——祁阳县全域乡村振兴的实践探索
一、农业农村现代化为目标的实践探索全面推进（点击进入）
二、城乡一体化为引领的全域乡村振兴态势正在形成（点击进入）
三、以高质量发展为主线加快全域乡村振兴进程
实施乡村振兴战略，是一项长期的历史性任务，也是一个系统工程。祁阳县进一步做好乡村振兴这篇大文章，必须走高质量发展之路，落实农业农村优先发展总方针，在挖掘特色潜力、优化资源配置、完善土地制度、激发投资活力、改善生态环境、强化组织建设等方面下功夫，从而为实施乡村振兴战略注入源源动力，加快乡村振兴战略由点到面全域推进，切实提升农业农村发展的质量效益，打造“全省乡村振兴示范区”。祁阳县作为典型农业大县推进全域乡村振兴，既是一项艰巨的任务，也是一项有益于全省的探索，必然需要省委、省政府相应的政策支持。
（一）以品牌战略为取向，优化农业品种结构与产业结构
创建品牌是获取市场竞争优势的重要途径。面对当前多元化的市场需求，祁阳县需要以品牌战略为取向，紧跟市场形势，优化农业结构，大力发展有市场竞争力、高附加值的优势产业、优质产品，促进农业高质量发展。
1.围绕打造区域公用品牌优化农业区域结构。立足区域农业资源禀赋，加快制定全县农业结构调整规划，深入挖掘并支持壮大具有地域特色与优势的种养产业，重点依托油茶、优质稻、油菜、槟榔芋等优势产业，大力创建区域公用品牌，深入推进农业标准化生产，统一制定公用品牌农产品质量标准，统一规范产品包装样式，统一运用产品品牌标识，通过举办区域农产品推广会、展销会及利用微博、微信公众号等现代新媒体方式大力宣传推广本地特色优质农产品，持续提升区域特色品牌的影响力。
2.围绕打造产品品牌优化农业品种结构。着力淘汰农业落后产能，减少非优势、低品质品种的生产，选育推广满足市场多样化需求的特色品种，大力开发地方名优特产品，注重把粮油、茶叶、果蔬、畜牧业等主导产业的产品做精、做优，引导品种结构由低品质向优质高效型转变，把地方土特产和小品种做成带动农民增收的大产业。鼓励和支持农业龙头企业加强科技创新，开发高产、优质、高效、低耗的技术和更具市场竞争力的农产品，打造有影响力的产品品牌，形成以品牌经营为纽带，带动全县特色农产品生产与销售，实现农业提质增效的新格局。
3.围绕打造经营主体品牌优化农业产业结构。大力培育新型农业经营主体，在鼓励支持种养大户、家庭农场、农民专业合作社发展壮大的同时，进一步优化农业投资环境，继续招大靠强，引进实力雄厚的战略投资企业参与农业产业化经营，扶持打造一批带动能力强的企业品牌、合作社品牌，并引导农业龙头企业联合农民专业合作社、家庭农场组建农业产业化联合体，促进产加销紧密结合，带动产业发展、链条延伸、功能拓展，打造特色农业全产业链大格局。
建议省委、省政府加大对祁阳县这类农业大县农业品牌创建的支持力度，考虑县域特色产业发展的动态变化，允许扩大“一县一特”产业的支持范围，将油茶等林业经济纳入农业特色产业扶持范围，并在县级区域公用品牌的标准化生产、品牌营销、特色产品推介上加大支持力度。推动更多的农业科研资源向此类农业县下沉，引导省内涉农高校、科研院所加强与此类农业大县的合作，帮助其培育特色产品品种、创新农产品精深加工技术、推广生态循环技术、发展智慧高效农业，形成农业科技创新的示范带动效应。同时，在农业招商引资、农业信贷担保等方面给予政策倾斜。
（二）挖掘特色生态资源潜力，带动区域发展绿色崛起
生态资源是最宝贵的资源，把乡村生态资源优势转变成区域发展优势，是推进乡村振兴的重大战略举措。祁阳县要牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，全面凸显“绿色”这一生态文明的原色和主色，充分挖掘100.8公里的湘江段水域资源和作为全国绿化模范县的生态资源，打好绿色经济牌，走出绿色发展路。
1.挖掘资源潜力实施绿色开发。立足祁阳生态资源实际和优势, 优化城乡产业空间布局，结合湘江百里画廊、三家村田园综合体示范区、现代农业科技园示范区以及陶铸故里古韵小镇示范区建设，分类分区挖掘湘江水资源、生态油茶林、生态观光园、古韵小镇等特色生态资源优势，做足山、水、人文文章，优化生态产业结构, 着重发展绿色生态农业、休闲农业与乡村旅游、绿色生态制造业，做大做强新能源、新材料、生物医药等新兴产业和农产品深加工等绿色产业，带动城乡一二三产业融合发展，打造区域生态产业品牌。
