——以甘孜州长须贡玛乡为例
摘要:长须贡玛乡乡规民约罚款条文的恣意风险、心理风险，甚至诱发乡村社会冲突风险之可能，迫使地方政府必须予以回应。然而，法律、行政法规、部门规章规定的数量有限、地方法规规章的内容过于强制以及基层公权力的干预等问题，单纯的以罚款治乡手段是无法有效应对去人治化的长须贡玛乡治理现状。因此，必须在自治治乡、德治治乡、法治治乡等乡村治理体系维度之外增之以柔性条文设计，形成“三治”与柔性规劝的乡村治理体系，从而更好的应对罚款条文所内含的风险及其引发的乡村治理挑战。
关键词:乡规民约；罚款；乡村治理；矫正建议
引言
长须贡玛乡制定的村规民约承担的责任多达十余种。尽管如此，村委会使用罚款规约[①]的频率明显高于其他责任形式。单从罚款规约制度条数来看，其反映制定主体（村民会议）对“罚款”功能的赞同；申言之，即肯定“罚款”在治村环境下对村民的拘束力。
长须贡玛乡对“罚款”治村秉持着积极态度，也需要反思其负面效用——即罚款规约能否成为治村主要手段？费孝通教授在《乡土中国生育制度》著作中认为乡村社会结构是“差序格局”。[②]长须贡玛乡乡规民约功能的有效发挥与乡村社会结构密切相关。笔者认为长须贡玛乡单一的罚款手段不利于乡村社会结构的稳定。稳定的乡村社会结构是需要原始传统习惯与现代法治文明二者相平衡。原始传统习惯是民族内在的文化传承、历史传统、生活习俗、宗教信仰等；现代法治文明则与当前国家法治发展现状相关。只有在乡村社会结构中尊重原始传统习惯和弘扬现代法治文明的两种价值并存，才有助于实现乡村社会的源头治理、稳定和发展乡村经济。因此只适用一种治村规制的手段是难以应对日常治理的需求，需要定制一套符合现代法治精神、适应地域文化习惯，以包含自治、法治、德治为内容的新时期村规民约制度。
本文以长须贡玛乡村规民约设定罚款规约泛化运用展开讨论。首先，文本比较分析，对该乡新旧村规明约罚款规约的条数进行比较，尝试寻找罚款规约泛化运用的逻辑内涵。其次，对该乡罚款规约治村的实际效果评析，发现罚款规约对村民的心理强制意义、惩戒意义不明显以及蕴藏不可测因素带来的负面效应，从而揭示罚款规约实际治村逻辑功能的局限性，并提出具体的矫正建议。
一、文本比较：罚款规约泛化运用
长须贡玛乡在2011年制定了新版乡规民约[③]，也一直沿用到了至今。笔者对2011年版乡规民约条文梳理时发现了四个现象，引起笔者对罚款治村逻辑的思考。一是在罚款金额设定前都会使用“处以”、“处罚”、“勒令”等强制性术语进行表述。二是罚款的幅度小到2元达到10000元。三是单从罚款的条数占总条数58.3%[④]，这还排除了其他违背国家制定法责任承担形式。四是以牧民群众的义务规范为主导，没有规定牧民群众的民主权利。五制定的领域僭越了村民组织法规定的范围。
长须贡玛乡乡规民约是有惩戒的效果的。偏远地区的牧民群众却误认为乡规民约是“法律”，产生必须要遵守的误解。
（一）罚款成为长须贡玛乡唯一的治村手段
从长须贡玛乡乡规民约条文设计来看，只要是出现任何一种违反规约的行为，都设定了相应的罚款处理的金额幅度。也可看出，该乡乡规民约设定罚款成为了治乡的唯一选择。具体而言，无论是传统意义上的打架斗殴、偷剪牛尾、小偷小摸或者扰乱村集体经济利益，以及现代农村经济发展产生的门前责任承包、非法采挖砂石、草皮，违反计划生育的规定行为（如长须贡玛乡规定第十二章第三条规定，对打架斗殴者，视情节给予严厉处罚。对出手第一拳者处罚50元，对抽出“打狗棒者”包括石头木棒等处罚100元。对抽刀者处罚300元，造成严重后果的交公安机关处理。在集会和普公寺举行佛事活动期间有上述行为，予以加倍处罚，特别是僧尼如有上述行为者，予以三倍处罚。第五条规定，对偷剪头牛尾巴，一经发现，以条牛尾巴赔偿一头牛，并对举报人奖励300元。第十一章第一条规定实行门前责任承包如有违反应罚500元并进行15天学习，情节严重并不执行者将其赶出阿日扎乡。第十章第一条，不准采挖沙石、草皮，违者视其破坏程度处罚50元-5000元。第七章对药具发放不到位而违反计划生育的，在证据确凿的情况下，村级药具员承担处罚金额的30％。），都是以罚款的作为“惩戒”手段，忽略了柔性劝规的过程。
