省直管县行政体制改革背景下的县域经济社会可持续发展内生动力研究
——以湖南省长沙县为例
【摘要】当前，我国创新管理体制，推进 “省直管县” 体制改革进程；湖南省提出加快推进新型城镇化的重点地区，试点探索建立事权、财权、行政权三统一的省直管县管理体制，培育新的经济增长点，促进县域经济持续快速健康发展。长沙县作为全国百强县，县域发展进入一个全新的加速增长期。在湖南省直管县行政体制改革背景下，长沙县要取得长足的发展，未来工作的重中之重是：培育内生动力，摆脱经济依赖性，依靠自身的比较优势，参与区域分工，进而实现长沙县经济社会的可持续发展。
一、引言
2015年长沙县超过浙江义乌挺进全国县域经济八强。2014年，财政总收入已达到207.2亿，成为中部地区首个财政收入过两百亿元县。对长沙县来说，这不是一个简单的数量概念，而是一个重要的历史性突破，具有里程碑式的意义。它标志着长沙县的综合实力迈上了一个新台阶；标志着长沙县将步入一个更科学的发展阶段。从长沙县十二届党代会正式提出了“进军全国前十强”的目标。长沙县域经济发展的参照系，已经从全省、从中部地区，转到全国县域经济前十强，目前这个目标已经实现。但是面对当前县域经济发展方式带来的种种问题，探讨如何实现县域经济社会可持续发展则是我们的当务之急。长沙县作为全国十八个改革开放典型地区之一，站在一个全新的发展阶段，这促使我们思考如何培育县域经济社会发展的内生动力？进而促进实现长沙县域经济社会的可持续发展。有待于我们深入探讨。
二、培育长沙县域经济社会可持续发展内生动力的必要性分析
长沙县位于湖南省东部，长沙地区中部，湘江和浏阳河的下游。西接省城长沙市区及望城县，北达汨罗市和平江县，东接浏阳市，南抵株洲市区与湘潭市区。从东、南、北三面环绕省会和长沙市区，处于长株潭两型社会综合配套改革试验区的核心地带。总面积1997平方千米，目前长沙县辖18个乡镇、5个街道。据第六次人口普查，长沙县总人口979665人，近98万人。
近年来，长沙县域经济增长的速度明显加快。但从经济增长的动力源看，长沙县主要依靠的还是要素投入和经济刺激，经济增长的内生动力尤为不足，经济社会的可持续发展严重受阻。当前迫切需要实现经济发展方式的转型，这也对长沙县外生型经济发展方式向内生型转发展方式转变提出了更高的要求。
（一）县域经济内部结构的改善需要发展方式的转型
发展方式的转型对于改善长沙县域内部经济结构至关重要，尤其是利用调整工业结构，打造特色工业产业集群，以集聚化、高端化积极抢占产业制高点。是实现长沙县域经济内生型发展的关键战略。同时，随着“两型社会”建设的进一步深入，内部经济结构也发生了深刻的变化，绝大多数地区基本完成了小康型经济的发展，在全面小康型经济嬗变的过程中，迫切需要一种新的发展模式，来破解新的发展阶段不断出现的新问题。
（二）国内外经济环境的影响需要发展方式的转型
长期以来长沙县域经济的发展主要依靠外生型动力，而当前我国经济发展来自国外的增长动力有所减弱，导致以外向型发展方式为主导的东部地区经济增长速度也开始放缓，从而降低了中西部地区上游产业的需求带动作用。同时，我国经济社会发展正面临节能减排、淘汰过剩产业等任务的压力，如果继续依靠单纯的生产要素投入和外部经济刺激，长沙县经济社会的发展速度不仅会放缓，而且会使其经济结构的矛盾进一步恶化。
（三）要实现辐射和拉动作用需要发展方式的转型
县城星沙距长沙火车站、黄花国际机场、霞凝新港均约8公里。城区主要干道与县域内“四高速（京珠高速、长永高速、机场高速、绕城高速）、两国道（107国道、319国道）、一机场（黄花国际机场）”实现了互通，全县“九纵十二横”的骨干道路网架全面拉通，并实现了与长沙市区的全面无缝对接，以星沙为中心的“十分钟经济圈”、“三十分钟经济圈”已经形成。同时水电、医院、学校等基础设施、配套设施和公益设施日臻完善。尽管处于“两型社会”试验区的核心地带，长沙县要积极扶持发展大湘西，打造绿色发展先行区。要实现对周边地区经济的辐射，培育内生增长动力才是根本。长沙县要实现经济社会的可持续发展，培育内生增长动力是关键。培育内生增长动力，有利于发挥长沙县域经济的后发优势，发挥自身发展的自主性、主导性，有利于实现经济社会发展的生态文明，减少对脆弱环境的破坏。在“十二五”期间，国家加大对“两型社会”的支持力度，长沙县也充分利用其核心地位的优势，实施就地转化战略，延长产业链，将资源优势转变成产业优势，同时也增加非资源性产业和低碳产业，降低对资源的依赖程度。
