摘要:精准扶贫和精准脱贫政策实施以来，乡村社会呈现出与以往不同的特点。作为精准扶贫受体的乡村在社会转型中的异质化程度不断增强，国家政权力量深入到乡村社会造成当代“乡政村治”模式的畸形变异，这些都对现阶段乃至今后相当长时期的乡村治理提出了更高要求。当前的乡村治理中一定程度上存在基层公务人员“私利化”、乡村自治组织“行政化”、乡村社会结构“复杂化”的现象和问题。基于此，本文在分析时将国家整合视角引入到乡村治理的研究中，对精准扶贫所代表的“一体整合”的国家整合理念促进乡村治理逻辑转变的过程进行了较为系统的研究。研究认为，多元主体、一元单元的国家整合模式是优化乡村治理的外部环境、剔除影响乡村发展的体制与制度性阻碍的根本，在此指导下实现乡村治理有效、经济发展、文化建设全方位的融合性发展，才能为善治乡村建设打下坚实基础，最终实现乡村振兴。
关键词:精准扶贫；国家整合；乡村治理
一、问题的提出
精准扶贫和精准脱贫政策实施以来，已经有学者注意到其给乡村治理带来的变化，以及乡村治理对减贫政策的反作用，并对乡村治理与精准扶贫二者之间的关系进行了研究（1）。但学者大多从社会现实需要出发，对二者关系的思考落脚于如何更好地落实精准扶贫政策，把对乡村治理的研究当作更好完成精准扶贫的工具（2）。而且既有研究大都忽视了精准扶贫只是特定时代背景下的一项重要任务，促进乡村治理能力与水平的持续提高，实现乡村高质量发展才是根本目的。虽然对精准扶贫与乡村治理关系的既有研究大多并非落脚于乡村治理，但对本文以及其他相关研究具有重要启发价值。本文试图在学界既有研究的基础上另辟蹊径，将国家整合视角带入对乡村治理的研究中；通过对精准扶贫工作开展以来，国家政权力量深入乡村地区造成了“乡政村治”模式某种程度的失效性进行较为系统的研究，展开对当前乡村治理实践的深刻反思，并试图对乡村治理未来走向进行科学分析和展望。这不仅有助于丰富对精准扶贫与乡村治理的理论研究，也有助于对当代中国乡村治理的困境与现实转向进行更清晰的剖析，为今后的深入研究打下基础。
改革开放以来，中国的乡村治理经历了从单向的“政治”到双向的“乡政村治” 转变。以分散经营为基本特征的家庭联产承包责任制的兴起，从根本上冲击和动摇了农村政社合一的人民公社体制，乡镇政权得以重建，政社逐渐分开。从20世纪末的农村税费改革起，期间经历了农业税废除、社会主义新农村建设，再到当前乡村振兴战略的实施，中国实现了从对农业农村的汲取向对农业农村反哺的深刻转变。在此进程中农村自治实践的长期积累也丰富了乡村治理模式，形式上的“乡政村治”也走向了实质上的“乡政村治”，其内涵也不断丰富和完善，成为当前农村的基本治理模式。在推进国家治理现代化的大背景下，精准扶贫精准脱贫基本方略作为国家重塑乡村社会的重要体现，获得了国家行政力量的有力推动。“国家”与“乡村”原本是两种不同治理逻辑结构下的节点被顺势对接起来，并入政府治理逻辑之中，一定程度上造成乡村社会政治结构的失衡与重新调整，“乡政村治”模式的适用性也受到了较大冲击与限制。同时，作为精准扶贫受体的乡村在社会转型中异质化程度不断增强，也对现阶段乃至今后相当长时期的乡村治理提出了更高要求，需要学界和社会给予足够多的关注。
二、精准扶贫、国家整合与乡村治理的互动逻辑