2.转变发展模式促进绿色转型。在各区域产业布局、新型城镇化、重大项目建设中充分考虑生态环境的承载力,加快对传统产业进行升级更新，进一步推进高能耗、高排放企业退出，在招商引资中注重加大对绿色、节能、环保的高新技术企业的引进力度，全面推广生态循环种养技术，推行节约高效的耕作方式，支持施用生态肥药，进一步推广秸秆、养殖废弃物、农产品加工废弃物资源化利用和太阳能利用技术，推动绿色发展融入经济发展的全领域、全过程及产业发展的全生命周期，加快经济发展向低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的方向转变。
3.引导社会行为激发绿色发展活力。在绿色生活、绿色文化、绿色制度等方面开展全方位的顶层设计,提升各级干部对绿色发展的认识和引领推动绿色发展的主动性自觉性，建立有利于节能减排的市场化激励机制，在全社会大力弘扬绿色生产和生活观念，鼓励和支持绿色生态技术创新，促进生态技术在经济社会各个领域的广泛应用，推动绿色文化全面融入城乡发展和人民群众工作生活中，从而推动全县走上以绿色发展引领高质量发展的新路。
（三）构建大农业支持保护机制，推动特色产业升级
农业是包括种植业、林业、畜牧业、渔业等多个生产部门在内的产业，现代农业日益向集约化、专业化、组织化、社会化、融合化相结合的产业化发展模式转变，分工协作与多元经营成为现代农业发展的基本要求。祁阳县推进农业现代化要树立大农业理念，进一步强化涉农部门的分工协作，完善农业支持保护机制，发挥农业园区的集聚与带动作用，推动农业迈入规模化、标准化、科技化、品牌化的轨道。
1.调整农业支持保护结构。推进财政支农方式由直接支持为主向间接支持为主转变。在支持内容上，重点对农田基础设施建设、农业社会化服务、农业科技创新、农业品牌打造、农业金融和农业保险等方面进行支持，尤其加大对农业绿色发展的支持力度，在农业环境突出问题治理、绿色生产模式创新、山水林田湖草生态保护修复、农业废弃物资源化利用等方面加强资金保障。在支持对象上，基于小农户仍然是祁阳县农业发展的主要力量，加大对小农户标准化生产、农产品流通的支持力度，大力扶持面向小农户的社会化服务组织，对新型农业经营主体的扶持以其对小农户的带动力为标准，以此推动农业往绿色高质方向发展。
2.提升农业园区集聚引领能力。进一步加强现代农业园区基础设施建设，搭建冷链物流、农业科研、技术培训、农业展销等平台，完善园区功能，增强园区承载力。加强园区管理，完善准入制度，加强对土地流转、项目建设的规范管理，保障园区规划有序实施。围绕发展区域性的优势特色产业，进一步精心包装一批产业项目开展招商，引入一批带动力强的农产品加工企业、农业社会化服务企业，带动园区规模化、标准化生产，依托有实力的企业在核心区打造一个有规模、上档次、有影响，集种植基地、农业科技展示、文化创意、休闲观光于一体的综合产业园，辐射带动周边其他产业园和产业链建设，促进特色产业升级，形成“一园带多园”的发展格局，把园区打造为引领带动全县现代农业发展的重要平台和示范基地。
3.构建大农业协作机制。一方面，县实施乡村振兴战略工作领导小组要加强县内涉农各部门的统筹协调，在农业产业项目、基础设施项目的设计与建设上加强协作，推动农工贸、林牧渔整体联动，打造一批一二三产业融合、带动力强的大农业项目。另一方面，推进县内新型农业经营主体的联合，建立一批农业产业化联合体，推动龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、农户在产业链、价值链、供应链上建立紧密的协作关系，推动多种主体、多种要素、多种业态深度融合，形成大农业发展的利益共同体、命运共同体。
我省是农业大省，也是林业大省，诸如油茶等林业经济产业是部分县域的特色优势产业，但县域在向上申报产业项目时，往往面临着农林等部门利益分割的问题。因此，建议省委、省政府加强统筹协调，以大农业的理念，完善涉农产业的支持政策，如将县域林业经济的相关产业纳入农业产业支持范围，将油茶等林业经济产业园纳入农业特色产业园的支持范围，同时推动涉农各部门加强协作配合和信息互通，为乡村产业振兴提供有力保障。
（四）推动项目实施权下移，提升公共资源配置效率