三、培育长沙县域经济社会可持续发展内生动力的机理分析
（一）长沙县域经济社会可持续发展的多种依赖性
2014国际国内宏观经济形势极为复杂的一年，面对复杂多变的国际国内形势，长沙县域经济保持两位数快速增长。具体来分析，从长沙县域经济目前的增长动力源来看，所依靠的还主要是要素投入和外部经济刺激政策，经济增长的内生动力明显不足，这就很难保障其经济社会发展的可持续性。这种内生动力的不足，主要体现为长沙县域经济社会的多方面依赖性。
1、对资源的依赖性较强
长沙县域经济的产业结构大多对资源的依赖性较强。经济快速发展与土地、能源、重要原材料短缺矛盾及国家对土地利用、能源节约、二氧化碳以及污染物排放更高要求使发展压力增大。因此，一旦资源枯竭，区域经济社会的发展必将陷入困境。另外，长期依靠丰富资源获得增长，将致使经济体丧失内在创新动力，诱发“荷兰病”效应。除此之外，高度依赖资源的产业结构，也常常使区域发展出现较大的波动性，并导致生态破坏、环境污染等问题。
2、过度依赖投资拉动
经济增长过度依赖投资拉动，而消费拉动不足。长沙县从2009年投资率45.5%，到2013年投资率达64.9%。2014年完成固定资产投资（不含农户）761.9亿元，比上年增长17.2%。经济增长对投资的依赖性正在增加，投资增长对经济增长的促进作用处于首要地位。在不考虑投资对经济增长乘数效应作用下，固定资产投资对经济增长的拉动作用已远超消费，五年累计完成投资1543.4亿元。
3、过度依赖外部资金
2008年中央政府出于拉动内需、激活市场、惠及民生的良好愿望，出台了四万亿救市计划，据专家测算，四万亿的救市资金至少导致了十万亿的地方政府融资，地方政府普遍负债严重。就长沙县来讲，目前负债超过70亿，且已步入还债高峰期，还款压力巨大。
4、过分依赖外向型经济
受美、欧债务危机冲击及国内宏观经济形势的影响，经济发展面临较大压力。长沙县以工程机械和汽车零部件为主导的工业经济面临严峻挑战，处于资金、市场双向萎缩的寒冬时期，工程机械产值下降四分之一，汽车及零部件产值下降五分之一，尤其是“三一”重工，对财税收入影响很大。2012年美国福布斯网站载文称：中国经济真正的威胁来自于制造业泡沫，而人们极为担忧的中国房地产和基础设施泡沫，只是中国能通过花钱解决的短期挑战。这一观点需要引起我们的高度重视。
（二）培育长沙县域经济社会可持续内生动力的机理分析
未来十年实施长沙县域经济可持续发展战略的关键是摆脱经济增长的依赖性，实现区域经济的可持续发展，而达到这一目标的关键在于培育经济增长的内生动力。这种内生性增长的实现需要经济协作区的经济实现多种转变。
1、培育区域经济系统的创新能力
培育内生动力的关键一环是增强区域经济系统的创新能力，而人力资本是决定创新能力的核心要素。长沙县相对于湖南省来说就业环境可是说具有得天独厚的优势，但是相对于沿海地区还是难以留住人才、吸引人才，从而阻碍了地方经济的发展。如何从根本上改变这一现状需要国家、地方政府和用人单位采取更有力的措施，如完善投资软硬环境，为返乡创业的大学生、企业家、海归等提供必要的资金、技术、政策上的优惠和帮扶、为长沙县域经济增长提供强有力的人才储备库。
2、实施资源 “就地转换”战略
区位资源、自然资源是长沙县较为重要的比较优势，在未来很长一段时间内，区位资源优势将会凸显，自然资源优势仍将是长沙县参与市场分工的主要筹码。因此，培育内生型增长动力并不是要彻底放弃对资源的利用，而是要对资源实施“就地转换”战略，以便尽量延长本地资源型产业链，从而降低资源投入在整个区域系统中的价值比重。吸引或培育一批中下游产业，实现优势资源与现代制造业的对接，这将大大改善长沙县的产业结构、技术结构和居民收入状况。
