乡镇是国家政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键，其职能作用发挥如何，直接影响民心向背、事业兴衰和经济发展，加强华亭县乡镇机关科学化、规范化建设具有十分重要的意义。为此，现对全县乡镇机构设置、管理体制、职能转变和运行机制进行了专题调研。
一、基本情况
全县辖5乡、5镇、1个街道办事处、1个省级工业园区，101个行政村，26个居委会。辖区内10个乡镇核定编制人员674人，实有机关工作人员1165人，其中公务员143人，事业干部801人，大学生村官14人，三支一扶人员127人，工勤人员38人，临时工50人。按性别划分，男性742人，女性423人；按年龄阶段划分：35岁以下干部956人，35—49岁之间干部168人，50岁以上干部41人；按学历划分：本科以上学历402人，大专学历613人，中专及以下学历151人。
1.机构设置及管理 。根据2011年全县乡镇机构改革实施方案，针对不同类别，乡镇机关内设置3-5个综合性党政机构和4-5个事业机构，党政机构设置分别为：一类乡镇安口镇、东华镇5个（党政综合办公室、经济社会发展办公室、人口和计划生育办公室、社会治安综合治理办公室和规划建设办公室），二类乡镇西华镇设置4个（党政综合办公室、经济社会发展办公室、社会治安综合治理办公室、人口和计划生育办公室），三类乡镇策底镇、马峡镇、上关乡、神峪乡、山寨乡、河西乡、砚峡乡设置3个（党政综合办公室、经济社会发展办公室和社会治安综合治理办公室）；事业机构设置分别为：一类乡镇和二类乡镇5个（农业服务中心、社会事务服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心、动植物疫病防控和农产品质量监管服务中心），三类乡镇4个（农业综合服务中心、社会事务综合服务中心、计划生育服务中心、文化服务中心），设在乡镇的法庭、公安派出所、司法所、财政所等单位，其管理体制一直维持原状。乡镇领导职数一类乡核定9名，二类乡镇核定8名，三类乡核定7名。
2.办公、生活及文化娱乐情况。全县乡镇共有办公、食宿楼28栋787间，办公桌椅约1400套，电脑、打印机等设备约400台，各乡镇建有干部职工食堂1座，供暖锅炉1座，篮球场1个，平均每间宿舍住2-3人，安口镇、砚峡乡个别条件较好乡镇宿舍配有电视、网络等生活设备，还建有羽毛球场、兵乓球室、图书室等活动场所。各乡镇相继开展了经典朗诵、歌唱比赛、讲座论坛、干部夜校、健身舞和篮球赛等一系列文体活动，充实了干部业余生活，活跃了机关工作氛围。
3.财务运行和经费保障情况。各乡镇机关财务实行“预算共编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办和票据统管”的管理运行机制，将收支预算、资金结算、支农资金、农业综合开发项目资金管理和各项涉农专项资金发放等工作交由乡镇财政所，由县财政局直接管理并监督乡镇财政收支活动。每年县上下拨乡镇的办公经费，仅能维持各乡镇机关基本运转，对改造提升办公生活基础设施条件，资金明显短缺。
二、推进乡镇机关科学运行情况
1.坚持明晰职责，强化组织管理。各乡镇为了顺利开展工作，推行领导班子成员及干部岗位责任制，落实领导班子成员包村（社区）、包企业、包项目、包重点工作和干部定岗、定责、定纪律、定承诺、定奖惩“四包五定”工作办法。根据工作的特点，大力落实业务工作常抓制、中心工作分组制、应急工作集中制，
形成了各负其责、各尽其力、分工合作、明确配合的工作格局。
2.坚持民主决策，统筹协调开展。严格按照乡镇党委运行规程，修订完善各自《乡镇党委议事规则》，明确决策议事范围、程序、环节、决策等方面，实行乡镇党委会议民主决策。科学界定了党委、政府分工，落实乡镇党委管全局、管党建、管班子“三管”和乡镇政府抓经济、抓管理、抓民生“三抓”任务，形成了发扬民主、科学决策、有序运行的规范化工作机制。