（二）罚款幅度金额在运行村规民约罚款规约时与牧民产生不平衡因素的根源。
从笔者走访情况来看，长须贡玛乡乡规民约设定的罚款金额幅度空间也暗涵乡村社会结构的复杂性特性，在罚款处理结果上存在对内和对外两种态度。例如对同一个偷剪牛尾巴的罚款，处罚的金额存有差别。相同点在于都是高于牛尾巴买卖市场价格几倍以上进行罚款。不同之点在于跟执行主体关系好坏程度考虑罚款价格。长须贡玛乡是典型的牧业区，共有牲畜19571头（只、匹），主要以牛羊马及孳息，采挖虫草等药材为生活来源。[⑤]以偷剪牛尾巴为例：一经发现，一条牛尾赔偿一头牛，并对举报人奖励300元。但对外乡偷剪者，按被盗方与盗方协商定价进行赔偿。这显然对于本乡牧民来说，心里觉得不公平和不服气的。
（三） 乱罚现象仍然存在
长须贡玛乡乡规民约据今已有八年的时间，我们需要了解现在是否依然“沿袭”罚款治乡逻辑。笔者访谈了牧民巴某，提到了两个小案例说明罚款在继续：
[访谈案例一]2018年6月份，长须贡玛乡村民才某举报了扎某偷牛，实际情况是牛跑到扎某院子吃草，打电话问扎某有没看见我家的牛，扎某说没有看见。当晚才某没有找到牛。第二天挨家挨户找牛发现自家的牛在扎某家，随即向乡政府举报。乡政府带领班子成员对扎某责令要求退还牛，不问缘按照乡规民约进行了罚款2000元处理[⑥]。
[访谈案例二]长须贡玛乡牧民多某家中没有年轻劳动力，没有按照乡镇府安排在11月10 后搬迁至冬季牧场，乡党委计算了搬迁延迟了10天左右。按乡规民约的规定：每天按10元/马、5元/牛、2元/羊进行处罚，引发了冲突。
二、原因捋清：价值与因素的考量
（一）乡规民约中罚款的由来
其一，本乡村民集体意愿的结果。长须贡玛乡乡规民约是全乡农牧民群众意愿的体现，为切实的维护村集体经济利益，有必要采取适当的惩罚措施来保证乡规民约的执行力。乡规民约中的罚款处理手段并不是依据国家制定法的授权行为，而是长须贡玛乡全体牧民群众通过乡规民约的授权。[⑦]通过科以罚款产生悔意，来纠正违反规约行为，这是罚款的特殊效用。
其二，藏族习惯文化的延续。吐蕃时期也存在死刑制度，是赔付生命为代价来消解矛盾的。自公元七世纪印度佛教传入吐蕃后，影响了赞普的统治思想从而产生了“赔血价”制度。用人道和文明的方式消解矛盾，蕴藏“杀人者赎”的法制理念[⑧]。审视长须贡玛乡乡规民约内容虽然与当时部落时期的习惯文化本质上完全不同，但也似乎存在着“赔血价”与“罚款”之间某种联系。所以长须贡玛乡乡规民约中维护乡村社会治安使用的处罚方式，是以剥夺牧民的财产权益。[⑨]笔者认为是受到藏族传统习惯文化影响。例如，在长须贡玛乡乡规民约中的“罚款”、“赔偿”的用语，与习惯文化中“赔偿多少钱”“给多少钱”语境是相同的。
（二）法律宽泛规定和公权力介入为乡规民约设定罚款留有空间
其一，法律、行政法规、部门规章总体上对乡村社会各方面进行了规定，制定的数量虽然不多，但很多是部门规章层级较低的规范性法律文件，从条文内容来看较为宽泛和原则。[⑩]也因此乡党委及政府即“两委”制定乡规民约，隐性规避法律、法规、部门规章留有“自治”空间。
其二，地方法规规章有关乡规民约的规定内容过于强制性，对乡规民约中存在有违反宪法、法律及国家政策的内容（罚款），应当以柔性劝规的方式积极的引导，上级行政机关未能及时提供修改建议。[11]