3、充分利用区域外部资源
内生动力的培育过程还需充分利用区域外部资源，其中极为重要而有效的措施就是积极承接来自发达地区的产业转移。加强与东部沿海地区政府和企业的沟通对接，努力吸引符合区域发展方向的产业落户，变过去劳动力跨区域转移就业为就近就地就业。
4、制度创新作为第一要务
制度创新是经济发展的动力源泉，是长沙县域经济发展的另一重要内生动力，与东部沿海地区相比，长沙县更需要对外开放的新制度安排。长沙县各级政府尤其是基层政府必须切实转变职能，将制度创新作为“第一要务”，加快构建有利于科学发展的体制机制。实现长沙县的创新发展、转型发展、低碳发展、和谐发展和科学发展，把制度优势转化为发展优势，形成有利于科学发展的体制机制，以想干、敢干、快干的饱满热情，实现长沙县域经济社会发展新的跨越。
四、培育长沙县域经济社会可持续发展内生动力的路径探析
当前，全球金融危机虽然对原有的经济发展形成冲击，但同时也形成了“倒逼机制”，对培育经济发展的内在动力提供了有利时机。要保持经济社会的可持续发展，需要尽快培育经济增长的内生动力，提升产业结构、发展特色产业、利用资源禀赋等经济因素行为相结合，刺激居民最终消费，扶持中小企业发展，推动经济发展向“内需为主、消费支撑、均衡发展、创新驱动”的模式转变。按照“三个共同”的要求，更加注重民生的持续改善，更加注重农村的繁荣发展，更加注重社会的公平正义，更加注重环境的生态友好。要切实把握“速度”、“绿色”、“特色”“创新”“品质”、“协同”的总体原则，促进长沙县县域经济的迅速发展。
（一）突出“速度”
强调“速度”，长沙县就是要继续保持大干快上的工作作风和理念，继续保持争先进位的责任感、紧迫感，加快推进大项目、大园区、大产业建设，使县域经济保持较快的发展速度，为实现全面小康、构建和谐社会提供坚实基础。
1、加快产业转型
发挥县域产业比较优势，坚持信息化和工业化两化融合，先进制造业和现代服务业双轮驱动，加快打造国际化的现代产业之都。
一是要加快发展先进制造业。加快经开区发展，运用高新技术改造提升传统优势制造业，促进传统产业两型化、高端化、集群化。二是要加快发展服务经济。加快发展临空经济、现代物流、服务外包、文化创意、电子商务等现代服务业。大力引进国内外企业集团总部和区域总部、研发中心、营运中心，加快发展楼宇经济和总部经济。三是要加快推进信息化建设。建设以无线网络和泛在网络为主要特征的“智慧城市”。有序推进三网融合，加快三网融合产业化基地建设，培育新的经济增长点。积极利用信息技术改造传统产业，强化信息技术在工业、农业和服务业中的运用。加快电子政务建设，提升城市管理、应急联动、公共服务等方面的信息化水平。
2、加快城乡转型
坚持城乡统筹、均衡发展，优化城乡资源配置，破除城乡二元结构，率先形成城乡规划建设、产业布局、公共服务、社会管理一体化的新格局。
一是要优化县域空间布局。突出区域主导功能，形成发展导向明确、要素配置均衡、空间集约集聚的发展格局。二是要深入推进产城融合。坚持以城育产，以产兴城，加快“园区经济”向“城市经济”转变。三是要加快推进新农村建设。积极推动城市资本向农村聚集、城市公共服务向农村覆盖、城市基础设施向农村延伸、城市现代文明向农村辐射。加强农村专业合作组织规范化建设，引导一批合作组织向现代企业转变。
3、加快社会转型
以提高人民群众幸福指数为核心，加强社会民生建设。坚持民生优先，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全县人民。
一是实施居民收入倍增计划，多途径促进居民收入较快增长。鼓励和支持自主创业，促进社会充分就业，积极发展和谐劳动关系。二是加大教育投入，合理配置公共教育资源，促进教育公平。三是深化医药卫生体制改革，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，努力为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生服务。四是进一步加强人口和计划生育工作，稳定低生育水平，提高出生人口素质。此外，大力发展养老事业，开展多种形式的老龄服务。加强社会保险、社会救助、社会福利的衔接和协调，进一步提高社会保障统筹层次，提高保障标准，加大保障性住房建设力度。
