【摘要】农村合作运动是国民政府运用国家权力控制和整合乡村社会的一种重要表现方式。在国家权力的“下沉”过程中，农村合作运动不再是单纯的经济运动，而是国家权力的一种政治体现。农村合作事业从“自下而上”的民间自发倡导演变成一种“自上而下”的国家运动的过程也是国家权力逐渐渗入乡村社会的过程；在四川推行新县制以后，保甲制度逐渐与川省农村合作制度融合在一起，政治目的优先于经济政策，“控制”取代了“自治”，国民政府利用农村合作运动来控制川省乡村社会的政治意图明显增强。
【关键词】国家权力；农村合作运动；新县制；保甲制度
国家权力是指统治阶级运用国家机器实现其意志和巩固其统治的支配力量。代表国家权力的中央政府在巩固和维持乡村社会统治时，一方面是利用乡村社会的内生性秩序来加强对乡村社会的治理，另一方面则是通过行政性嵌入来实现国家权力对乡村社会的政治控制和监管。［1］中国传统中央政府在处理国家权力与乡村社会的关系时，主要是通过乡村社会固有的内生性制度或组织来治理乡村社会。民国以来，建立现代民族国家成为国民政府追求的目标。吉登斯认为现代民族国家的形成基础是国家对社会的全面监控，其目标是要造就一个有明确边界的社会控制严密、国家行政力量全面渗透于社会、大众文化取代传统的社会。［2］(P．146－147)民国时期，农村合作运动被国民政府视为建设现代民族国家的一种重要手段。正如蒋介石所言，要建成新的国家，推行农村合作是最重要的一种方法。［3］四川省是民国时期农村合作运动推行最好的省份，在“抗战建国”中发挥了重要作用。在川省农村合作运动的推进过程中，现代国家机器和意识形态双重驱动下的国家行政性嵌入在与乡村内生性秩序力量的博弈中逐渐取得主动，成为中央政府加强控制川省乡村社会的主要方式。
一、从民间倡导到国家运动的演变
五四时期，以薛仙舟为代表的一部分先进知识分子鼓吹运用西方合作主义来实现中国的“第三条道路”。①在他们看来，“资本主义不好，社会主义又办不通，只有合作主义了。”［4］他们认为合作运动是解决中国农工问题的一个“根本办法”，是“一种最合乎德谟克拉西精神的经济制度”。［5］(P．33)在早期合作主义者的努力下，1918－1926年，北京大学消费公社、成都农工合作储蓄银行等15个合作社先后成立。其中，城市消费合作社有9个，占总数的60%。［6］(P．78－82)但是，这些合作社“以缺乏经验或资金或人事发生变故，或受政治上之摧残压迫等各种因素……多是生长未久，而告夭折，只如昙花一现罢了。”［7］(P．113)随着中国农村问题的日益严重，合作主义者的关注焦点从城市转向农村，逐渐实现了西方合作主义的“中国化”。章元善曾指出：“民国十二年，即有合作社产生在农间。结果合作便在需要他的人群中生了一个根。”［8］无论是五四时期知识界对合作主义的宣传鼓吹还是城市消费合作社的零星实践，都仅是合作主义者按照西方合作运动模式在中国推行合作事业的一种自发行为，完全脱离中国的实际情况。
在探索西方合作主义与中国农村社会结合的过程中，华洋义赈会、乡村建设派等社会力量对农村合作事业兴趣浓厚。据统计，到1927年，华洋义赈会在河北省所组建的农村合作社已达256个，社员13，190人；［9］在梁漱溟的努力下，山东邹平县大力践行农村合作事业，到1936年，该县共有各类合作社三百余个，社员近八千余人。［10］但是，这些在农村局部地区带有实验性质的合作事业终究不能形成“燎原之势”。民国时期著名农学家汪国舆曾对乡村建设运动作如下的评价：“这几年的乡建运动可以说完全是城里人到乡下去替农民想办法……当然，这般人跑到农村去，不会探寻到农村的真正问题，自然就说不上想办法解决他们的问题。”汪氏对“自下而上”的乡村建设运动态度悲观。“中国的乡建工作若老是采用这种‘自下而上’的方式，恐怕就再过十年，最好的结果亦不过得些表面成绩而已。”［11］
