彭华民:制度主义视角下的中国反贫困政策研究

关键词:贫困问题；反贫困政策；制度主义；意识形态；科层体系

贫困问题是人类面临的最大社会问题之一，人类向贫困宣战的历史从古至今从未间断。社会发展至今，人类已经拥有了高度发达的生产力和丰富的物质财富。然而，在经济总量增长和人们平均生活水平不断提高的同时，贫困仍然十分突出。如何消除或缓解贫困仍是摆在当代各国政府面前的一个重大课题。反贫困也是中国面对的重大社会问题。2014年，李克强总理在《政府工作报告》中再次宣布：“我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传” 。

在当代社会中，解决或缓解贫困问题仍然通过两种基本途径：一是通过发展市场经济，不断增大社会财富的总量，以创造缓解贫困的物质基础；二是通过更加公平的分配，使社会中的弱势人群能够获得合理的份额。前者是经济政策或者经济制度建设的议题，而后者主要是社会政策或者社会制度建设的议题。制度主义强调，贫困并非是社会成员的个人问题，贫困是社会问题，是社会制度带来的问题。消除贫困最重要的是改革制度。制度是一个社会行动的规则，其中，意识形态（价值）、规则（政策）、科层体系（实施）是制度分析不可缺少的内容元素。因此，采用制度主义视角分析反贫困政策，必须包含三个基本的要素：反贫困社会政策形成的意识形态（价值）、反贫困政策的内容结构体系（规则）以及反贫困政策实施的科层体系（实施）。本文从这几个方面展开对中国反贫困政策的研究，提出未来需要解决的议题。

一、制度主义视角下贫困界定与中国贫困问题

制度主义分析起源于18—19世纪的德国历史学派。在历史学派与经济学边际学派的争论中，历史学派直指经济学的边际分析方法忽视了人类发展历史在经济选择中的作用，由此忽视了人的重要地位。历史学派的制度分析方法将制度作为经济和社会发展的要素并且强调它的重要性，在不断地评判和发展中，制度分析方法在20世纪成为了经济学制度分析学派的理论基础。制度主义理论演变出来了经济学的新制度经济学（new institutional economics）、社会学的制度主义理论（sociological institutionalism）和以对历史进行制度分析的历史制度主义（historical institutionalism）。 制度分析也被引入社会福利领域中，一些学者使用制度分析方法分析贫穷问题。经过多年的研究发展，制度主义有了比较成熟的理论。制度被认为是一个社会中的博弈规则（game of rules），它被用来约束人类的行为。它包括了人类在什么情况下可以做和什么情况下不能做的限制。制度的基本成分有规范（norms）、规则（rules）、惯例（conventions）、价值、习惯和它们的实践。制度的功能是在一个社会中建立人类生活中稳定的互动结构。帕森斯也认为规则是制度的内容，规则构成社会对于个人的社会角色的期望。帕森斯还认为，制度是一组制度化角色（a complex of institutionalized role）或者是地位关系（status-relationships），它们整合在一个社会体系中；社会体系针对于功能和问题而设立；人们的社会角色、社会地位、社会群体和社会组织是规范和规则的集合和表现。

贫困研究与反贫困政策的第一步是界定贫困的概念。由于贫困是一个复杂的经济和社会现象，对贫困概念的界定也比较复杂，基本上可以分为两个取向，一是实证主义的制度主义取向的贫困研究，二是建构主义的文化取向的贫困研究。前者分析以制度为主，对政府政策制定有较大帮助，影响也大。制度主义的研究者和政策制定者从不同的角度分析了贫困的内涵，界定贫困的概念。世界银行和联合国开发计划署等机构在总结了各种观点的基础上，对贫困概念做出了比较权威的定义。世界银行指出：当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。世界银行在后来的报告里还指出，贫困者是指缺少达到最低生活水准的能力的人，其中所指的生活水准不仅包括家庭收入、人均支出，还包括社会福利的内容，如医疗保险、识字能力及公共财产资源的获得情况。联合国开发计划署2001年的《人类发展报告》中有关贫困的定义更具广泛性和多元性。人类贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。减少人类贫困不仅要增加收入，还应该增强贫困人口的资产基础（包括资金、人力、社会资产、文化资产和环境资产），改善教育和卫生条件，消除性别、民族、年龄和残疾等原因造成的不利影响，防止这些因素加剧贫困，避免贫困人口无法参与经济发展过程。国际经济合作发展组织曾提议，相对贫困是指那些收入相对较少的人士，通常是低于收入的某一个百分比之下的家庭成员被归入贫困社会群体；这个标准可根据国民收入的增长而提高。 相对贫困概念的应用使得社会可根据经济发展的变动来让贫困群体分享经济发展的成果。相对贫困概念的政策含义是消除贫困是一个国家、一个地区、一个社会为了社会公平进行长期奋斗的目标，因此被世界各个国家政府广泛接受。