3. 坚持制度保障，提升干部素质。各乡镇不同程度制定了《乡镇规范化管理工作手册》、《干部下乡入户工作管理办法》、《干部请销假工作条例》、《干部业绩考核奖惩办法》和《干部教育培训学习工作条例》等，加大德、能、勤、绩、廉等方面考核管理，从严规范干部行为，提高了工作效率。特别是各乡镇加强干部学习教育工作，平均每周晚上举办两次集中学习会，干部职工的政治素质、业务能力和工作水平明显得到提升。
4. 坚持服务为先，推进职能转变。认真落实乡镇机构改革精神，加快领导式管理向服务式管理转变，逐步强化乡镇“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”职能。以双联行动为契机，全面推行“一线工作法”，建立领导带头联系走访、调查研究、结对帮扶和信访接待等制度，为民措办了一批行路、吃水、上学、就医和就业等方面的实事，不断密切了党群、政群和干群关系。
三、乡镇机关运行存在的困难和问题
自乡镇机构改革以来，机构编制更为合理，资源分配更为科学，有力推进了乡镇政府管理、服务和创新工作，但还存在一些不容忽视的问题，亟待加以解决。
1.权责不对等，履职受限制。乡镇党委、政府普遍存在事权大于职权，造成履行部分职能受限。表现为乡镇有发展经济、促农增收的责任，却无独立的财政权力；有提供公共服务、发展民生的责任，却无支配公共资源的职能；有推进民主、促进和谐的责任，却无司法管理的权力，属于典型的“小马拉大车”现状。尤其是在信访维稳方面，矛盾不能及时有效化解，乡镇干部不可避免地成了少数群众不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。
2.工作经费少，发展难题多。近年来，由于大力发展公益事业，加快基础设施建设，改善民生民计条件，乡镇负债数额巨大，且债务化解方式少，难度大、步伐慢。而上级拨付的办公经费在维持正常开支上显得“捉襟见肘”，乡镇办公费、报刊费、培训费等行政成本还有增无减，不堪负重，严重影响了基层政权建设和日常运转。同时，为了完成新阶段的新任务，乡镇不得不陷入“滚雪球”式的负债恶性循环状态，着力破解越来越多的发展难题。
3.机制不灵活，服务难开展。乡镇对“三农”工作的管理，由于职能不健全，无任何经济制约手段，更不能采取强硬措施，只能采取协商、发动、示范、服务等方式，致使干部开展工作束缚较大、顾虑过多，加大了农村工作难度。乡镇承担的县级以上党委、政府安排的工作任务繁重，检查考核频次多，导致乡镇领导干部疲于应付、工作被动，中心工作难以正常开展。还普遍存在专业技术人才匮乏、服务设施陈旧等问题，致使政策宣讲、技术指导、计生普查和扶弱济困等服务履职不到位，政府诚信缺失，群众意见反映强烈。
4.条件待遇差，工作效率低。乡镇工作最大特点是杂而多、难而急，多数干部下村入户是“家常便饭”，整天早出晚归，十分辛苦，而且正常休假很难保障。一些偏远贫困乡镇消息闭塞，生活环境差，条件相对艰苦，很难关心照顾家庭，造成很多干部思“家”心切，工作不安心，甚至产生消极思想，存在“庸懒散”现象，导致工作效率低下，任务落实效果差。
四、推进全县乡镇机关科学运行的对策建议
在新的历史时期，加强全县乡镇政权建设，对于构建农村和谐社会，推动城乡统筹发展，建设全面小康社会具有极其重要的现实意义，应从四方面做起：
1.在转变运行模式中提高乡镇政权驾驭能力。各乡镇应该通过法律法规和制度来明确乡镇政府的具体职责，进一步优化乡镇政府与驻乡镇有关机构的关系，减少资源浪费，增强工作合力。一是明确政府的职能定位。乡镇政府职能应该以向社会、企业和农民提供优质服务，搞好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主，工作重点应放在改善农村生产生活条件、提高农村教育水平和卫生保障水平、加快建立农村社会保障体制和推进农村城镇化建设上来，努力增强群众满意度和幸福感。二是要规范乡镇工作职能。探索建立乡镇领导干部任期目标制，科学合理制定任期规划和年度工作目标，力争使机关管理更规范、干部精神更振奋、乡村发展更和谐、党群干群关系更融洽。