1920年6月，《南华日报》曾载文极力否定“自下而上”的合作运动，强烈主张由政府力量来倡导推行。“照目前中国的情形来说，合作运动不由政府提倡而由人民提倡决不是容易的事。第一、人民没有自觉；第二、即使自觉亦不能自动。因组织合作社至少须有极小限度的资本金，我国大多数农工欲谋一餐之资尚不可得，哪有余资来组织合作社，所以一切须仰仗政府的扶助不可。”［12］(P．38－41)南京国民政府成立以后，国家权力开始嵌入农村合作事业。陈岩松认为：“近代合作运动的开拓和播种、培养长成，全赖中国国民党的力量造成”；国民党“实是我国合作运动的开拓者，亦是培育我国合作运动以长成的保姆。”［13］(P．157)1928年10月，合作运动被正式确定为中央政府的一项地方自治运动，成为了“政治活动的一个组成部分”。［14］(P．882)脱离“自下而上”的民间活动轨迹以后，中国农村合作运动最终演变成了一种“自上而下”的政府行为。陈晖指出：“考察中国各省的合作社之兴起，并不是一种自下而上的运动，而是一种自上而下的运动，因此，本质上不是农民自发的社会组织。”［15］
为了保障农村合作运动的顺利开展，民国政府制定了一系列合作政策和法令，这正是政府意志的一种体现。这些合作政令作用于四川农村合作运动的过程也是国家权力逐渐渗入川省乡村社会的过程。1929年3月，《训政时期开展民众运动的四项原则》在国民党“三大”上得以通过，农村合作运动开始被确定为政府的一项主要民众运动。［16］(P．635)1931年5月，“国家应提倡各种合作事业”被正式载入《中华民国训政时期约法》，这为进一步推广农村合作运动奠定了较强的政治根基。1932年10月，《剿匪区内各省合作社条例》的颁布标志着农村合作制度与“剿匪区”乡村治理和“善后”体系的结合。受此影响，1935年被划为“剿匪”区域的四川省开始大兴农村合作运动。据统计，1934年，四川省仅有合作社3社，到1936年底，四川农村合作社数量已达1322社。［17］(P．127－129)1934－1935年，《合作社法》和《合作社法施行细则》的正式出台确立了农村合作运动的法律地位。国民政府对农村基层合作组织进行规范化和标准化管理的同时也加强了对农村社会的监管力度。全面抗战后，农村合作运动被赋予了“抗战救国”的重要使命，“奖励合作”作为“全力发展农村”的重要举措被载入《抗战建国纲领》。［18］(P．152)1940年，《县各级合作社组织大纲》促使保甲制度与农村合作运动完全结合起来，国家权力进一步向乡村基层社会延伸。随着四川在抗战建国中地位的提高，国民政府在加大川省农村合作运动投入力度的同时，国家权力对川省乡村社会的控制力度也进一步增强。史料显示，1937年，四川省仅有各类合作社8，820社；到1945年时，川省合作社已经增至22，807社。［19］(P．58)
抗战时期，为了规范和刺激合作农贷事业，财政部、实业部、经济部等国家部委相继出台了《中中交农内地联合贴放办法》、《各省市办理合作贷款要点》、《战时合作农贷调整办法》以及《扩大农村贷款范围办法》等政策。此外，四联总处制定的年度农贷办法纲要对抗战中后期合作农贷的实施也起到了重要的指导作用。在合作农贷法规的作用下，农本局、中国农民银行等国家行局纷纷加大了在川农贷的投入力度，并通过县级合作金库将农贷资金贷放给农村合作社。1937年，四川省合作农贷总额1，149，419元；到1945年时，该项数字已经增至850，297，951元。［19］(P．59)国家行局不仅控制着合作金库的资金命脉，也操纵了金库的人事大权。民国时期的农村合作经济专家寿勉成曾指出：“我国今之数百县合作金库，其股本几全由银行负担，所其放款资金亦全由银行供给。因此，各合作金库之人事自理事主席以至经理、会计、亦无不由银行决定。其放款政策更无论矣。”［20］(P．3)国家行局是国家权力的一种载体，是国家意志的重要表现。通过对合作金库财权和人事权的控制，国家行局逐渐将国家权力延伸至地方，合作金库实则成了国民政府控制川省乡村社会的一种工具。
二、新县制与四川农村合作运动
新县制是国民政府在抗战中后期推行的一种以“县”为基本单位的地方自治制度。1938年3月，《抗战建国纲领》正式将“县”确定为地方自治单位。1939年，蒋介石提出新县制是抗战建国的中心工作；其推行原则为“自上而下，逐级健全，层层衔接，脉络贯通”，“而且越是在下层的，组织越严密，力量越广大，完全建成一个宝塔式的机体”。［21］(P．56)同年9月，国民政府颁布《县各级组织纲要》，正式确定在国统区推行新县制。