反贫困政策制定的核心之一是政府通过科学的计算方式确定贫困线。我国政府对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。最低生活保障线（低保线）就是我国政府制定的贫困线。另外，国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。这些接受社会救助的人群基本上也可以视为贫困人群。

我国人口众多，贫困群体的数量不小。据民政部统计，截至2013年11月底，全国城市低保对象2070.1万人，占全国非农人口的4.4%，平均保障标准为362元/人/月；全国农村低保对象5370.8万人，占农业人口的6.1%，人数比去年同期增长1.3%；平均保障标准为2347元/人/年，月人均补助107元。另外，按照贫困地区划分，我国农村有8000多万贫困人口，其中少数民族人口占了相当大的比例，绝大部分贫困地区是少数民族居住的地区。全国592个国家级贫困县中，有257个是少数民族自治县。地区贫困问题和族群型贫困已经成为影响中国和谐社会建设和民族发展繁荣的重要障碍之一。除了低保对象之外，截至2013年11月底，全国农村五保供养对象540.4万人，其中集中供养183.2万人，集中供养率为33.9%； 2013年1—9月全国实施医疗救助4518万人次，其中直接救助1261万人次，资助参保参合3257万人次，救助封顶线和救助比例有所提升。另外，在教育领域、住房保障等领域接受社会救助的贫困群体人数也不少。因此，我国贫困问题绝非个人家庭、社会组织、社会群体能够解决的社会问题，而是需要政府介入，制定反贫困政策对贫困者进行救助。反贫困行动的管理是非常严峻的问题，需要建立制度，通过制度的力量来回应。这是本文选择制度主义分析的重要原因。

二、制度主义分析之中国意识形态发展三阶段

社会政策分析中意识形态（ideology）是不可缺少的要素，意识形态是关于需要、国家和政策之间关系的相对系统的理论，是政策制定和执行的依据。意识形态具有独特性、系统性和稳定性的特点，也具有不断改革和完善的特征。引导中国反贫困政策建设的意识形态在改革后30多年的历史中不断改革和调整。中国社会政策的典型意识形态文本来自中国共产党代表大会报告。中国共产党代表大会报告具有两个属性，它既是党的政策又是意识形态的独特表现。因此，本文以中国共产党十二大到十八大报告为文本，分析三大阶段的意识形态变化，为中国反贫困政策分析提供依据。

（一）1979—1987年经济发展为中心的意识形态阶段

党的十二大提出了建设有中国特色的社会主义的思想。这也是整个新的历史时期改革开放和现代化建设的意识形态。十二大报告指出，党和政府新的历史时期的任务是：团结全国各族人民，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。确定从1981年到20世纪末的20年我国经济建设的奋斗目标是：在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业的年总产值翻两番，即由1980年的7100亿元增加到2000年的2.8万亿元，使人民生活达到小康水平。在战略部署上分两步走：前十年主要是打好基础，后十年要进入一个新的经济振兴时期；要努力建设高度的社会主义精神文明和高度的社会主义民主。这个阶段意识形态的主导思想是积极发展经济，解决中国当时存在的各种社会问题特别是贫困问题。

