原题：1949-1978年我国农村政策简析
一、《土地改革法》出台的原因及影响
我国此阶段的农村土地政策主要保持了与解放前土地政策的延续性。首先来看《土地改革法》的出台。1950年出台的《土地改革法》与1947年的《中国土地法大纲》的基本精神是一致的，但对富农的态度上又有所不同。该法的出台，其政策目标是明确的，那就是巩固农村政权、稳定民族资产阶级、实行农民的土地所有制，为中国的工业化开辟道路。这个政策目标中包含有政策战略层面中所有的三个问题，也就是从当时政治环境发展的需求来看，巩固政权是首当其冲的任务；其次，保持土改中的阶层稳定也是考虑的一个重要原因；再次，是满足广大农民“耕者有其田”的土地要求。在这个总体战略的考虑下，其土地政策实施的路线选择也是耐人寻味的，“建国后，对于土地改革，摆在我们面前的曾有这样两种选择，一个是有偿征购，一个是无偿没收。最后选择了没收政策，这是因为中国共产党的土地改革，既是作为一项经济制度的改革，又是作为推进政治变革的一场阶级斗争（杜润生，2005）”。因此在政策的实施步骤上主要采取了两阶段走的办法，第一阶段开展清匪反霸、减租退押，第二阶段再划阶级，分配土地。在方法上采取发动群众、纠正“和平土改”，着重实现土改的政治目标。此外，由于这项政策与农户的基本土地要求和道德价值观相吻合，也得到了广大农户的热烈响应。应该说，土改的意义特别重大，它直接奠定了当初的“合作化”和今天“包产到户”的基础。从农户的土地权利上来看，它使农户拥有了完整的土地产权。土改带来的主要影响是，农村开始出现分化，以前的长期互助组开始有些涣散。
二、《中共中央关于农业生互助合作的决议》的出台原因及影响
在土改完成后，农村出现的阶层分化现象以及长期互助组的涣散问题引发了高层对农村去向的大争论，从而爆发了1950年春关于东北富农问题以及山西老区要不要发展农业生产合作社问题的争论。从政策分析的角度来看，这种争论的本质是农村的发展去向与国家的核心价值观是否吻合的问题，从现实来看就是土改后中国农村是否向社会主义过渡的问题。由于当时对社会主义农业的认知是现代化和集体化，而不应该是富农化。基于政治高层对社会主义的认知，农村土地政策必然要对背离这种方向的行为做出适当纠正。因此，政治的核心价值观与现实农村分层、互助组涣散等当时农村矛盾的结合就导致了《决议》的必然出台。《决议》指出，“必须提倡‘组织起来’，按照自愿互利的原则，发展农民劳动互助的积极性”，并且还指出，“这种以土地入股的合作社通常是在较好的互助运动基础上发展起来的，是农业生产互助运动在现在的高级形式”。这样，一个旨在调整农村发展道路的土地政策出台了，并且主要目的是解决前面政策所带来的农村分化和互助组涣散问题。其政策带来的后果是互助合作运动迅速掀起了高潮。与1951年底19.2%的农户参加互助组相比，1952年底，有40%的农户参加了互助组、合作社，并带动了农业的增产增收。负面影响是开始出现“急躁冒进和强迫命令”的现象。
三、对互助组、合作社冒进行为的政策调整
从1953年3月起，中央下达了一系列文件，《中共中央关于缩减农业增产和互助合作发展的五年计划数字给各大区的指示》、《关于春耕生产给各级党委的指示》、《关于布置农村工作应照顾小农经济特点的指示》、《当前农村工作指南》等文件，其中第一个文件主要是对兴办合作社中急躁冒进行为的抑制，第二个主要是保证春耕生产，第三个主要是对合作社过程中“强迫命令”、“越大越好”以及过分“财产归公”行为的矫正。这一揽子政策所带来的效果是，到1953年6月初，我国互助合作运动中的第一次急躁冒进基本得到了纠正。农民生产情绪已趋安定。原部分地区卖土地、买耕畜、杀猪宰羊、伐树等混乱现象已停止，抗旱播种的任务已胜利完成。
四、宏观经济形势下的加快农村合作化步伐的政策选择