其三，乡政府作为基层国家行政机关，乡党委及政府利用国家行政权力干扰乡规民约的实施的现象。例如有些地方出现，没有经过村民会的讨论表决就直接制定出乡规民约，乡村治理实行“假自治，强干预”。[12]
(三)罚款设定额外因素：缺乏牧民群众参与
乡规民约制定过程是缺乏公开透明的程序规范，牧民群众的民主参与权力受限制。例如长须贡玛乡乡规民约序言中提到，乡党委、政府根据本乡实际，经2011年12月7 日会议研究修订2005年5月8日制定《村规民约》，在本乡人代会上通过之日起，乡政府必须严格遵照执行，并请广大牧民群众予以监督。可以认为，在实际制定乡规民约时并没有广大牧民群众民主参与，是以乡党委、政府“两委”组织人代会讨论通过的。[13]
三、功能修复：避免村民错误认识
长须贡玛乡乡规民约设立罚款在实际的治理有暂时抑制效用。但也由于乡党委及政府即“两委”，高估了其功能实际，走向了另外一种极端即罚款的恣意化。也因此需要对长须贡玛乡乡规民约内容作出梳理，才能为后续的矫正建议提供纠错方向。从行政法治的角度，考察长须贡玛乡乡规民约需要进一步通过乡规民约来保障人权[14]。主要存在四个方面问题：一是长须贡玛乡乡规民约科以义务规范居多，欠缺对牧民群众的人权保护。例如，长须贡玛乡乡规民约总有十四章，从章标题设定，多以“管护”、“管理”、“治理”制度为目次；[15]罚款条文[16]具有强制性命令的色彩浓厚；[17]长须贡玛乡乡规民约都没有规定保障牧民群众的民主权利的规定；长须贡玛乡如何促进经济发展、如何增加牧民群众的收入等事项需要完善。二是长须贡玛乡乡规民约违反了国家制定法，损害了农牧民群众的合法权益。如第十三章桑格嘛呢的文物管理制度，第一条规定：在桑格嘛呢长住的村民不允许建房、不允许买卖使用土地。根据规定每户只允许占地400㎡ 的板房或活动藏篷，不允许转让、挤占使用土地，不允许将土地使用权交他人使用。如有违者，对买卖者进行买卖价罚款并没收其土地使用权，并要求学习15天。三是长须贡玛乡对违反规约行为，进行罚款处理。罚款幅度金额小到2元大到10000元。这显然与宪法、法律、法规和国家政策的规定相反，超越了村民自治章程和乡规民约的权限范围[18]。又如长须贡玛乡乡规民约第十二章社会治安综合治理规章制度，第8条规定：对本乡内拉帮结派散步谣言，搞不利全乡团结。围攻阻止依法执行的公务员者，视情节轻重处以100—10000元罚款。定格10000元罚款金额设定，损害农牧民群众的财产权益。四是长须贡玛乡乡规民约的制定过程是缺少全体长须贡玛乡牧民群众的参与与讨论、发表意见的决策程序。乡党委及政府“两委”替代了全体牧民群众民主参与的权利。这些因素的使得长须贡玛乡乡规民约在牧民权重人权保障中积极作用难以发挥。[19]
乡村社会，除乡规民约或村民自治章程外，传统习惯文化在当地有很高的倾向性。如何耦合乡规民约和习惯文化是新时代乡村治理面临的课题。罚款治乡，这种机械的治村逻辑难以契合牧民群众的需求。当前，罚款治乡的局限性表现三个方面：
（一）罚款的心理强制意义发挥不明显
罚款设立的初衷是牧民群众心理强制为对象。由于长须贡玛乡每户牧民家庭、财产、家族、人际关系的不同，罚款的心理强制作用也有差别，贫困牧民的心理强制的作用高于富裕的牧民，印证了“穷人心中法，富人手中金”[20]。牧民有时违反乡规民约的行为已经触犯法律，通常就以罚款来实施惩戒，给了犯罪行为人支付罚款自行了罪的机会。如牧民“非法放毒、捕猎、捕杀国家保护的野生动物”的行为，不采取“有关部门处理、移交司法机关”，而是依照行乡规民约第十四章野生动物保护管理制度进行罚款处理，结果是盗猎国家级野生动物的违法行为依然存在，破坏了高原生态平衡。对违法行为没有辨识，对罚款规约存在“万能论”的认识错误，使得心理强制也就没意义。
（二）罚款的惩戒意义发挥不明显