自从2013年习近平总书记提出精准扶贫以来，以各级政府为主体，通过行政力量推动脱贫工作使行政权力再次深入到农村地区。作为国家治理者的各级政府整合资源，通过对接农村两委组织，将其作用在农村的扶贫工作之中，也造成了乡村治理模式或多或少的变化。观察这个过程，不难发现不论是精准扶贫，还是国家整合，亦或是乡村治理都与“国家治理”有着千丝万缕的关联。广义的国家治理是一个国家治理形式的总称，该治理模式的主体是多元的，政党、政府、社会组织、个人等都可以视为治理的主体。从这个意义上说，国家整合的主体是控制国家资源的国家治理者，国家整合是国家治理者开展国家治理的视角和理念；精准扶贫精准脱贫基本方略的重要前提是国家与社会的利益一致性，其性质是共赢的正和治理，是现阶段国家治理的主要工作方面（3），也是一种贯彻国家整合理念的手段；乡村治理是关乎乡村的治理方式，是广义的国家治理的一个子集。精准扶贫、国家整合、乡村治理都属于广义的国家治理范畴。狭义的国家治理又称为政府治理，该治理模式的主体只有一个，就是政府。从这个意义上来说，政府治理是国家治理模式的顶层设计，乡村治理则是底层设计；国家整合也就成为了政府治理和乡村治理都要坚持的治理理念；精准扶贫作为一种贯彻国家整合理念的手段，体现了政府治理和乡村治理的交集。由此可见，不论是从广义上，还是从狭义上理解国家治理，精准扶贫、国家整合、乡村治理的关系是确定的，即国家整合是一个理念或是视角，精准扶贫是国家协调城乡发展的一种整合手段，乡村治理是一种适合乡村地区的治理模式，乡村治理要坚持国家整合的理念配合国家的精准扶贫工作，最终实现城乡协调发展。
要让作为国家治理一个子集的乡村治理真正能够坚持国家整合的理念，其基础就在于要让乡村治理得到有效实现，特别是处理好政府治理与乡村自治之间的关系。为了实现有效的乡村治理，我国在社会转型期不断地进行探索实践，并借鉴了世界上其他发达国家的治理经验。但由于历史因素的影响，特别是受人民公社时期历史遗留的影响，强有力的中央与地方国家政权权力渗透到社会的各个角落，国家政权机构在基层长期占据主导地位。事实上，政府治理和乡村自治本就遵循着两种不同的逻辑。在政府治理逻辑中，国家在顶端，乡镇在底端，在这种结构中遵循的是命令的运行逻辑，作为下级机构要无条件地执行上级命令。而在乡村自治逻辑中，村民与乡村自治组织并无上下级之分，遵循的是民主的运行逻辑，村民通过乡村自治组织进行自我管理与服务。在这两种逻辑之间尚缺乏一个有效衔接的逻辑和机制，这造成政治与自治之间缺乏一个明确的界限，由此也往往导致政治可以凭借其强大的国家强制力将弱势的自治纳入到自己的逻辑之中。
三、乡村治理：衔接乡村振兴与精准脱贫的实践悖论
为了更好促进乡村治理，最近30年来乡村自治作为基层治理实践被大力推行。但是治理体制上的“重政治，轻自治”，治理形式与实质的不一致性，使治理方式上的“行政性”与自治之间形成了治理的现实矛盾。同时，精准扶贫政策的实施对现阶段乡村治理造成了较大影响。这极大降低了乡村自治组织对乡村资源的掌控与调动能力。与此同时，扶贫引入市场机制导致很多村庄不得不对接市场。市场理念与乡村传统文化观念在很大程度上是冲突的，但为了响应政府号召和出于改善自身经济状况的需要，不少乡村居民不得不接受更多市场理念，乡村传统文化日渐衰微，由此造成了乡村居民思想的“异质化”，加剧了乡村治理的整体难度。在此基础上，市场经济对乡村冲击造成了村民阶层分化，进一步瓦解了乡村社会治理的基础（4）。主要体现在以下方面。
1.基层政权“服务型”转向与公务人员“私利化”的矛盾凸显
乡镇政府作为国家行政体制中最基层的组织，承担着直接面对乡村自治组织和乡村居民的任务。从其职能上来看，乡镇政府各部门都是为了维护乡村社会秩序，服务乡村居民，促进乡村发展，自然承担着主导乡村治理的任务。随着扶贫资源从上到下输入到乡村，受到资源输送路径节点“摩檫力”的影响，有相当一部分资源“损失”了。它们被吸附到各级政权机构人员的手中。在强调政府“服务型”转向的今天，这种对资源的“正常性”截留却使得“私利化”的政府人员呈现规模化、隐性的增加，矛盾由此产生。之所以没有爆发出来，是因为压力性制度和集权型统治之间保持着的平衡，这里的压力性制度包括但并不仅限于荣敬本所提的“压力型体制”（5），也包括来自政权之外的大社会的压力。内部的“压力型体制”通过政权建设与社会发展目标的达成维系着整个政权与底层群众之间的联系；外部的社会性压力则是一种“安全阀制度”，通过小规模冲突的发生以及及时地解决调节社会与政权之间的矛盾。内部的“压力型体制”与外部的“社会性压力”共同作用使这种矛盾得以隐藏，但一旦政权与最底层之间的关系越来越远，矛盾就会集中爆发出来。