应该说此阶段的农村土地政策既包含有一种对共同富裕的社会主义道路的探索，又是现实国家战略发展的需要。此时国家高层的战略考虑有以下几点：（1）办好合作社可以带动互助组的大发展，进而可以带动互助合作运动的发展，并且可以有效地解决两极分化，防止农民卖地；（2）只有先改变农村的所有制，解放生产力，才能使生产力大发展；（3）只有改变小农经济的分散状况，才能使农村、农业的发展同工业化协调起来。而此时的宏观国家发展总战略是“过渡时期总路线”，而“总路线”是将发展工业化与实现社会主义改造同时进行，这就决定了我国当时的农村土地政策必须为此服务。此外，由于工业化发展与落后的农业之间的矛盾主要表现在粮食的购销关系上，由于工业的快速发展，粮食供给紧张局面开始出现。1953年夏粮食统购统销政策的出台也要求国家对粮食生产进行掌握和控制。这是直接促使合作化运动大发展的非常重要的因素，而且开始出现政策的连锁效应。此时的主要政策是《关于发展农业生产合作社的决议》，这个政策的出台使全国各地在1954年底共达到了48万个合作社，其发展势头开始越来越迅猛。其政策的负面影响是攀比风、强迫命令开始盛行，此外由于1954年收购了过头粮，使得农民口粮严重短缺，农村关系开始全面紧张。
鉴于以上原因，中央从1955年1月到3月开始连续发布四道紧急指示，并开始实行“停、缩、发”的方针。对于合作社的总方针是“停止发展，全力巩固”。其政策结果是整顿掉了2万多个不合格的社，合作社迅猛发展的势头逐步被遏止下来。但中央高层却对合作社发展速度的快与慢上产生了分歧，并最终认为应该扩大发展速度。因此，从1955年10月通过的《关于农业合作化问题的决议》中提出了更为激进的要求，这个政策的直接后果是到1956年底，高级社增加到54万个，入社农户的比重也达到了87.8%。而且它对于我国农村社会的改造意义却是深远的，它将以血缘关系为纽带，家庭为基本单位的中国农村社会改造成了联系紧密的，以高度集中为特征的新型农村社会结构。其负面效应则是带来了1957年春的“退社风潮”，并使“包产到户”模式开始闪现。
五、高层核心政治价值观指导下的农村政策选择
此时期农村政策的出台主要源于几个历史事件，一是，1957年春“退社风潮”和“包产到户”的出现；二是，国际上社会主义国家所发生的波兰事件和匈牙利事件；三是，如何全面建设社会主义问题的提出。在这种情况下，政治上政权巩固需要的重要性开始远远大于农村经济社会中出现问题的解决需要，阶级斗争被提上日程。这些方面的综合考虑也催生了这个时期一系列农村政策的出台，1958年3月《关于把小型的农业合作社适当的合并为大社的意见》、8月《关于在农村建立人民公社问题的决议》，作为配套政策，还下发了《关于今冬明春在农村中普遍开展社会主义和共产主义教育运动的指示》，以及《卫星人民公社实行简章（草案）》等文件，其政策所带来的直接结果是：（1）到1958年10月底，参加人民公社的农民达到了99.1%，组成了26500个人民公社（新华社，1958）；（2）彻底改造了传统农村的社会结构，土地产权结构；（3）具有空前巨大而深远的历史意义。其政策实施成功的重要条件是中国共产党、毛泽东同志的空前威望以及人民群众对其的巨大信赖。政策所带来的负面效应在1959年就开始显现：（1）公社管理混乱；（2）社员劳动积极性下降；（3）粮食问题突出。
针对以上问题，我国的农村政策开始得到调整，在1959年4月制定的《关于人民公社的十八个问题》，1960年12月的《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，1961年3月的《农业六十条》，1962年2月的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》等文件，开始逐步承认社员利益，允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业，并逐步将核算单位从大队下放到生产小队。在1962年9月发布的《农村人民公社工作条例修正草案》中明确规定了，“这种制度定下来以后，至少30年不变”。从1958年底到1962年底，仅仅4年内，在如此短的时间通过一系列政策的出台就将我国农村的制度体系确定下来，这在历史上都是绝无仅有的。而这也恰恰印证了前面政策分析中所提到的“任何对现行政策的略微加强都会为未来改变该政策设置巨大的变动成本”。
此后，从1963年发布的《前十条》、《后十条》，1965年的《二十三条》等，开始逐步从“四清”运动走向“文革”，并出现了“农业学大寨”的风潮。农村也开始从经济建设全面转向阶级斗争，此时的农村政策基本从“政治挂帅和思想领先”转变到“以阶级斗争为纲”，已经完全成为政治价值观的产物，我国的农村政策开始走向非正常化。
作者单位：中国土地政策与法律研究中心
中国乡村发现网转自：土地学人 微信公众号
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