提升基层服务能力是实施乡村振兴战略的重要保障，需要通过简政放权、行政资源整合来实现。祁阳县要进一步着眼于对乡村赋权增能，深入推进县乡政府职能改革，下放包括项目管理实施权在内的更多权限到乡镇政府，提高乡镇政府的服务能力，提升公共资源配置效率。
1.推进政府服务职能变革。贯彻落实省委《关于全面加强基层建设的若干意见》，进一步规范乡镇机构设置，明确县乡政府在公共服务供给方面的职责划分，合理划分县乡财政事权和支出责任，扩大乡镇公共服务的财政自主权，构建财权与事权相匹配的县乡财政管理体制，加强乡镇干部队伍建设，健全干部考核和激励机制，提高乡镇政府公共服务执行能力。进一步下放相关的行政审批和公共服务事项到乡镇，扩大乡镇政府在农业、规划、环保、安全等方面的服务管理权限，强化乡镇直接服务基层百姓的权限、范围和能力。
2.创新行政管理体制。强化乡镇政府对乡村振兴的组织、协调和推动落实职责，制定乡镇公共服务事项目录清单，明确服务事项、服务标准、服务对象和服务要求。严格规范对乡镇的考核项目及责任状项目的审批权限，严格控制对乡镇“一票否决”的使用范围，全面清理和取消不属于中央和省委、省政府规定的“一票否决”事项。实施减证便民行动，加强乡村政务服务标准化建设，着力提升县乡为农服务规范化、标准化水平，健全“一站式服务”的综合服务平台，大力推行 “马上办”“网上办”“一次办”，为群众提供省时、省钱、省心的服务。
3.健全乡村项目运行管理机制。发挥规划的引领作用，将规划作为乡村项目投入建设的制度设计手段，推进项目决策规范化、科学化、合理化。尽可能把乡村项目运行管理及相关资源下放到乡村基层，对县级自主的乡村产业项目、建设项目，推行将资金管理使用和项目组织实施权限下放到乡镇，推行农村公共基础设施项目建设由村级自主组织承担，项目责任部门负责跟踪、督查、协调推动，以此提高项目建设管理的质量和效率。
目前，我省财政资金还是按照“条条管理”，用途有明确规定，上级部门对已批复的项目一般不允许地方调整变动，县级政府统一调度和使用各类涉农资金难度大。从祁阳县实践来看，对于一些建设期限较长的项目，县级政府根据实际情况的变化往往需要对项目实施范围和方式有所调整，但上级部门掌握着乡村项目实施内容、范围和方式的决定权，县级政府很难调整，导致出现重复建设、断头建设，不利于因地制宜地推进乡村振兴。因此，建议省委、省政府进一步推进涉农财政资金的整合，把落实到县里的乡村项目实施权下放至县级政府，给县级政府留出尽可能多的资金整合余地，让县里紧密结合地方发展实际，把项目专项资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，提升公共资源的配置效率。
（五）加快土地资源要素流动，激发乡村内生动力
土地是农业最基本的生产要素, 也是农民最根本的生存资源、农村最宝贵的发展资本。祁阳县要深化土地管理改革，促进土地资源要素流动，推动土地这一“沉睡资产”焕发新的生机，激发乡村内生动力，为乡村全面振兴提供新动能。
1.深化产权流动的农村土地管理改革。推进农村承包地“三权分置”，坚持依法自愿有偿原则，鼓励农民多形式流转承包土地的经营权，健全土地流转服务体系，建设全县统一的农村土地流转交易服务中心，促进农村土地经营权有序流转，发展多形式的适度规模经营。鼓励有条件的农村居民自愿有偿退出宅基地向城镇集聚。探索放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励农户以宅基地和农房使用权入股发展农宅合作社，鼓励县城城郊等有条件的地方探索城镇居民与农民合作建房，支持企业与农民合作发展乡村民宿。
2.探索资本化经营的农村土地权益改革。深入推进农村产权制度改革，引导农民利用土地经营权入股企业、专业合作社，参与现代农业经营，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。鼓励农村集体经济组织以集体经营性建设用地使用权租赁、入股、联营等形式与其他经营主体共同开发经营，增加集体收益。加强农村闲置地开发，深入推进农村“田水路林村宅”综合整治，将农民集中建房、闲置地整治形成的土地收益、建设用地指标用于农业农村建设发展，保障农民的合法权益。