实行精准扶贫精准脱贫以来，贫困户由一种定位变成了一个庞大的资源集合。与非贫困户相比，贫困户在教育上享受比前者更多的奖励与资助，在医疗上享受更高的报销比例，在易地扶贫搬迁方面享有更多优惠，在产业发展上享有优先和优惠的政策扶植等。这些大力度的帮扶背后则是更大规模资金的扶持。扶贫专项资金源源不断从中央输送到地方，经手的各级政府官员作为接触扶贫专项资金的第一线工作人员有意或者无意地对这些资源进行或多或少的“截留”。扶贫资源下乡只是一个“前奏”，随着全面深化改革进程加快以及乡村振兴战略的实施，将会有越来越多资源输送到乡村地区，而资源输送乡村路径的节点对资源的吸附将愈发增多。当有日益增多的资源被吸附走，基层政权的“服务型”转向与政府人员“私利化”倾向的隐性矛盾就会凸显出来。
2.乡村自治组织“行政化”倾向加剧
乡村治理作为在乡村社会这一特定的场域内开展的治理活动，不仅受限于乡村的自然地理与人文社会界限，也深深地受到国家政权体制的影响。从国家政权体制层面来说，镇以上的政府治理与镇以下的乡村自治有着不同的治理逻辑。作为主导型的政府治理体制对乡村自治有着很大影响，造成乡村自治的政治依附性。它一方面体现在基层政权对乡村自治组织部分职能的领导性，另一方面体现在乡村自治组织的“行政化”趋向。总体上来看，这种政治依附性在乡村自治组织的“行政化”趋向上表现得尤为明显，实际中也有越来越多的乡村自治组织执行落实行政性任务。
随着乡村社会的发展，需要处理的事务日益增加，乡村居民之间，乡村居民与村级组织、政府之间的矛盾日益增多，这些都给村民自治组织提出了更高要求。作为政权机构之下直接面对乡村居民的自治组织，需要在此过程中发挥连接政府与乡村居民的纽带功能，一方面防止“政权断层”造成的乡村社会与政权的脱节，另一方面结合集权的政权与松散的乡村社会的优点，并对这两者进行功能优化。扶贫资源大规模输入乡村以前，乡村自治组织通过组织有效整合乡村的一些自然资源、社会资源和文化资源。税费改革和农业税取消之后，乡村自治组织经济职能基本消失，乡村自治组织的发展趋势是“去行政化”。然而，精准扶贫精准脱贫工作的大规模展开，政治、经济、文化、教育等都要为扶贫服务，精准扶贫战略直接将本属于行政系统内部的计划指令与行政命令直接下达乡村自治组织。这种把乡村自治组织当作底层政府组织的工作方式，造成乡村自治组织的“再行政化”倾向。
3.乡村社会结构的“复杂化”转向显现
乡村社会结构的复杂化表现在两个方面：一是乡村社会组织多样化，二是乡村人际结构复杂化。当然，乡村社会的组织化程度是衡量乡村社会治理水平的重要标准，是乡村社会的社会整合程度的体现。一般来说，社会整合程度越高，社会治理就越容易。目前，乡村站在了社会转型期的风口浪尖。“机械团结”的传统文化与“有机团结”现代特征同时出现，“传统”与“现代”、“新”与“旧”同时存在乡村共同体之中。在这种情况下，乡村共同体内部出现异化、阶层分化，进而固化，群体“分裂”，进而重新整合。原有的乡村共同体集体意识分化为不同阶层、不同群体的集体意识，不同阶层、群体的群体意识使得组织团体的类型呈现多样化倾向，且多种社会组织团体的出现使得乡村社会的结构日益趋向于复杂。