在摸着石头过河的改革发展几年后，中国共产党十三大报告系统阐述了关于社会主义初级阶段的理论，指出党和国家的主要任务是发展生产力，推进社会主义现代化建设，党在社会主义初级阶段的基本路线是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。大会规定了三步走的经济发展战略部署：第一步，解决人民的温饱问题；第二步，到本世纪末，使人民生活达到小康水平；第三步，到下个世纪中叶，人民生活比较富裕，基本实现现代化。这个阶段的意识形态仍然是经济建设为中心，其余的工作都围绕提高经济水平而展开。

（二）1988—2002年社会主义市场体制的意识形态阶段

中国进行的以经济发展为核心的改革引起了巨大的社会震荡，经济需要发展，社会需要调整。十四大报告以及通过的党章修正案写入了建设有中国特色社会主义的理论，以及党在社会主义初级阶段的基本路线，确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位；明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。党的十五大规定了我国跨世纪发展的战略部署，指出从现在起到新世纪的前十年，是实现现代化建设第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，这个时期，建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展，是必须解决好的两大课题。在前一期政府确定经济建设为中心的意识形态基础上，新一届政府将社会主义和经济建设紧密结合，提出建立社会主义市场经济体制的意识形态目标。政府在寻找社会主义的公平公正与市场经济的分配原则的结合点，摸着石头过河，希望既解决经济发展问题，也解决社会发展问题。

这个阶段中国政府在摸索社会主义市场体制与过去经济体制的区别，讨论社会主义市场体制的具体实施措施。

（三）2003—2014社会建设逐步得到重视的意识形态阶段

20世纪90年代前后，中国社会不仅仅面对急剧加大的贫富差距，还面对着如何确立新的发展目标的难题。党的十六大报告指出，我们党必须始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。贯彻三个代表重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。大会明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标：国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强；社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实；全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高；可持续发展能力不断增强 。这届政府的意识形态中仍然坚守经济发展为中心，提出了内容不太丰富具体的与经济建设并行的解决社会问题的思路即社会建设。

在经过了二十多年的改革发展后，中国经济已经让世界刮目相看。十七大报告提出了深入贯彻落实科学发展观的要求，具体内容是：在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。改善民生必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居 。社会建设成为与经济建设、政治建设和文化建设并行的发展观。

十八大继承和发展了十七大精神，积极推进新的发展观，即从理论上确立科学发展观是马克思主义同当代中国实际和时代特征相结合的产物，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，提出了全面建成小康社会目标。要经济持续健康发展，转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番；人民民主不断扩大；文化软实力显著增强；人民生活水平全面提高；资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。这个意识形态阶段强调环境保护，社会建设与经济建设、政治建设和文化建设、生态文明建设组成五位一体的发展观。

与前面两个发展阶段的意识形态相比较，十七大和十八大的意识形态非常明确地将民生事业视为关键发展内容，确定了社会建设的目标。社会建设从改革开放之始附属于经济建设，升级为党和政府执政意识形态中与经济建设并行的建设内容。意识形态的变化为反贫困政策从修修补补的补救政策转型为预防与补救结合的政策体系打下了基础。

三、制度主义分析之反贫困政策内容结构

我国宪法第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家承担福利提供责任，保障公民免于陷入贫困状态，或者是帮助公民脱离贫困状态。各种社会救助政策就是政府福利提供责任的具体制度规定。中国反贫困社会政策主要包括城乡社会救助政策和农村反贫困行动政策。社会救助政策是最有代表性的反贫困政策，因此，本部分以社会救助政策为主要内容。社会救助是公民因为自然、社会或个人原因生活发生严重困难时，由政府和社会对其提供基本物质保障的救助制度，是社会保障体系的重要组成部分。

