改革开放之前，我国并不重视小城镇的发展，小城镇只是与农村地区联系在一起，以服务农村为主要职能，在名称上也统称“村镇”。由于我国实行计划经济体制，为保证优先发展重工业的政策目标，政府采取了“城市偏向”的政策，表现为极其严格的城乡分割的户籍、就业和社会福利等制度，农村、农业和农民为工业化的发展作出了巨大的贡献和牺牲，相应地，为农村地区服务的小城镇也没有发展的土壤和空间。从1978年开始，我国由农村联产承包责任制起步的农村地区全面改革发展，释放出大量的农村剩余劳动力，并开始改变我国长期低速甚至停滞不前的城镇化发展状态。但是，在我国二元结构条件下严重的城乡户籍分隔状况及经济发展与城市基础设施建设滞后的背景下，以小城镇作为吸纳农村剩余劳动力的主要载体成为该阶段我国城镇化发展的最佳政策选择。农村地区以“离土不离乡”的就业模式为主导的乡镇企业及其支撑的小城镇开始崛起。1984年，中共中央国务院批转农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》提出乡办、村办、联户办和户办四个轮子一起转的乡镇企业发展策略，乡镇企业在全国范围内得到了较大的发展，成为中国农村剩余劳动力就业的主要途径、经济发展和小城镇发展的主要动力。同时，随着城乡集市贸易的开放和发展，国家允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮在城镇落户（1984年），以及鼓励农民进入集镇落户（1985年），这也使得大量离开土地的农民进入小城镇。为了适应城乡经济发展的需要和进一步培育这种发展态势，国务院于1984年11月批转民政部《关于调整建制镇标准的报告》，降低了建制镇的设镇标准。1984年底，全国2366个县有6211个县辖建制镇，而到1988年，全国的建制镇已经增加到11481个。1993年，建设部在苏州召开的全国村镇建设工作会议确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针，确立了小城镇建设在农村地区发展中的核心引领作用，小城镇也获得了一个加快发展的政策环境，如1994年建设部等六部委联合颁发《关于加强小城镇建设的若干意见》、1995年国家体改委等11个部委联合下发《小城镇综合改革试点指导意见》并在全国范围选择57个镇作为综合改革试点、1997年国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》的通知，直到1998年10月中共十五届三中全会的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出了“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”（“小城镇大战略”），把小城镇发展定位在国家战略的高度。
纵观改革开放以来我国的小城镇发展，可以看出小城镇发展的作用始终聚焦于服务农村地区。尽管其政策环境不断改善，但小城镇的发展状况并不尽如人意，无论在对小城镇发展自身的服务与支撑作用上，还是在对农村地区的吸引与影响作用上，均没有发挥出预期的与国家政策引导相对应的作用。根据住建部组织对全国31个省、市、自治区百余镇的调查①，小城镇普遍存在经济规模总量小、水平低，产业结构层次偏低，就业规模小，经济的持续增长能力低，整体经济发展活力弱，以及小城镇建设水平低等问题。根据对全国各地1.2万余名小城镇居民的问卷调查，对小城镇发展最不满意的也集中在就业机会、产业发展和基础设施等三个方面，不满意的比例分别为32.5%、21.5%和19.4%。同时，由于受到城市集聚效应的影响，大量小城镇和农村居民（尤其是年轻人）通过外出务工或买房离开小城镇进入城市，留在小城镇的以中老年人居多，更进一步削弱了小城镇的活力。因此，如此国家政策引导下的小城镇发展并没有起到充分对人口和产业吸纳及推进城镇化全面健康发展的作用。究其原因，主要还在于对小城镇发展作用的预期存在一定的偏差。改革开放以来小城镇发展作为城乡区域结合的社会综合体被限定于“上接城市”和“下引农村”，向上承接城市的技术、资金和人才等发展要素只是小城镇发展的手段，下引作为农村地区的增长极和经济、政治、文化中心才是根本的目的，而忽视了小城镇服务于城市地区的作用，小城镇作为城乡发展要素流动和组合的载体也表现为从城市到农村的单向模式。从这种发展模式的实际成效看，目前我国大多数地区小城镇的发展都存在着供需关系严重结构性不平衡的状况。一方面是小城镇生产和提供了大量中低端的产品和服务，这些产品和服务既不能提升农村地区的发展质量，也无法支撑小城镇本身的发展需求；另一方面，更大范围区域在发展进程中所产生的中高端的需求却得不到充分的供给。但是，在我国部分沿海经济发展地区，由于充分利用了小城镇发展的政策环境优势并发挥小城镇对城市地区发展的支撑作用，出现了大量新兴的小城镇，并表现为从“一镇一品”到产业集群的经济发展模式。这样的小城镇发展模式与路径值得借鉴。
回顾小城镇作用的政策预期及其发展实践，未来我国小城镇要增强服务功能和人口经济的集聚能力，应更加关注其在城乡区域发展中的双向作用，在明确小城镇产品和服务的供给方向的基础上，优化配置好发展的要素资源，调整经济结构，提高供给质量和效率，更好地满足城乡两个市场对中高端产品的需求，并培育特色经济发展，促进经济的可持续发展。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》要求“构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局”，2016年国家《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也明确提出“要加快发展中小城市和特色镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。
创新性和特色化的产业发展是特色小城镇发展的核心，特色小城镇的供给侧结构性改革首先要优化小城镇产业发展的生产要素资源配置结构，通过技术创新提高全要素的生产效率。其次，通过要素资源的优化配置和产业发展，培育适应高端需求的新兴产业，可以推动整个区域的产业结构转型，实现生产力水平的跃升。从已有的较为成功的小城镇发展案例可以发现，小城镇对城乡的双向功能作用决定了小城镇产品与服务供给要满足城市（地区）和农村两个方向的输出。面向城市的产品输出需要实现产品（服务）的独特性、稀缺性及特定阶段城市（地区）发展需求的紧迫性，而面向农村的输出则应包括产品、公共服务及就业机会等更多形式，应对“三农”发展的需要并具有正外部性，并有助于农村人口向小城镇的集聚和土地的集约利用，促进城镇化健康发展。同时，小城镇的产品与服务的良好供给体系培育必须遵循产业结构的演进规律，特别是某一产业发展对其他产业活动可能产生直接的或间接的不同效应的影响，以及小城镇所处区域的产业发展基础。再次，小城镇发展的供给侧结构性改革的关键是对制度供给的改革，使制度供给与生产要素的自由流动更好地匹配起来，突破制约生产要素自由流动的制度瓶颈，对相关制度和体制机制进行改革性供给。如小城镇要从原先主要承接城市资金转向各方社会力量参与、企业为主体的运营机制及市场化的运作方式，包括小城镇及其所服务的农村地区自身发展要素的优化配置，尤其是土地要素优化配置，并与特色产业培育发展的紧密结合，并落实国家新型城镇化发展所提出的投融资体制机制的改革，实现小城镇建设的融资方式创新，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径和市场化机制。
作者系同济大学建筑与城市规划学院教授
中国乡村发现网转自：乡村与城镇建设 微信公众号（原创）
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