（二）突出“特色”
突出特色，调整优化产业结构，促进经济发展由二产主导向三次产业协同带动转变。大力发展现代农业，优化提升第二产业，加快发展现代服务业，延伸产业链及产业价值链，提升产业核心竞争力，建立多元支撑、高端高效的现代产业体系。
1、 大力发展现代农业
以现代农庄、农业示范区和乡镇经济发展为平台，加强农业与加工、农业与旅游、农业与城乡发展的有机融合，协调农林牧渔业全面增长。推进农业科技进步，提高农业机械化和农产品加工水平，健全农产品质量安全体系，确保农产品质量安全。强化农业服务支撑体系建设，扎实推进特色优势农业集聚升级，加快推进现代农业发展步伐。一是提升优势农业。二是发展特色农业。三是推进现代农庄建设。
2、优化提升第二产业
以高端化、国际化和集群化为方向，加大技术创新力度，拉伸产业链条，提高本地配套能力，做大做强工程机械、汽车及零部件等优势支柱产业，不断提升电子信息、新材料、食品饮料和建筑业的发展层级，进一步提升第二产业的核心竞争力。
一是打造工程机械之都。构建中国工程机械核心技术开发研究中心、交易展示中心、质量技术检测中心，完善信息共享平台、物流采购和配送平台，鼓励企业积极开拓海外市场，打造工程机械之都。二是建设汽车产业新板块。实施整车带动与零部件推动与升级战策略，调优经开区、榔梨、江背、黄花、果园和干杉汽车产品结构，建设中国汽车产业新板块。三是发展壮大建筑业。将非公有制建筑企业纳入创业带动就业的政策支持体系，给予社会保险等补贴及其他就业扶持政策；支持企业探索新的经营方式(如BT、BOT、PPP等)。四是改造提升传统工业。
3、加快发展现代服务业
加快现代服务业发展，鼓励县域企业拓展高附加值业态，构建以现代物流、商务服务、商贸餐饮、休闲旅游和家庭服务为支撑的现代服务业体系，提高服务业发展水平。
一是现代物流。加快推进集货物集散、储存、配送、流通加工、商品检验、物流信息服务等功能于一体的专业物流园区建设。强化物流标准化体系建设，提高物流经营管理水平、服务水平和信息化水平，推进各类物流装备的现代化。二是商务服务。积极发展金融、咨询、设计等专业服务业。发展总部经济和楼宇经济。三是商贸餐饮。推进恒广欢乐世界、城市商贸综合体等商业项目建设，将星沙商圈升级打造成功能多元化和具有较高品质的长沙市消费次中心；构建城乡一体的商业连锁经营网络，重点建设农村商贸综合体，推进“商务下乡”。
4、培育发展战略性新兴产业
在现有主导产业集聚的基础上，按照创新驱动、重点突破、市场主导、引领发展的要求，重点培育新能源汽车、高端装备制造、电子信息、新材料、文化创意等战略性新兴产业。加大引资、引技、引智力度，做大优势，突出特色，提升水平。
一是新能源汽车及零部件。重点支持园区的汽车企业，着力突破动力电池、驱动电机和电子控制领域关键核心技术，发展新能源汽车关键零部件。大力发展各类混合动力、纯电动和燃料电池汽车。二是高端装备制造。以经开区为载体，依托中联重科、三一集团、山河智能、中铁轨道等龙头企业带动作用，深度融合精密机械、电子信息等高新技术成果，实现机械制造成套装备的智能化、高端化和网络化，努力把装备制造业打造成长沙县的超级产业。三是电子信息产业。着力培育光电产业，重点发展微电子和光电子材料和器件、专用电子设备和材料、新一代移动通信技术、下一代网络和基础软件等。四是新材料产业。重点开发电动汽车用大功率动力电池关键材料、汽车涂料、全钒液流电池材料、铝塑复合板、新型陶瓷材料、高档环保涂料、建筑节能材料等产品，延伸新材料产业链，推动新材料产业集聚，建设成中部最具竞争优势的新材料产业基地。五是文化创意产业。结合县域文化创意产业发展实际，重点支持创意设计、动漫影视、工艺美术、数字出版等新兴文化业态，形成具有湖湘特色的文化创意产品生产、经营、服务、运作模式，努力开创文化创意产业蓬勃发展的良好局面。
（三）突出“绿色”
1、坚持绿色，打造生态宜居城市