在中国改革开放后形成了三个不同阶段的意识形态。对应意识形态的发展与引导，中国反贫困政策也有相对应的发展。在1979—1987年以经济发展为中心的意识形态阶段，经济发展是核心，反贫困社会政策基本上都是沿袭过去的政策，反贫困社会政策创新和发展进程非常缓慢。在1988—2002年社会主义市场体制的意识形态阶段，经济建设固然继续保持中心地位，但由于经济改革带来的新贫困问题直接影响了社会稳定和经济发展，中国政府在这个阶段出台了标志性的反贫困社会政策即1999年颁发的《城市居民最低生活保障条例》，政府第一次以完整的政策形式确立了城市贫困线，结合1994年出台的《农村五保供养工作条例》 ，基本形成了城乡结合的反贫困政策体系。在2003—2014社会建设逐步得到重视的意识形态阶段，社会建设的地位得到重视和确立，反贫困政策得到快速发展，全覆盖的社会救助政策体系得以建立。困难群众生活保障政策结合专项社会救助和紧急社会救助政策，形成了中国特色的反贫困社会政策体系。这个阶段密集出台了多项反贫困社会政策，包括《关于实施农村医疗救助的意见》（民政部、卫生部、财政部等，2003） 、《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》（民政部、卫生部、财政部等，2005） 、《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民政部、卫生部、财政部等，2009） 、《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》   （民政部、教育部，2004） 、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部、发改委、民政部、财政部等，2003） 、《廉租住房保障办法》（建设部、发改委、民政部、财政部等，2007） 、《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建设部、发改委、民政部、财政部等，2013）、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院，2003） 、《法律援助条例》（国务院，2003） 、《国家自然灾害救助应急预案》（国务院，2006）等等。在《城市居民最低生活保障条例》（国务院，19999）出台后的十多年，在建设小康社会、和谐社会、幸福中国的意识形态引领下，社会政策不断发展，形成我国反贫困政策内容体系的三大板块：困难群众基本生活救助政策；专项救助政策；临时救助政策。

（一）基本生活救助（保障）社会政策的基本框架和内容

城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）制度，是我国城市困难群众基本生活救助体系的核心组成部分。为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，国务院于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，《城市居民最低生活保障条例》规定，城市低保的对象为共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市低保标准的持非农业户口的城市居民。具体来讲，主要包括以下四类人员：第一，无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人、抚养人或扶养人的居民；第二，领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；第三，在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民；第四，其他家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的居民。为了切实解决农村贫困人口的生活困难，促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，经过实践探索，国务院于2007年发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》 。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

在计划经济时期，我国农村依托集体经济建立了以五保户制度为主的农村社会救助制度。这套制度在防止贫困方面发挥了重要作用。农村经济体制改革以后，五保户制度也发生了一些变化。国务院于1994年颁布的农村五保供养工作条例，使得农村的五保供养工作进一步制度化。近年来，农村社会救助工作又取得了新的进展。2006年，国务院颁布了新修订的《农村五保供养工作条例》，稳固了农村五保供养制度。该条例规定，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

（二）专项救助社会政策的基本框架和内容  

城乡医疗救助是我国专项社会救助的重要内容之一。所谓医疗救助是指政府和社会对贫困人口患病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的行为。民政部、卫生部、财政部于2003年提出了《关于实施农村医疗救助的意见》（以下简称《农村医疗救助意见》），2005年国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》（以下简称《城市医疗救助意见》），分别对城乡医疗救助工作作出了规定。2009年,民政部、财政部、卫生部、人力资源和社会保障部发布《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，提出进一步完善医疗救助制度、筑牢医疗保障底线的目标；计划用3年左右时间，在全国基本建立起资金来源稳定，管理运行规范，救助效果明显，能够为困难群众提供方便、快捷服务的医疗救助制度。《城市医疗救助意见》指出，城市医疗救助的对象主要有两类：一类是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员；另一类是已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。依照《农村医疗救助意见》的规定，农村医疗救助的对象也主要有两类，一类是农村五保户，农村贫困户家庭成员；另一类是地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。

教育救助也是专项救助的内容之一。我国政府一贯重视城乡特殊困难未成年人的教育救助工作。近年来，各级民政、教育行政部门积极开展教育救助工作，为城乡特殊困难未成年人提供各种形式的帮助。2004年民政部和教育部联合发布《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，规范了教育救助的对象和目标等内容。对城乡特殊困难未成年人实施教育救助的对象具体为：持有农村五保供养证的未成年人；属于城市“三无”对象（即无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力）的未成年人；持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女；当地政府规定的其他需要教育救助的对象。