“管教养卫”四位一体的地方自治体系是“新县制的一个重要特质”。［22］(P．134)《县各级组织纲要》规定：“以乡镇保甲主持‘管’的事务，以各级学校主持‘教’的事务，以各级国民兵部队主持‘卫’的事务，而在‘养’的方面，则主要的任务交由各级合作社来完成。”［23］(P．14)农村合作运动与新县制相结合，是地方政治建设与经济建设的统一。在新县制体系下，“县是政治自治单位，也是经济建设的起点。这两种工作之间的联系者就是合作制度，因为合作制度一方面是推动经济建设的唯一方法，一方面是辅助地方自治实施的一支动力。这两种制度的配合，这两种制度的并进，不仅是中国合作事业新阶段的发展，不仅是中国地方自治的两支巨流，而且是中国人民政治生活和经济生活合一的具体实现。”［24］1940年8月9日，国民政府行政院颁布《县各级合作社组织大纲》，将县级合作社系统自上而下分为三级：即县合作社联合社、乡(镇)合作社和保合作社。县各级合作社作为国民经济的一种基础组织，开始与新县制的建设工作密切配合。《县各级合作社组织大纲》是新县制体系下农村合作建设的总纲领，以实现“每一保一社，每一户一社员”为目标。［25］(P．38－39)在新县制合作系统中，三级合作组织网络与行政管理区域相融合，最终形成了农村合作制度与政治制度的统一。
抗战中后期，以《县各级合作社组织大纲》为准则，在强制性的行政干预下，四川省合作事业管理处逐渐将原有旧制合作社改组为新县制下的县联社、乡(镇)合作社或保合作社，以实现“每一保一社”、“每一户一社员”。为了推进新县制农村合作社的改组，四川省于1941年11月和1942年1月分别颁布了《四川省各级合作社组织大纲实施办法》和《四川省各县市推行县各级合作组织应行注意事项》，要求各县于1943年11月7日前完成旧制合作社的改组工作。此外，为了配合新县制合作系统建设的顺利推进，四川省合作事业管理处还制定了四川农村合作运动的“三年计划(1942－1944年)”。按计划，到1944年底新县制合作系统完成时，四川省要组建保合作社59，099社，社员5，489，714人；乡镇合作社10，542社，社员2，149，078人；川省合作社社员总数达7，638，792人，最终实现“每保一社、每户一社员”(以1940年四川省人口总户数7，638，791户为“三年计划”的建设目标)。［26］但川省新县制农村合作社的实际推进情况却令人失望。由于“贷款机关，迭经调整，对于新制的认识，未能一致，即四联总处公布的各级合作社贷款暂行办法，亦未遵照执行，因之新制合作组织无法推行，停顿几近一年。”［27］到1944年12月底，四川省仅建有乡镇合作社786社，社员377，066人，保合作社5，993社，社员590，640人。［28］可见，当三年计划到期时，乡镇合作社完成数量不足计划的7.5%，保合作社仅完成了计划的10%左右。1947年7月的统计资料显示，四川省共有乡镇合作社1，637社，社员831，231人，保合作社8，284社，社员830，654人，仍然与新县制合作运动的建设目标相去甚远。［29］(P．26－27)
为了加强对农村基层合作组织的监督和管理，《县各级合作社组织大纲》还对保合作社的解散和社员退出条件进行了严格要求。按照规定，保合作社只有在破产、与其他合作社合并或者上级命令解散的情况下才能申请解散；另外，社员也只能在所属保合作社解散后才能退社。［30］(P．38－42)这些规定显然已经违背了《合作社法》，是对合作社社员可以自由退社的一种否定，明显带有政治强制性。中国农民银行及四川省农村经济调查委员会指出：为了达到“社员之普及与业务之扩展”，国民政府已经“将自动自愿之组织一变而为带强制性的执行机构”。［31］(P．99)1940年，时任四川省农村合作事业管理处处长的许昌龄也对《县各级合作社组织大纲》的强制性规定提出了质疑，认为此举有违合作主义的基本精神。他在《新县制实施中合作事业的新动向》一文中写道：“过去政府对于合作运动虽在积极提倡，加紧推行，然而还是因袭着罗虚戴尔精神，保持着由人民自愿自动的自由发展状态，新县制实行以后，政府对于合作运动的态度，由‘放任’而变为‘强制’了。”［32］新县制农村合作组织的这种政策强制性安排体现了国民政府利用合作运动实现乡村社会治理意图的加强，为其进一步加强乡村控制打开了通道。