罚款执行力松散已经达不到所谓的惩戒意义。例如乡规民约中规定了“严禁车辆在人行道、转经道行驶汽车”，这类行为在长须贡玛乡很常见的，之前罚款处理过一次引起牧民抵抗就不管了；另外，“采挖沙石、草皮”利润丰厚成为某些群体财富来源。乡两委存在着罚款处理流于形式，这些利益群体照常采挖牟利，乡规民约也就成了村干部和特殊利益群体的庇护伞。长须贡玛乡乡规民约对上述行为的罚款处理执行疲软时，惩戒就没有了意义。
（三）罚款的不可测因素
罚款隐藏着不可测因素。长须贡玛乡罚款设定僭越了《村民委员会组织法》规定的范围。恣意的设定罚款条文，损害牧民群众财产权益。例如某些行为设定了很高的罚款幅度，可能造成牧民群众生活困难，滋生怨念就无法调动村民的积极性，阻碍乡村经济发展，也不利于牧民群众与乡政府关系。
总之，从心理强制意义、惩戒意义和不可测来分析认为罚款规约功能是有局限性，因而，罚款不能成为治村的主要手段，要防止牧民群众对其产生错误认识。
四、规约矫正：兼容多元有效治理
（一）坚持治理多元化
乡规民约作为村民自治的行为规范，是乡党委及政府即两委治理乡村的依据。它具有规范行为、保障村民权益、维护乡村社会稳定的功能。可以说乡规民约对乡村社会治理有积极作用。[21]因此在乡村治理中的“良法善治”，[22]意味着要以继承原始传统习惯和弘扬现代法治文明为原则，避免乡规民约与国家制定法冲突，[23]根据笔者访谈得知，长须贡玛乡牧民群众文化教育普遍较低，能看懂汉字的牧民群众寥寥无几，但有相当大的比例能够熟用藏文写一些简单句，基本能达到读写能力。法律文本翻译成藏语宣讲法律、以纯法律的纠纷解决方式去解决牧民之间矛盾，是普遍得不到牧民群众的理解和认同的。因此笔者认为习惯文化在长须贡玛乡乡村治理中具有重要的运用价值。习惯文化虽不是法律，只要是习惯文化符合法律精神，在乡村治理中却能起到事半功倍的效果。[24]使长须贡玛乡乡规民约在全面推进依法治国的进程中成为藏区乡村治理的典范。
1.制定内容上引入柔性条文
乡规民约作为民间的一种行为规范，是乡村社会治理中进行社会控制的一种重要手段。它具有组织性和直接相关性，对乡村社会治理可以起到指导作用、预测作用、维护作用、教育作用和评价作用。除去违法行为行为移交司法机关处理外，长须贡玛乡乡规民约条文也需要创新，可以着重运用以下柔性条文：
(1)教育型柔性条文设计
教育性乡规民约条文设计的意义在于日常教导，培养牧民群众良好的遵守规范意识和认知行为后果的能力，从而遏制违反乡规民约的行为。[25]在具体实践上，对违反乡规民约较轻的行为通过教育引导方式认识到违反规约行为造成的影响，实现教育型乡规民约条文的达到警示和教育内心的作用。
(2)抑制型柔性条文设计
抑制型乡规民约条文设计指导是牧民实施违反乡规民约行为，使用声誉约束来达到防治的目的。在藏区，一个人的声誉是非常重要的，是一种较为严厉的惩戒方式，如广播喇叭播报。具体实践上，抑制型柔性条文设计适用于侵害村集体经济利益的行为。违反的牧民进行广播喇叭播报，规定限期纠正行为。若恢复原状了，则通过颁证嘉奖等鼓励措施为该牧民恢复声誉留有余地，也达到防治目的。
2.自治 、法治 、德治乡村规民约中的运用
在国家治理体系和治理能力现代化总目标视域下，法治国家以社会自治为基础，以乡民自治排斥国家法和德性之治，不利于乡村从“共同体性”到“社会性”的转型。[26] 因此需要厘定三者在乡村治理中的关系，防止罚款恣意、泛化，侵占自治、德治和法治的空间，对矫正乡规民约有现实意义。
（1）乡规民约与法治相衔接