住房救助也是专项救助的内容之一。为促进廉租住房制度建设，逐步解决城市低收入家庭的住房困难，在2003年六部委颁布实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》基础上，2007年建设部、发展改革委、民政部、财政部等九部委联合签署了《廉租住房保障办法》并于2007年12月1日起施行。为了完善住房救助制度，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委2013年联合印发了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，廉租房制度改为公共租赁房制度。城市低收入住房困难家庭定义为城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭，一般指领取最低生活保障金的家庭和其他特殊困难家庭。

法律援助是我国专项救助的又一项重要内容。所谓法律援助是指为了保障经济困难公民获得必要的法律服务，政府提供给他们的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，我国于2003年颁布实施了《法律援助条例》，对法律援助的有关事项作出了规定。《法律援助条例》规定，法律援助的对象主要是经济困难的公民。在对这些公民法律援助的范围上，《法律援助条例》对以下三种情况分别作出了规定：代理；刑事辩护；公诉。

流浪乞讨人员是“在城市生活无着的流浪、乞讨人员”的简称，对他们的救助是我国专项救助的又一项重要内容。为了对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，我国在2003年颁布实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），并同时发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《救助管理办法实施细则》）。《救助管理办法》是为了对流浪乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度而制定出来的。这意味着，流浪乞讨人员救助政策的对象是流浪乞讨人员。《救助管理办法实施细则》对这一对象作出了更明确具体的规定，即流浪乞讨人员救助政策的对象是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。那些虽有流浪乞讨行为，但不具备上述规定情形的人员，不属于救助对象。

（三）临时救助社会政策的基本框架和内容

自然灾害救助是一种临时救助。自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，国务院于2006年发布了《国家自然灾害救助应急预案》。灾民生活救助即春荒、冬令灾民生活救助，其重点是解决因灾造成群众的吃饭、穿衣等方面的生活困难。灾害应急救助是指从突发性自然灾害发生到灾情基本稳定期间，各级民政部门紧急转移安置灾民和对灾民实施紧急救助的相关工作。灾后重建即灾区民房恢复重建，是指因自然灾害造成灾区群众住房倒塌或严重损坏需要重新建设和修缮的过程。

四、制度主义分析之反贫困政策实施的科层体系

因为中国贫困人口数量不小，中央到地方的政府体系结构较为复杂，形成中国反贫困政策实施管理的复杂的科层体系：第一层中共中央负责反贫困政策制定的意识形态和目标制定，第二层国务院扶贫开发领导小组负责农村反贫困战略和扶贫行动；国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作；第三层县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作；第四层乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作。第五层或者不能归入第五层的是参与反贫困管理与行动的社会力量，包括各种社会组织、各种经济组织、各种国际组织、各种社会空间等等。

以城市低保为例，城市低保实行地方各级人民政府负责制，具体分工如下：（1）县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市低保的管理工作；财政部门按照规定落实城市低保资金；统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市低保的有关工作。（2）县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（统称管理审批机关）负责城市低保的具体管理审批工作。（3）居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市低保的日常管理、服务工作。另外，在全国层面，则由民政部负责全国城市低保的业务指导和监督、管理工作。

中国地大物博、气象万千，每年都有各种自然灾害发生。应急救助实施的科层体系是救助体系中另外一类严密的组织结构。灾害救助包括收集、掌握和上报灾情，灾害应急响应以及救灾工作的监督和管理。各级民政部门根据灾害发展态势和程序，及时启动本级灾害救助应急预案，采取应急救助措施，确保24小时内各项措施落实到位。应急救助的体系分为四层，分别由各级民政部分负责。

县级民政部门的应急救助功能包括：（1）根据灾情，及时启动灾害救助应急预案。（2）及时转移安置受灾群众，保障灾民生命安全。（3）确保灾民基本生活，满足衣食住行基本需要。（4）向地（市）级民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求。（5）提交救灾应急资金的使用和报告。