三、保甲制度与四川农村合作运动
民国以还，科举制的废除造成士绅阶层的逐渐衰落，国家政权与乡村社会的“中间阶层”中断，中国传统“士绅社会”的权力结构趋于解体。在现代国家的建构过程中，民国政府试图通过建立规范化的现代官僚体制，使国家权力达及乡村。然而，由于资源的缺乏，新的权利网络一直未能建立。在“破旧立新”两者失衡的情况下，国民政府不得不借助传统保甲制度以实现对乡村社会的权力渗透和资源控制。正如杜赞奇所言：“建立现代民族国家，意味着国家动用行政力量对乡村社会的改造和控制的加强，在这一整合过程中，国民政府在可供选择的社会资源不足的情况下，主要是借助保甲制的推行和官方任命的行政人员来实现对乡村社会的渗透和控制。”［33］(P．368)20世纪30年代，虽然合作社、农贷等现代新兴经济因素开始在中国生根发芽，但是，传统的“力量”依然在很大程度上影响着乡村社会。受传统乡村治理模式的影响，保甲制复活并与农村合作运动融合在一起成为国家权力嵌入乡村社会的一种重要途径。王子埜认为，保甲的重要工作之一就是组织完善而庶政易举。“保甲组织健全，则运用自然灵敏，县之命令立即达于区，区之命令立即达于保，保之命令立即达于甲而行于户。所以保甲组织完善了，农村合作，土地调查，编组壮丁，征用民工及其他一切政务，均极易举办，是毫无疑义的。”［34］
在农村合作运动初期，国民政府就已经开始注意利用保甲力量来兴办农村合作社。1932年，豫鄂皖三省剿匪总司令部农村金融救济处颁布的《剿匪区内各省农村金融紧急救济办法》规定：新收付“匪区”的各县农民欲成立农村合作社预备社，必须先行完成保甲编组，然后取具所属保甲长的证明方可得以组建。［35］(P．2－8)显然，保甲长成了农村合作预备社组建过程中的“关键”人物。就四川而言，川省农村合作运动一开始便与保甲制度联系紧密。1935年，川政统一后，四川“剿匪区”农村善后的法令规章，均“以剿匪省份所适用者为依归”。［36］同年，四川省农村合作委员会甫经成立便开始借助保甲势力在“剿匪区”组建农村合作预备社。据统计，在1936年四川“匪灾”救济中，通江、南江、巴中等八县共成立了农村合作预备社1，371社。［37］(P．195)到1937年底，四川江北、合川、万县等59县已经成立农村合作预备社6，639社。［38］(P．267)
1940年，《县各级合作社组织大纲》的颁布标志着新县制农村合作运动与保甲制度的完全融合。从此，保甲势力与新县制结合起来，完全嵌入农村合作运动的方方面面，成为控制农村合作社的主要势力。在新县制下，农村合作组织不再以一村或数村就经济、地理条件的便利来组建，而是以保为基本单位成立保合作社，最终达到“每一保一社，每一户一社员”。保长作为基层自治行政人员，乡村许多事务均由保甲办理。李松风认为要复兴中国，最好的组织莫过于“保甲”了。“改良农业生产方法，组织各种合作社，修建道路……等事业，保甲都是可以负责办理的，而且由它办理也容易收效。”［39］尽管新县制合作事业的发展并未达到预期结果，但民国政府试图把保甲融入合作运动的政治意图显而易见。在“合作与政治相互并进”的政策指引下，中国农村合作运动最终选择了一条与保甲制度融合发展的路径。林滌非曾指出：作为一种农村经济组织的合作社与作为一种农村政治组织的保甲，“两者实有使其联系发生共通作用的必要!”［40］郑洪年在《长期抗战中应转变之经济基础》一文中这样写道：“欲求我国农业负起了长期抗战，成为经济组织基干的重大责任，第一必须在组织上加以改进和统制，现在政府在这方面所实行的设施，在政治方面，已见规模的是保甲组织的确立，在经济方面已见成效的是合作组织的推行，我们为求强化我国农业经济组织起见，我们应把现行的农业政治组织和经济打成一片，并且就现有的缺点，加以纠正，用以造成我国稳固的新的农业经济基础……政治方面，我们应使我们的政府和农村打成一片，倘若保甲组织和合作组织成为农业组织的中枢的话，我们的省政府便要成为保甲合作组织的中枢，并且亦就应以保甲和合作成为政府工作的中心，所以在政治方面，现在种种眩人耳目的不切实际需要的任何组织，都可以一笔勾销，集中人力财力做我们应做的工作。”［41］