乡村社会结构的复杂化并不是在实行精准扶贫精准脱贫以来才显现的，而是在改革开放以来就逐渐发生，精准扶贫精准脱贫只是加剧了乡村地区的这种复杂化转向。主要体现在：一是精准扶贫精准脱贫加剧了乡村社会组织的多样化。扶贫开发的重心在于促进乡村居民的增收，为了实现这一目标，适时成立各种专业合作社，让绝大部分贫困户加入其中，以规模集中经营促进乡村居民的增收。此外，为了乡村居民思想观念的更新，要成立各种红白理事会、道德评议委员会等各类组织团体，以净化乡村文化环境，建设新民风。二是精准扶贫精准脱贫加剧了人际结构的复杂化。贫困户指标背后隐性的诸多资源源源不断输入到农村，这种情况下基层政权从汲取型转变为输入型，国家与农民之间“取”与“予”关系发生了根本改变，变为自上而下的资源输入。然而，国家与农民关系并没有好转，反而出现了从上到下各级网络节点分享精准扶贫资源的结构秩序。这种隐形分享资源的结构秩序下，出现了各种新型的关系以及复杂化的人际结构。
四、国家整合基础上的乡村融合：乡村治理的未来走向
毋庸赘言，随着现代性理念对乡村治理的影响，迫切要求实行“国家-社会”的二元融合治理。在国家整合的指导下，乡村社会通过将自己融入到国家整合发展框架之中，建立城乡协调发展的格局，并充分发挥国家、市场、社会多元主体作用，形成多元主体共同参与推动的一体化治理体制机制（6），就成为了乡村治理的未来走向。
（一）国家整合：乡村治理的基础
徐勇在分析21世纪初社会主义新农村建设中出现的若干问题时提出了“国家整合”的理论分析视角，并对国家整合的概念作了详细阐述。他指出，国家整合作为一个过程，是在社会分化的过程中对业已分化的部分加以调整、统筹并形成整体的产物。在以往的历史进程中，中国的国家整合表现为国家与社会的二元整合特点，结果是城乡的分化或对立。由城乡分割到城乡统筹是历史转折的标志。它意味着从国家与社会的二元性整合走向一体性整合，达致城市与乡村的相对均衡发展（7）。依据上述徐勇教授对国家整合的定义与分析将国家整合划分为“二元整合”与“一体整合”两种不同的整合方式，考察乡村治理三十年的变迁，不难发现，不同国家整合方式下的乡村治理有着巨大的差异。
1.二元整合与乡村治理
根据整合方式的不同，二元整合也可分为两种：二元主体整合和二元单元整合。封建时代实行的是二元主体整合，中华人民共和国成立后到21世纪初实行的是二元单元整合。
我国传统封建社会的治理模式是“双轨制”，“皇（ 国）权不下县，县下行自治”（8）是最典型的特征。这一时期，乡村与县及其以上皇权控制的地区分隔开来，成为某种意义上“半独立化”的社会，整个国家被划分为县及其以上的“皇权社会”与县以下的“乡绅社会”两个相对独立的社会，县成为两个不同社会的边界所在。与之配套的治理主体则是国家与乡绅二元主体。“皇权社会”实行的是强有力的国家政权整合，“乡绅社会”实行宗族、士绅整合，二元整合由此显现。在二元整合思维下，乡村治理以宗族士绅精英为大，他们除了承担征发徭役与收缴赋税的责任之外，其他的治理行为都是以树立自己宗族地位或者是士绅地位的权威为乡村治理的出发点，治理的主要内容也是与之有关。
新中国成立后，城市实行单位制，乡村实行公社制，国家将每一个居民都纳入到单位或者公社中，实行城市与农村双单元的整合方式。为保证城市的发展和基础性工业的建设，国家需要向农村汲取资源，也就制定了一系列行政措施阻隔了城乡一体化。这一时期，国家整合的主体是国家。乡村治理完全并入政府治理的体制之内，国家政权“一统到底”，汲取农村资源、维护农村稳定成为乡村治理的主体内容。单位制和公社制的长期实行在城市和乡村之间形成了城乡二元的经济结构。20世纪80年代中期以后，二元的城乡经济结构并没有随着公社的终结而消失，反而在此基础上走向了二元社会结构。不论是乡村发展还是城市发展，国家整合的视角仍然是二元的。虽然放开了对乡村人口流动的管制，但是城乡户籍的存在使得流动到城市的乡村人口并没有获取更多归属于个人的政治与经济利益，其对城市的认同也并没有加深，反而因人口的流动造成乡村人口的归属问题、权利保障问题接踵而至，成为乡村治理需要关注的内容之一。