地(市)级民政部门的应急救助功能包括：（1）根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。（2）及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导县级民政部门救灾工作的开展。（3）根据灾情和救灾需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导县级民政部门妥善安置灾民，确保灾民基本生活。（4）及时向省级民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求。（5）提交应急救灾资金的使用和报告。

省部级民政部门的应急救助功能包括：（1）根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查地（市）级灾害应急救助预案的实施。（2）根据灾情，及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导地（市）民政部门开展救灾工作。（3）根据灾情和救灾工作需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，妥善安置灾民，确保灾民基本生活。（4）灾情严重，地方政府救灾投入难以解决灾区困难时，省级民政部门、财政部门可申请救灾应急资金。（5）提交救灾应急资金的拨付和使用情况的报告。

国家民政部的应急救助功能包括：（1）救灾应急工作。参照《民政部应对自然灾害工作规程》开展救灾应急工作，并及时将救灾应急响应情况通报灾区的省级民政部门。（2）救灾应急资金的拨付。根据国务院指示或省级民政和财政部门救灾应急资金申请，民政部提出救灾应急资金补助方案商财政部，两部在3天内完成拨付。（3）及时调拨救灾物资。根据省级民政部门的申请，及时拟定救灾物资调拨方案，组织物资及时调拨至灾区一线。

五、结 语

以制度主义为分析视角可以清楚地看到：引导中国反贫困政策建设的意识形态有三个不同的阶段。中国政府制定政策的意识形态发生了转型，从经济建设为中心到建设社会主义市场经济体制，再到建设和谐社会，从建设和谐社会到社会建设与其它建设并重，形成民生为本的五位一体建设体系。因此，中国反贫困政策的背景是中国从经济建设为中心走向五位一体的社会建设。在改革开放三十多年中，与意识形态发展三个阶段相对应，中国反贫困政策发展也经历了三个阶段，已经形成了独特的、种类多元的、覆盖全体贫困群体类型的体系。其中，困难群众基本生活救助是反贫困政策中覆盖面最广的政策；专项救助政策是针对特殊群体和特殊困难的政策，涉及医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、流浪者救助等方面；三是临时救助政策，如灾害救助等等。中国反贫困政策的发展满足了不少家庭的基本生活需要，为民生为本的社会建设可持续发展提供了有力的保障。

通过制度主义视角下三个意识形态发展阶段特征、反贫困社会政策三个板块内容结构以及实施政策的科层体系分析发现，中国反贫困社会政策虽然有很大的发展，但仍然存在以下问题：首先，在中国加入全球经济一体和经济转型的过程中，我国的贫困问题会出现新的特点，如，城市贫困可能出现代际传递、长期化和稳固化，贫困地区结构化特征可能进一步突出，流动人口中贫困群体被社会排斥的问题会更加突出。目前的反贫困政策还不能完全有效地应对新的贫困问题，需要积极调整完善。其次，反贫困政策中的能力建设内容还比较薄弱。除了部分因为年龄和健康原因不能自我脱贫的贫困者外，能力建设政策的制定和有效实施能够帮助有潜能的贫困者自己脱贫，或者帮助贫困家庭脱贫。因此，反贫困政策应该推动对贫困者救助的资金、服务和机会并重，资金帮助贫困者解决基本生活需要满足，服务帮助贫困者提升自己的能力，机会帮助贫困者发展。目前我国的反贫困政策重经济救助，服务救助和机会救助还比较薄弱，还有较大的发展空间，应该加快发展。最后，反贫困政策发展要与经济发展紧密结合，反贫困政策发展要与社会建设紧密结合。在社会治理的思路指导下，通过邻里互助、社区建设等途径增强贫困社区自我脱贫的能力。通过建立统一和高效运作的科层体制，将政府政策、市场力量和各种社会力量整合起来，逐渐形成具有中国特色的整合的反贫困制度，有效地减少和消除贫困问题。

中国乡村发现网转自：《社会建设》2014年1期

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