从1941年重庆市制定的《保甲人员协助推行合作事业暂行办法》中可以看出，在合作事业中仅处于“协助”地位的保甲人员，其职权实际已经包含了合作事业的方方面面。［42］1939年，周耀平对四川19县农村合作社进行调查后发现：四川大部分的农村合作社均受保甲势力的控制，甚至在一些地方，80%的合作社职员均由保甲长担任，60%的合作社的理事也是当地的保甲长。［43］“一般公正人士多不愿担任保甲长，一般不肖之徒又多以保甲长有利可图，百般钻营”。［44］(P．425)随着保甲人员“劣质化”趋势的加速，大量的土豪劣绅开始觊觎保甲长的位置，并乘机进入了农村合作组织。正如顾复所言：“廉洁者多身远避不问村事；所负农村指导责任大抵结党营私，或逢迎官场……真能热心公益者，千人之中，不得一二。呜呼!如此而欲望农村之改造，难矣!”［45］(P．38)“劣质化”的保甲人员不仅控制了合作社，还常常在农贷的发放过程中冒名骗贷或挪用贷款，成为了国家与农民之间的一种“赢利型经纪人”。［46］中国农民银行成都分行在调查报告中曾指出川省农村合作社中保甲长的各种不良表现：合作社的理事监事“鲜非保甲”；保甲人员捏造借款社员的姓名；合作社借款遭到保甲长瓜分等。［47］冯秋农认为被保甲势力控制的合作社实际上已经变质沦为了剥削贫农的一种工具，“合作社差不多在帮助富农和地主剥削贫农，使他们利用合作社去占利”。［48］农村合作运动与保甲制度融合以后，农村合作组织最终沦为了国家权力“下沉”过程中保甲人员获取利益的一种工具。
结语
在国民政府构建现代民族国家的过程中，西方合作主义逐渐“中国化”并被赋予了新的政治含义。在农村合作运动的推行过程中，中央政府出台了大量的合作法规和政令，这不仅凸显了国家意志，同时也使国家权力逐渐下沉，向乡村社会延伸。从“自下而上”的民间倡导到“自上而下”的国家运动，中国农村合作运动最终从一种“经济活动”转变为了“政治运动”。民国时期著名的农村合作经济专家侯哲莽曾这样评价过合作运动：“中国合作运动之性质……就是由注意纯经济的业务活动，而转到政治性的组织民众方面，因为用合作方式组织民众，比任何方式来得高明，来得永久。”［49］农村合作运动的推行不仅是国家意志的一种延伸，也是国家权力下沉过程中国民政府控制乡村社会和整合乡村资源的一种政治体现。正如罗正纲所言：“合作运动之萌芽、生长及发展，并未经自发的过程，全出于政治势力的孵育和金融资本的诱迫。”［50］
在国民政府推行新县制的过程中，新县制与农村合作运动的结合使政治制度与经济政策融于一体。“每保一社、每户一社员”的强制性规定明显已经违背了社员自由进出、政治中立以及道德结合的合作主义基本原则。刘明厚曾指出：“旧制合作社之成立，纯系人民自觉需要，自动组织，自由解散为最高境界吧，政府则仅从旁予以指导监督而已。县各级合作社规定每保一社，每户一社员对于社员之加入略带强制性。”［51］这种政治制度强行渗入农村合作运动的举措，体现出国民政府利用合作运动实现乡村社会治理和控制意图的增强。保甲制度与农村合作运动的融合是国家权力向乡村社会延伸的必然结果。通过推行保甲制度，国民政府不仅加强了对乡村基层政权的控制力度，也实现了对农村合作组织的监督和管理。合作社成为地方保甲人员的权力寻租工具后，国家意志和保甲人员的个人利益明显高于农民利益，推行农村合作运动实际上已经成为国家权力“下沉”过程中地方保甲势力获取利益的一种途径。
注释：①法国著名经济学家查尔斯•季德(CharlesGide)认为，合作主义运动是介于资本主义和共产主义的“第三条道路”。(米鸿才：《合作社发展简史》，中共中央党校出版社，1988年版，第1－10页。)
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中国乡村发现网转自：《西南民族大学学报》 2016-08-30
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