随着乡村政治、经济、法治的不断发展，长须贡玛乡2011版乡规民约已经与当前政治环境、经济环境、法治环境相脱节，成为长须贡玛乡目前乡村治理境遇中的难题。在国家全面推进依法治国方略中，长须贡玛乡乡规民约设置罚款条文，是不符合国家制定法规范。也就是说，乡规民约合法性基于两个方面考量，二者须同时具备：一是乡规民约内容要符合国家制定法；二是乡规民约决策程序和实施程序要符合国家制定法。对此《宪法》(2018修正)一百零八条作了明确规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”县级人民政府对乡党委及政府即“两委” 制定的乡规民约进行审查备案时，首先要其制定的乡规民约，有无超越村民自自治边界审查。其次乡规民约条文逐一比对，审查是否违反国家制定法。再次要对决策程序和实施程序过程进行审查。也只有符合规定要求才能备案，否则有权提出修改建议或撤销该乡规民约。[27]因此，国家制定法需要与乡规民约相衔接。乡“两委”应当认真对待乡规民约的制定内容，转型成为符合现代法律精神的新型乡约。受全体牧民群众的认同，并且使他们遵守乡规民约，达到以法治乡的目的。[28]
（2）乡规民约与自治相衔接
《村民委员会组织法》第一条规定：“村民享有自治权，有处理自己事情的权利。”[29]笔者建议为规范和解决村务公开，使乡干部的权利得到有效制衡。应当建立以下两个制度。一是建立长须贡玛乡乡村精英监督委员会[30]。目前，长须贡玛乡全乡人口共有978户，4100人。[31]可以考虑乡内以家庭和合社为单位，选出一名家庭代表和和合作社代表，在此基础上，进一步从家庭代表及合作社代表中按照一定比例选举产生乡村精英监督委员会。[32]长须贡玛乡乡村精英监督委员会，是从决策程序到实施阶段对村务各类事务进行细化监督，也是有效遏制乡党委、政府即两委公权力干预村民自治行为，是较为可行的办法。[33]二是利用网络信息化发展，助力村民自治。从长须贡玛乡网络信息化实践来看，长须贡玛乡农牧民群众几乎人手一台智能手机，能够熟练使用微信程序。笔者认为长须贡玛乡乡党委及政府即两委应当借此开通长须贡玛乡村务公开微信公众号或建立微信群组，这对于完善和发展长须贡玛乡村务公开具有重大的现实意义。具体而言，“阳光是最好的防腐剂”通过开通微信公众号或建立微信群组，长须贡玛乡的村务公开制度形成全乡群众参与和舆论监督力量。微信公众号设置匿名留言建议窗口，提供了农牧民群众监督、质疑或答疑的通道，也是很好的解决乡村“熟人社会”害怕得罪人的问题。建立微信群组形成该乡农牧民群众更为自由的公共话题讨论空间，有助于乡党委及政府听取农牧民群众心声，以便为下一步做好决策工作的执行，[34] 同时打破了传统乡村治理模式，实现乡村治理技术性变革。[35]
（3）乡规民约与德治相衔接
长须贡玛乡乡规民约应当突出习惯文化和道德评价，也要着力于从传统习惯文化和牧民德性层面进行乡村治理，因而是德性之治。[36]2019年10月27日中共中央、国务院印发了《新时代公民道德建设实施纲要》中明确提到修订和完善乡规民约，同时也要突出本乡乡规民约道德规范的特色要求。[37]以此契机，援引藏族习惯法文化，唤醒民族记忆，制定出具有“牧民认同、文化共同、价值共通”的德治治村。例如“吃咒”习惯文化，藏语称作“那基”（康巴藏语音译），是纠纷双方在寺院、神山或活佛面先前，在宗教仪式礼毕后，起誓三宝前的习惯文化。该习惯文化能有效缓关系，通过超自然力量治理人心，有助于村民矛盾纠纷解决。我需要对藏族习惯文化持“取其精华，去其糟粕”态度，进一步对提升习惯文化的认知，积极组织调研民间习惯文化的搜集整理工作，并认真梳理和总结。同时也需要甘孜州立法机关认可当地习惯文化，更好的发挥习惯文化的现代价值，丰富民族法律法规体系，使我国的法治建设更具有坚实的社会基础和文化基础和法治基础，推动民族地区经济社会发展。[38]
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