摘要：随着城镇化进程的加快, 我国农村人口众多与土地资源有限的矛盾日益突出。宅基地所有权不明确、保障功能和农民对宅基地的处分权难以实现, 导致农民增收途径单一。2018年中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”, 农户作为集体经济组织成员, 将明确获得宅基地的资格权, 这对于盘活宅基地、增加农民财产性收入是一大助力。因此, 要积极探索宅基地制度改革方向, 加快推进宅基地确权试点工作, 完善社会保障制度, 为农民增收保驾护航。
2017年中央一号文件发布, 明确提出要增加农民财产性收入。2017年10月, 党的十九大报告再次提出“拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道”[1], 无疑将农民财产性收入这一话题推至更加显眼的位置。改革开放以来, 我国农村宅基地制度在一定程度上制约着农民财产性收入的增长, 同时也间接阻碍了我国农村经济的发展。2017年中央一号文件聚焦深入推进农业供给侧结构性改革, 提出“盘活利用空闲农房及宅基地, 增加农民财产性收入”。2018年中央一号文件再次提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”。全面深化农村土地制度改革, 加快农村宅基地使用权流转, 切实保障农民合法的土地权益, 对促进农民增收、缩小城乡收入差距、加快城乡一体化建设具有现实意义。
一、宅基地和农民财产性收入的概念界定
1. 宅基地
宅基地, 是指农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地主要分为三种类型: (1) 在农村已经建了房屋或其他附属设施的土地; (2) 将要用来建造房屋的土地, 即规划用地; (3) 已经建了房屋, 但不适合居住的土地。[2]根据我国现行法律规定, 宅基地的所有权属于集体, 农民对宅基地只享有使用权, 不享有所有权, 但对于宅基地上的房屋享有所有权。
宅基地流转, 是指“流转农村集体建设用地的使用权, 要满足土地所有权主体不发生变化这一条件, 转让给第三方的是集体建设用地在一定期限内的使用权”。[3]张寒等人[4]认为, 总体来看, 我国宅基地流转可以分为三种模式:集体组织成员内部之间的流转, 抵押贷款和退出。根据我国相关法律规定, 宅基地使用权转让只有满足以下4种条件, 其转让才有效: (1) 同一集体内部成员之间相互转让的; (2) 想要转让宅基地的成员拥有多处住宅的; (3) 受让人符合宅基地分配条件, 但自己却没有宅基地的; (4) 转让行为得到批准的。从现有的实践和流转现状来看, 非集体经济组织成员直接获取宅基地使用权的制度红线仍然没有突破, 出于防止社会资本侵蚀农村村民利益以及缓和社会矛盾角度的考量, 宅基地流转是一个逐步放宽的过程, 不可能像商品一样直接流入市场。
2. 农民财产性收入
财产性收入, 一般指由家庭拥有的动产、不动产所获得的收入, 它包括通过财产使用权出让和财产运营过程中所获得的租金、红利、股息等。武剑等人[5]认为, 财产性收入是指金融资产或有形非生产性资产所有者, 向他人出让财产使用权或财产运营所获得的收入。孙旻煜等人[6]认为, 财产性收入是指通过货币、土地、房产等实物资本和技术成果、管理经验等无形资本参与社会经济活动所产生的收入。从本质上说, 财产性收入就是在现有财产的基础上通过各种途径所获得的额外收入。
农民财产性收入, 是指“金融资产或有形非生产性资产的所有者向其他机构单位提供资金或将有形生产性资产供其支配, 作为回报而从中获得的收入”[7]。收入与财产相辅相成, 收入增加了, 农民消费剩余后的那部分即可转化为财产, 当这部分财产成为他们投资的资本时, 就会产生红利、租金、股息等一系列财产性收入。
二、农村宅基地流转给农民财产性收入带来的影响
一段时间里, 我国农民财产性收入都仅仅依靠租金和储蓄收入, 农民财产投资方式也长期处于单一的状态, 随着我国农村金融体系的完善和农村土地流转的规范化, 特别是在宅基地制度改革下, 农民财产性收入的渠道逐步拓宽。