3.推进农业农村优先发展的用地保障改革。落实支持乡村振兴的用地保障政策，优化乡村产业发展、村庄建设、生态用地布局，推动土地集约节约利用，用好用活城乡建设用地增减挂钩、点状供地等政策满足特色小镇、田园综合体建设用地需要。加强农村建设用地管理，推动更多的存量建设用地用于农产品加工、冷链物流仓储、产地批发市场以及休闲农业、乡村旅游、农村电商等新产业新业态发展，用好年度新增建设用地指标，加强对农业农村发展用地的支持。推动农业生产与村落建设、乡村绿化等用地的复合利用。
（六）优化涉农融资平台，激发乡村多元投入活力
乡村振兴是一项长期而艰巨的工程，资金需求巨大，单一的公共财政投入无法支撑，建立多元投入机制是必然要求。祁阳县作为农业大县，乡村振兴的资金供需矛盾更为突出，必须进一步优化涉农融资平台，拓展融资渠道, 形成财政、金融、社会多元投入的合力，为乡村振兴各项任务的顺利推进提供支撑。
1.进一步完善农建投运作机制。适应全县农业农村发展要求，进一步扩充农建投资本，积极吸引各种所有制形式的资本注入，增强投融资能力。以农建投为平台，筹建县农业产业化发展基金，吸引更多社会资金投入现代农业。拓展农建投功能，推动农建投在重大农业基础设施建设、招商引资、产权交易、融资担保、农业保险等领域发挥更大的作用，强化农建投与全县重大农业项目、重要农业龙头企业的关联度，通过实施政府补助、参股控股等多种方式撬动更多社会资本投入农业农村开发，使农建投渗透到全县现代农业发展的各领域，成为引领农业健康快速发展的核心力量。
2.进一步完善财政金融合作机制。在不断加大县级公共财政涉农投入力度同时，制定相关优惠政策，引导各种金融机构在农村设立分支机构，支持鼓励在乡镇设立小额贷款公司，鼓励并规范发展农村资金互助合作组织，支持以供销社为依托发展生产、供销、信用“三位一体”的综合合作。通过“先建后补”“以奖代补”等方式增加对发展特色产业的新型农业经营主体贷款的补贴。引导金融机构探索扩大担保物范围试点，创新适应新型农业经营主体抵押方式的贷款，推动部门的农村产权确权信息与金融机构联网共享，优化农村产权融资配套环境，制定农村产权流转交易金融配套政策，推动金融机构开展农房财产权、土地经营权抵押贷款。建设乡镇金融服务中心、村级金融服务站作为政府、金融机构、“三农”有效对接平台，促进信息对称，增强金融机构放贷信心。
3.进一步完善社会资本投入引导机制。制定完善社会资本投入乡村振兴的产业支持、用地保障、税费减免等政策，注重通过政府与社会资本合作、政府购买服务、以奖代补、贷款贴息、农业信贷担保等方式，调动龙头企业、合作社、农民群众等各方参与乡村振兴的积极性。建立全县乡村振兴投资信息平台，系统汇集招商引资项目及相关政策、环境信息，对接社会资本投入。制订关于乡村招商引资签约项目履约的考核制度，开展与社会资本合作中县乡政府和村集体失信的专项治理，优化乡村投资环境。
（七）生态环境保护以治理为主，向补偿与防治并举转变
良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。必须尊重自然、顺应自然、保护自然，推动乡村自然资本加快增值，实现百姓富、生态美的统一。祁阳县拥有丰富的生态资源，要通过源头治理、系统治理、全员共治，进一步巩固提升城乡环境治理的成果，为绿色发展奠定的坚实基础。
1.以源头防治为重点降低环境污染。生态环境的污染破坏容易，但是治理与恢复却相当困难。祁阳县要大力推进生态环境的源头防治，加快研究划定生态环境保护红线，建立健全产业项目准入制度，建立城乡产业发展正面清单与准入负面清单，严格限制产业发展对生态环境的影响。实行严格的禁塑令，禁止不可降解塑料袋、一次性塑料制品、快递塑料包装等塑料制品的生产销售和使用，全面控制塑料污染。加强系统治理，进一步推动城乡生态环境治理同步协调发展, 防止和杜绝城市垃圾、污染向农村转移。强化宣传教育，不断增强城乡居民环保实践的积极性和主动性，将正确的生态观念转化成环境保护行为，从源头上遏制生态破坏和环境污染问题的产生。
2.以生态化治理为手段实现低成本治理。在环境污染治理中，倡导因地制宜打造节约成本、高效稳定、管护简便的治理模式，尤其在农村环境整治中，要因地而异、精准施策，推行适合村庄自然特征、污染排放特征的治理技术，对生活污水处理坚持庭院式分散处理、村落集中处理、排水管网统一处理相结合，采用生物与生态组合处理技术，推行对农村有机垃圾进行集中分类，就近进行生物腐熟处理，就地还田资源化利用，最大限度地降低环境治理成本，营造生态环保和具有乡土气息的生活空间。