三是赋予乡镇必要的行政管理权。建议将垂直管理部门的部分权限下放乡镇党委、政府，县直部门只对业务、年度工作进行考核，个人年度考核、工作经费使用监督、日常工作考评由乡镇执行，站所负责人的任免和调动应征求乡镇党委、政府意见。四是开展部门联合执法。针对当前社会管理方面的矛盾和问题，县级执法职能部门与乡镇抽组人员，专门成立农村联合执法大队，形成县乡一体的联合执法网络体系，降低执法成本，提高执法效率。五是加快政府管理创新。不断探索乡镇政权建设管理的新方法、新渠道，充分利用信息化动态管理机制，加强对经济和社会事务的管理，提高服务水平。
2.在妥善化解债务中建立增收减负长效机制。各级应高度重视乡镇债务化解工作，为推动乡镇实现全面小康社会目标“松绑减压”。一是管好源头，杜绝新债。重点建立事权与财权相对应的行政管理体制。科学界定县乡的财权和事权，明确规定由县直部门承担的职责，不得转交给乡镇政府，杜绝垫税、抵税和买税等现象。县直部门与乡镇配合的工作，要明确权利义务关系，赋予相应的办事权限，提供必要的财力保障。同时，进一步加强乡镇财务管理，禁止建设拍脑袋工程和政绩工程，严格控制接待费用，杜绝支出漏洞，不得无原则性增加新债。二是全面清理，加强审计。要按照债权债务发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立台帐，划清正常债务和不良债务，核销虚假债务。特别要严格实行乡镇主要负责人任内、任中、离任审计制度，切实加强日常监管。三要严格政策，分类处理。即采取豁免一部分、依法处置一部分、筹资偿还一部分、政府挂帐一部分，国家消化一部分等处理办法，化解乡镇债务危机。积极争取上级支持，提高乡级财力补贴比例，加大转移支付力度，确保乡镇财务正常运转。
3.在创优工作环境中建设高效优质干部队伍。从政治上激励人、从工作上留住人、生活上关心人的角度出发，建设一支能吃苦、敢打拼、讲奉献的乡镇一流高素质干部队伍。大力推进乡镇机构改革和干部人事制度改革，加大乡镇干部的交流力度，定期对乡镇一般干部进行跨乡镇或部门交流。以“田间地头练本领、基层一线出干部”为导向，注重从基层一线选拔任用干部。建议改革乡镇税收征收体制，实行一些优惠倾斜政策，适当降低税收包干基数，给乡镇预留一定的可用财力，进一步改善干部办公生活条件。建立领导干部谈心制度和人文关怀制度，对生活有困难的乡镇干部，要从物质、精神和工作岗位上进行实际帮扶。进一步健全各项规章制度，狠抓乡镇干部外出学习教育培训，着力提高干部的宗旨意识，坚定理想信念，历练过硬作风，经常组织开展优秀乡镇党委（政府）、优秀乡镇领导、优秀乡镇干部等评选活动，充分利用新闻媒体，大力宣传先进人物和事迹，营造全社会尊重乡镇干部、支持乡镇工作的良好氛围。
4.在改进考核方式中认真履行服务群众职能。建立健全与乡镇职能相适应的考核指标体系，尽量压缩或取消一些不必要的达标升级、检查评比活动，对乡镇工作的检查考核要简化程序，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，考核工作不能单纯强调投入力度和形象进度，更多注重测评群众满意度。县级各部门制定出台政策要注重配套衔接，增强可操作性，在下达各项指标任务时要充分考虑乡镇的承受能力，不能急功近利，把所有矛盾都推到基层，应为乡镇完成工作任务提供力所能及的服务。严格落实中央“八项规定”，压缩文山会海，减少乡镇迎来送往和不必要的应酬活动，让乡镇领导集中精力抓经济、搞服务、促发展，切实纠正乡镇角色的“越位”、“错位”、“缺位”现象，逐步改变“上面千条线、下面一根针，针针急穿线，唯恐眼太小”的局面，真正让乡镇该管的事管细、管实、管到位，不该管的事放开、支持、不干预，从而措办一批为民实事，提高群众生活幸福指数，维护社会和谐稳定，大力加快全县农村全面小康建设进程。
（作者单位：中共华亭县委）
来源：第八届县乡干部论坛
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