——兼谈地方组织法的修改
党的十八大以来，在“四个全面”战略布局下，在新一届党中央领导下，人民代表大会制度建设进入第三个重要里程碑。深刻理解人民代表大会制度的重大发展，对于做好新时期的人大工作，具有非常重要的意义。
个人观察认为，新中国成立以来，人民代表大会制度的建设有三个重要里程碑。第一个里程碑是，1954年9月15日，一届全国人大一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来，人民代表大会的建设和工作进入了一个新的历史发展阶段。这次会议通过了宪法，以宪法的形式确立了人民代表大会制度。按照宪法规定，在中央，全国人大为最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会。在地方，各级人大为权力机关，人民委员会为它的执行机关，同时行使人大常设机关的职权。人民代表大会制度的确立，调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性，为我国社会主义制度的建立打下了坚实的政治基础。
第二个里程碑是，1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定在县和县以上的地方各级人大设立常委会，赋予省级人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的职权，省、市（地级）、县人大设立常委会，填补了省以下县以上没有人大常委会的空白。1982年宪法又进一步肯定了这一制度，人大工作进入常态化。县以上人大常委会的设立，是加强我国政权建设的一项重要措施，也是对人民代表大会制度的重要发展。三十多年来，地方各级人大常委会按照宪法和法律的规定，认真履行职责，积极作为，立法、监督、讨论决定重大事项、人事任免等各方面工作都取得了显著成绩，为推动和保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，提供了重要的制度支撑和法制保障。
第三个里程碑是，党的十八大以来，全国人大按照党中央“四个全面”战略布局，着眼实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，认真落实党的十八大和十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》要求，以立法的形式，推出一系列加强人大制度建设的根本性、制度性、长远性的重要举措，主动适应新形势新任务，迈出了意义重大、影响深远的完善和发展人民代表大会制度的重要步伐。
2015年8月29日，第十二届全国人大常委会第十六次会议通过修改地方组织法的决定，对区县人大组织机构和乡镇人大主席团职责作出新的制度性规定，从法律上、制度上着力解决基层人大依法履行职责、发挥作用中存在的突出问题，使人民代表大会制度因此更加健全完善。
增加县级人大常委会组成人员名额。根据决定，县级人大常委会组成人员名额从“十五人至二十七人”修改为“十五人至三十五人”，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区从“不超过三十五人”修改为“不超过四十五人”，常委会组成人员名额最高可相应增加8—10人。这样修改，有利于改善组成人员结构、加强人大常委会组织建设、扩大民主、提高议事决策质量。
县级人大设立专门委员会。根据决定，县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。县级人大第一次设立专门委员会，专门委员会有主任委员、副主任委员和委员，专兼职人大工作者将成倍增加。这样，有利于整合资源，更好地把人大代表的作用发挥出来，增加人大常委会工作力量，解决过去专兼职人员不足，以及一人工委两人工委、不好做事、不便做事当“维持会”的问题，推进人大工作常态化。县级人大组织制度、运行机制将发生根本性变化。
在街道设立人大工作机构。根据决定，市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。全国人大以法律的形式固化了地方人大在街道工作组织建设的探索。
明确乡镇人大主席团闭会期间的职责。根据决定，主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。四项职责的规定，回应了地方人大多年来在乡镇人大工作上的探索实践，以及对组织建设的迫切需要，在事实上明确了乡镇人大主席团常设性质，解决了闭会期间制约乡镇人大主席、副主席工作的瓶颈问题，这是对乡镇人大建设的制度性重大突破，其意义不亚于县以上地方人大设立常委会。至此，全国人大从上到下均有了常设机构。
此外，2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议还通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，赋予地级市人大及其常委会立法权。决定第三十一条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”第四十六规定：“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。”这实际上，就是对地级市人大给予了立法权。
综上所述，不难看出，通过修法，赋予地级市人大立法权，县级人大设立专门委员会，明确乡镇人大主席团闭会期间职责等法律规定，使人民代表大会制度从中央到地方得到全面发展，更加完善。党和国家这么重视人大工作和建设，特别是基层人大工作，各级人大及其常委会要加强学习培训，提高素质，适应新的形势和任务，积极做好人大各项工作，充分发挥职能作用，推进“四个全面”战略布局，切实肩负起历史赋予的职责和使命，惟其如此，才能不负党和人民的期望和重托。
（作者系重庆市人大常委会研究室副主任）
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