津。三是需要流入土地的大多是专业户和农业企业。按照生产管理的要求，一般都要集中连片承租，因土地位置的固定性，而集中连片承租必须涉及多数农户，多数农户对土地流转的决策，存在“一票否决权”现象。即集中连片土地所涉及的若干农户，因为都是单独决策，人人都有“一票否决权”，只要其中一户农户不愿意，那么整块土地就不能实现流转。如：江西省遂川县衙前镇，2005年，由广东客商投资在衙前村建有一供港澳蔬菜种植基地，计划要流转800亩耕地，但因农户意见不统一，最终费尽千辛万苦只流转了305亩。
要解决上述土地流转难题，笔者认为必须变“农户自发流转”为“集体统一流转”。既在明确农村土地集体所有权的基础上，由集体按少数服从多数原则决策，是否流转土地。这样，既可实现集体土地组织化流转，还可提高土地流转价格，增加农民的整体利益。
中国乡村发现网转自：微信号 新三农
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