2.一体整合与新时代的乡村治理
国家与社会的一体整合，是相对于二元主体整合而言的，它是将国家内部业已分化的各部分作为一个统一的平等主体对待，将居于国家且业已分化的居民（城市居民和乡村居民）当作平等的国民对待，在政治、经济、文化、社会等各方面消除城乡的不平等性，由此强化全体城乡居民的国家认同理念，而不是城乡不同理念。进入21世纪以来，从新农村建设开始，一体化整合思想初见端倪。不论是在发展的不平衡基础上提出来的实现城乡同步发展的城乡一体化理念，还是为了避免因城乡现实性差距导致在一体化发展过程中出现城市俘获乡村的畸形发展陷阱而提出的城乡融合理念，都体现了一体整合的思维。
精准扶贫工作开展以来，一体整合被摆在了更加重要的位置。随着精准扶贫政策的实施，资本大量进入农村地区，乡村市场成为更大市场的组成部分。人为的二元整合城市与乡村既限制了市场的投入，又阻碍了市场的产出，导致市场发挥不出它增加经济效益的作用。而且，人口的流动使得乡村社会结构与外界有了庞大的交集，这种交集大部分体现在城市与农村之间。若仍对一体整合保持着若即若离的关系，则会形成乡村社会结构与城市社会结构之间的断层，造成更严重的问题。在一体整合理念的指导下，党和政府致力于积极消除阻碍一体整合的因素。比如对贫困户实行针对性的建档立卡，大力发展扶贫车间、社区工厂等产业模式；提供包括“产前产中产后”在内的三产服务；创建专项扶贫销售平台，助力产业脱贫；实行乡村振兴战略，为乡村的未来发展做出整体规划等。精准扶贫精准脱贫可以看作是国家一体整合的“发力点”，后续将会有更多的发力点出现，乡村社会只需在国家整合理念的指导下，将自身发展与之结合起来，就可实现乡村社会的发展。
（二）乡村融合：乡村治理的内容
国家整合主要着眼于整个国家的宏大视角，构建了国家整体的治理框架，想充分发挥国家整合的效果，乡村社会需要把自身融入国家整合的大框架之内，并在国家整合的基础上，以乡村自身融合的方式，推进实现乡村社会内生性的发展。
1.政治融合：实现治理主体的一体多翼
在以往的“乡政村治”的秩序中，“乡政”以乡政府为国家政权的最基层单位来执行政府制定的一系列政策，“村治”则以村规民约、村民舆论等底层的一系列共同认知为后盾，以高度的自治性和民主性从农村居民中选举治村人员来传达和“上行”信息。政策的执行者是村干部和乡镇政府人员。精准扶贫开展以来，不仅村级干部和乡镇政府人员参与其中，还有县级部门下派人员，这就导致原本的“乡—村”二级结构中插入了“县派干部”（9），形成了“乡—县派干部—村”的三级实际结构，但这个结构仍不完善，乡村社会的运作不仅仅需要“两委”治理层，还需要其他管理者与服务提供者的支持，比如社会组织、民间团体、合作社等等，他们同样提供乡村居民所需的各种服务，理应成为乡村社会的治理主体。
多主体出现以后就产生要以谁为中心的问题，各自为政既无法统一于精准扶贫这一大局，又会造成乡村社会的混乱状态。实现乡村政治的一体多翼结构是解决此问题的有效途径；要以乡村自治组织为主体，利用基层政权调节乡村社会组织、经济组织、民间团体、合作社等与自治组织的关系，形成多翼结构，共同促进乡村的发展。
2.经济融合：注重治理理念的生态善治