3.以生态补偿为引导激发环境保护内在动力。加大对农村集体经济组织保护耕地的以奖代补资金投入力度，建立对经营主体建设和保护高标准基本农田的激励机制，每年对耕地保护绩效突出的乡镇以及村级集体经济组织进行奖励和表彰；建立对森林保护、湘江段水域保护的补偿与激励机制，探索开展县域内水生态补偿试点，对断面水质优于管控目标的乡镇予以奖补，未达到管控目标的乡镇缴纳污染赔付金；拓展退耕还林还湿试点，通过支持企业与农民合作建设生态旅游区、田园综合体等方式，引入市场机制，加大对农民退耕还林还湿的生态补偿力度，以此提升全社会参与生态环境保护的积极性。
为激发县域加强生态环境保护的积极性，建议省委、省政府进一步加强生态补偿的制度设计，探索建立全省耕地保护补偿基金，完善对县耕地保护的激励机制，建立对耕地产权主体保护耕地的补偿机制；推动湘江流域上下游相邻县域间建立流域横向生态保护补偿机制，加强联防联治，共同维护流域生态环境安全；建立健全对县域的农业绿色生产与面源污染防治的激励机制，加大对农村人居环境整治取得突出成效的典型县的奖补力度；制定防止城市污染下乡的政策法规，加快出台加强我省塑料污染治理的意见，有效防止农业农村外源污染。
（八）以完善考核机制为抓手，强化乡村振兴组织领导
实施乡村振兴战略要求健全党委统一领导、政府负责的领导体制，形成五级书记抓的责任体系，落实这一要求必须突出考核的激励约束作用。祁阳县在实施乡村振兴战略中，要进一步强化领导责任制，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，完善考核评价机制，促进乡村振兴目标任务的落实落地。
1.实施清单制，压实乡村振兴责任。贯彻落实《中国共产党农村工作条例》，健全党委统一领导、政府负责的农村工作领导体制，县委书记把主要精力放在农村工作上，当好乡村振兴“一线总指挥”，乡镇党委书记把实施乡村振兴战略作为核心任务和主要职责来抓，明确党委的主体责任，部门的直接责任，主要负责人的第一责任，分级分类建立实施乡村振兴战略的责任清单、任务清单、项目清单、投入清单，压实三级书记抓乡村振兴的政治责任、工作责任，做到人人有责担、事事有人管，确保乡村振兴战略顺利实施。
2.完善考核机制，落实乡村振兴责任。推进实施乡村振兴战略实绩考核，依据任务清单、责任清单，制定考核办法，每年对县乡村振兴工作领导小组成员、乡镇进行考核，强化考核结果运用，建立严格奖惩问责机制，将考核结果作为考核评价领导班子和选拔任用领导干部的重要依据。同时，建立实施乡村振兴战略的督查机制，强化乡村振兴战略推进情况督查落实。
3.加强基层党建，凝聚乡村振兴合力。落实全面从严治党要求，推进基层党支部“五化”建设，持续整顿软弱涣散村党组织，着力选优配强村“两委”班子，进一步完善各项组织生活制度，继续深入推进“村为主”的基层治理模式，压实基层党组织的责任，引导广大党员发挥先锋模范作用，推广部分村实行党员量化积分管理制度的经验。全面推进村级事务规范化民主化管理，畅通村民诉求表达通道，动员群众参与乡村振兴，发挥农民群众的主体作用，凝聚乡村振兴的磅礴力量。
课题组成员：
陈文胜 湖南师大中国乡村振兴研究院院长、中央农办乡村振兴专家委员、省委农村工作领导小组三农专家组组长
邹冬生 湖南农业大学副校长、省委农村工作领导小组三农专家组成员
周鸿鸣 省委农办秘书处四级调研员
王文强 省社会科学院人力资源与改革发展研究所所长、省委农村工作领导小组三农专家组成员
瞿理铜 湖南师大中国乡村振兴研究院副教授、省委农村工作领导小组三农工作专家组成员
黄大金 湖南农业大学经济学院教授
贺林波 湖南农业大学公共管理与法学学院教授
李晚莲 湖南农业大学公共管理与法学学院教授
王 薇 湖南农业大学公共管理与法学学院副教授
熊春林 湖南农业大学公共管理与法学学院副教授
（执笔：陈文胜、邹冬生、王文强、贺林波、李晚莲、王薇、熊春林）
来源：《乡村振兴蓝皮书:湖南乡村振兴报告(2019～2020)》，社科文献出版社，2020年11月
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