坚持“绿色”，就是要严格落实两型社会建设要求，大力发展绿色低碳经济，加强环境保护和生态建设，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气、吃上放心的食物，把长沙县建设成为最适宜创业、工作、生活的生态宜居城市。
2、坚持绿色，实现生产方式转型
坚持绿色，实现生产方式的“绿色转型”。长沙县要以建立低碳经济运行体系为战略目标，完善区域循环经济发展体系，完善企业清洁生产体系，加快研发替代能源资源，全力推进发展清洁能源。进一步立足生态优势，大力加强生态文明建设，以推动经济社会和生态效益相统一的内生动力的发展。坚持经济建设与生态建设一起推进、产业竞争力与环境竞争力一起提升、经济效益与环境效益一起考核、物质文明与生态文明一起发展，进一步保持和扩大我市良好的生态优势，放大生态产业，推动长沙县域经济社会的可持续发展。
（四）突出“创新“
突出“创新”，就是要高扬“全国改革开放典型地区”这面旗帜，积极传承本土红色文化，大力弘扬放眼世界、敢为人先的长沙县精神，不断激发人民群众的创新创业热情，使全社会的创造活力充分释放、创新成果不断涌现、创业活动蓬勃开展。
1、推进创新人才聚集化
实施人才强县战略，树立人才优先发展理念，制定人才中长期发展规划，按照高端引领、整体推进的思路，统筹抓好各类人才队伍建设，为全县经济社会发展提供人才保障和智力支持。
一是探索招才引智新模式。设立高层次人才引进常设机制，继续实施3235工程，实现招才引智工作的常态化、规范化。
二是加大技术人才开发。整合政府、高校、科研院所、职业学校及培训机构的资源优势，搭建人才集群服务平台，促进各类人才在集群内部成长。
三是优化人才服务环境。完善人才综合服务机构，设立人才服务大厅，为人才提供“一站式”服务。建立跟踪服务和反馈机制，及时解决人才工作和生活中的困难和问题。
2、完善科技创新机制
健全创新体系，优化创新平台，完善科技创新机制，加强产学研合作，大力扶持高新技术企业和科技型中小企业，促进创新资源的优化配置，形成有利于自主创新的政策环境、市场环境、法制环境和社会环境。促进科技成果转化，加强科技应用推广，提高科技创新对县域发展的贡献，实现创新驱动发展。
一是建设科技创新平台。加快先进装备制造、汽车及零部件、新材料、电子信息等领域的工程（重点）实验室、工程（技术）研究中心、企业技术中心建设。二是健全科技创新体系。三是促进科技成果转化。搭建科技成果交易平台、孵化器信息平台等，完善信息共享机制。
3、优化创新环境
积极推动产权保护，培育中介机构，完善管理体制，营造公平合理、竞争有序的县域创新环境。
一是加强知识产权保护。加快知识产权信息平台建设，组建县知识产权服务中心，着重建设一个面向全县中小企业、通过互联网操作的专利数据平台。二是完善创新中介服务。建设社会化、网络化、专业化的中介服务体系，密切技术、资本、产业等创新要素间的联系，降低创新成本，提高创新效率。三是加强管理体制创新。改革科技创新管理模式，健全和规范科技行政管理的规则和程序，不断提高科技行政管理的规范化、制度化水平。大力推进电子政务建设，建立完善电子政务科技服务平台，增强科技部门服务社会和基层的能力。
4、改革创新扩大开放
深化改革，创新发展。把改革创新作为加快转变经济发展方式的动力和支撑，推进经济、社会、行政等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制。加快扩大对外开放，积极参与多区域合作，不断提高开放合作的水平和层次，在扩大开放深化合作中引进更多先进技术和管理经验，获得更多的资源、要素和空间，不断地整合，融注形成内生动力，进而推动经济发展方式加快转变，实现长沙县域经济社会又好又快发展。
作者单位：吉首市委党校
中国乡村发现网转自： 湖南省人民政府发展研究中心 湖南省人民政府发展研究中心 湖南省人民政府发展研究中心湖南省人民政府发展研究中心
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