在可持续发展理念的指导下，乡村发展是多元的，包括农民增产增收，基础设施完善，生态环境改善与保护，公共基础服务健全等，以此促进当地经济社会发展，提高广大农村居民的物质文化生活水平。所以在经济发展过程中乡村需要侧重发展生态经济产业和引进绿色产业。精准扶贫工作则是通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等四方面的精准来落实政府给予贫困户优惠政策，促进贫困户生产与生活的改善。由于面临脱贫压力，贫困农村往往侧重引入能让贫困户增收的产业。这就使得有些地方为凸显精准扶贫成效，不惜一切代价引进工业企业和加工企业，让贫困户就地就近就业。其固然可以增加贫困户经济收入，促进其早日脱贫，但忽视了这些企业对环境的破坏性。它们短期可促进增产增收，长期则会影响生态环境，精准扶贫结束后能否留在当地发展也是个未知数。所以就要将可持续发展理念引入脱贫工作中，统一“产业发展”与“生态建设”，对于还没有引进的企业要看得准、看得好；对已经引进的企业与产业，配套设施要健全，污染处理能力应提高；污染处理方式要科学，以此促进乡村可持续发展。
3.文化融合：凸显治理过程的人文关怀
乡村治理发展到如今，更多的还是注重管理和治理。但治理的对象是乡村居民，若不把对与乡村居民的关怀放入治理体系之内，仅仅是为了便于管理而开展治理，则会造成治理效果的南辕北辙。对于脱贫工作来说，一方面，政策执行要把当地优良传统考虑在内。少数扶贫政策在落实时会和农村一些传统文化、习惯等相碰撞，这在一定程度上会触及乡村社会赖以生存和发展的文化基础。因此，不论是乡村自治组织和社会组织在确定贫困户的时候，还是基层政府在复核审查的时候，把更多的社会文化因素纳入指标之中，而不仅仅以经济标准划定贫困线，能更好实现乡村治理与国家治理的良好结合，从而促进相关问题的解决，推动乡村社会发展。另一方面，在农村地区营造一个良好的环境，需要全体乡村居民共同参与。对于基层政府和管理组织来说，要加强法治、德治宣传鼓励；至于乡村居民，则要鼓励农村先富起来的“能人”，有能力有爱心的善人，尽心竭力地服务村民造福桑梓，凭借其热爱农村关心村民的满腔热忱和实际行动，凝聚乡村治理强劲的向心力和凝聚力（10）。基层政府的法治、乡村自治组织的自治、乡村社会崇尚的德治，只有实现这三者有机结合才能实现乡村善治目标。注重治理过程中对人之为人本身的关怀，能使更多的矛盾与问题消失于无形中，最大限度地避免乡村社会的“震荡”，给乡村社会发展提供一个稳定良好的社会环境。
精准扶贫精准脱贫政策实施以来，乡村治理体现出了与以往不同的特点。作为精准扶贫受体的乡村在社会转型中异质化程度不断增强，对现阶段乡村治理模式提出了更高要求。在国家整合的基础上，实现精准扶贫与乡村治理的融合，对最终实现乡村社会平衡且充分的发展具有十分重要的意义。精准扶贫所代表的“一体整合”的国家整合理念促进了乡村治理方式与内容的转型及优化。当代乡村社会结构随着社会转型而日趋复杂。在贫困识别的时候，仅用经济标准线认定贫困；在帮扶工作中，有意或无意地将乡村自治组织纳入行政体制内。这些做法都已经被证明了是不合适的。在治理过程中，应利用考核、监督等手段最大限度降低作为“潜规则”的资源分配秩序的影响，将扶贫资源真正给予贫困户。同时，实现治理主体的一体多翼结构，注重治理理念的生态善治，凸显治理过程的人文关怀，必将实现乡村社会平衡而且充分的发展。在此基础上，实现乡村社会的全面振兴指日可待。
作者简介：何得桂，管理学博士，西北农林科技大学人文社会发展学院公共管理系副教授，主要从事涉农公共政策研究；张硕，西北农林科技大学硕士研究生。
中国乡村发现网转自：《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期
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