1. 盘活农村宅基地, 有利于增加农民财产性收入
2018年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上提出, 我国将探索宅基地使用权、资格权和所用权“三权分置”, 落实宅基地所有权, 保障宅基地农户的资格权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 这将是我国改革的一项重大创新。各地在改革试点中要认真开展农户资格权的法理研究, 探索宅基地“三权分置”的具体实现形式, 可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试, 探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。[8]
宅基地“三权分置”的主要目的即盘活、利用农村闲置宅基地和农房, 以增加农民财产性收入、促进乡村振兴, 将农民闲置的农房和宅基地转变成为能够切身感受到的财产性收入。随着我国农村宅基地“三权分置”的深入推进, 农民可将自家宅基地以租赁的方式进行流转, 既可以增加自身财产收入, 也可以满足住房租赁市场的需求, 并且一旦完成宅基地资格权的确认, 农民即可将宅基地用于抵押、担保, 增加农民投资渠道, 实现其自身财产性收入的增加。
2. 加快农村宅基地流转, 有利于缩小城乡收入差距
制定完善的宅基地制度有利于保护农民的用益物权, 加快推进宅基地流转, 促进农民利用住房进行抵押贷款, 增加收入。传统的宅基地的物权保障已经不能充分适应新时期农村的发展需求, 宅基地作为农民最重要的土地资源, 相对于城市里可办产权的房屋, 其缺少流通的条件, 这在很大程度上限制了宅基地的抵押和担保功能, 农民在宅基地上的权益也不能得到实现, 农民利用房屋增加财产性收入的机会几乎为零, 拉大了城乡收入差距。加之农村宅基地的征用补偿保障不足, 征用土地的一方能够获得较大的收益, 而被征用宅基地的农民将无处可居, 加深社会矛盾。
因此, 改革和完善农村宅基地制度管理成为农村发展的必然趋势。随着城乡一体化进程的不断推进, 当农民的生活得不到改善, 投入农业生产的积极性不强, 最终将会导致城乡收入差距进一步加大。让农民切实享受到宅基地流转带来的利益, 是增加农民收入和更好地统筹城乡发展的重要途径。完善宅基地制度, 加快农村宅基地的流转, 可以将农民的宅基地发挥出最大的经济价值, 增加农民经济实力, 提高生活品质, 从根本上缩小城乡居民的差距。
三、基于宅基地流转视角下的增加农民财产性收入的困境分析
随着城镇化进程的加快推进, 加之我国宅基地流转制度不完善, 农民利用宅基地来增加自身财产性收入的渠道比较狭窄, 因此越来越多的农民转移到城市中工作、生活, 此时农村呈现出宅基地闲置的现象, 又限于政策等方面的原因使得宅基地无法进入土地交易市场, 造成农村土地资源被严重浪费。
1. 宅基地产权不明晰
就我国当前状况来看, 农村宅基地所有权与收益权并不属于同一个主体, 我国《宪法》中规定“宅基地所有权属于农民集体所有”, 而宅基地的使用权作为一项独立的用益物权, 是农民在集体经济组织所有的宅基地上建造房屋以及各种基础设施的基础之上, 对宅基地进行占有、使用和处分的权利。
我国多个地区进行农村土地改革试点以来, 已经完成宅基地确权的农民, 可以将宅基地进行抵押、担保、在一定条件下进行转让等, 但由于宅基地确权工作并未在全国各农村地区普及, 因此没有取得宅基地确权的农民利用宅基地取得收益的道路依旧曲折。
2. 宅基地管理不规范
《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定:农民的住宅不得向城镇居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建造住宅, 有关部门不得为违法建造和购买者的住宅发放土地使用证和房产证;我国《土地管理法》中也明确规定:宅基地流转受让人只能限定在本农村集体经济范围内, 而受让人还应同时满足“没有住房和宅基地, 且符合宅基地使用权分配条件”等要求。但农村宅基地私下流转现象依旧存在, 企业流转过程中侵犯农民利益的现象时有发生。
由于宅基地所有权主体模糊, 导致其缺少实质性的管理单位, 农村宅基地的所有人是农村集体经济组织, 而在现实的管理中不可能全体成员共同参与, 因此只能委托村民委员会进行代管理, 村干部对于了解宅基地流转的实事缺乏时效性, 事后干预机制也不够完善。在城镇化进程中, 面对农村用地所带来的巨额财富, 所有权主体中存在的问题为村干部私自出租宅基地的行为创造了条件。
3. 宅基地公开流转市场缺乏, 利益分配失衡
在各地开展的宅基地使用权流转试点中, 权益结构失衡的现象普遍存在。在宅基地的征用过程中, 政府对农民的补偿只考虑到了其生存性补偿, 发展权益并未得到充分体现。加之政府与农户的信息不对称, 农民实际上很难充分享受到土地增值所带来的收益。
实际上农民发展权益的实现与市场机制的完善有着密切的联系, 当前我国城乡统一的土地市场还没有建立, 宅基地流转缺乏公开的市场, 没有统一的价值衡量标准, 导致农村宅基地的流转无章可循。宅基地和房屋的价值核算, 由于过程复杂, 因此需要很强的专业性, 而农民几乎不具有这样的专业水平。分散的宅基地流转市场使得农民获取信息的成本增加, 交易费用过高, 土地资源得不到优化配置。且在宅基地的流转过程中存在隐形流转现象, 土地级差地租存在所带来的巨大利益, 使得理性权利人追求自身利益的最大化, 无视国家对土地资源的管制, 大肆圈占宅基地, 造成集体土地资源大量流失, 农民享受宅基地带来的利益少之又少。
四、基于宅基地流转视角下的增加农民财产性收入的路径分析
为了维护农村的稳定与发展, 宅基地制度的改革与完善势在必行, 结合有关宅基地的制度中存在的问题, 本文围绕以下几个方面提出解决措施:
1. 加快推进农村宅基地确权为农民财产性收入的增加奠定基础
我国实行房屋所有权与土地使用权相一致的原则, 如若土地与房屋的所有权相分离, 将会使得房屋的价值大打折扣。对于农民而言, 宅基地以及地上的房屋设施几乎成为他们全部的财产, 但是由于法律的限制, 宅基地只能在集体经济组织成员之间进行流转, 导致农民对于房屋以及宅基地失去了完整的产权, 农民不能利用宅基地进行抵押、转让、贷款, 就失去了为扩大生产、增加投资而获得资金支持的重要渠道, 农民财产性收入的增加也就无从谈起。
中央继提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”以来, 又提出了宅基地“三权分置”, 并提出了宅基地农户资格权和宅基地使用权的概念。随着保障宅基地农户资格权的提出, 农民作为集体经济组织的成员将获得宅基地资格权, 并以颁发证书的形式得以实现。目前, 宅基地确权工作仅停留在试点阶段, 加快普及农村宅基地确权工作的推进是增加农民财产性收入的制度基础。
2. 建立完善的农村土地信贷网络以拓宽农民财产性收入的渠道
将土地引用进现代经济运行之中, 是有效增加农民财产性收入的客观需要, 建立以信贷为基础的土地信贷覆盖网络, 将广大农村土地纳入国家财政计量系统, 充分利用土地资源的信用价值, 为土地征用的监管提供货币支持的同时, 也能够给农民带来客观的财产性收入。农民拥有完整的宅基地产权 (抵押、转让、租赁等) 后, 可以将闲置的宅基地变为财产, 利用各种方式获得土地贷款, 用于各种投资理财方式, 将使得农民财产性收入来源的渠道大大拓宽。
3. 建立完善的宅基地流转市场, 多渠道增加宅基地财产性收入
国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 要适度放宽、放活宅基地的使用权, 这意味着宅基地只能在同一个集体经济组织内部成员之间转让这一规定有可能被打破。在逐步放开宅基地使用权主体限制的同时, 需要建立较为完善的宅基地使用权流转市场。农民可以通过流转市场这一平台, 对宅基地进行登记、评估, 宅基地购买者也可以在交易市场购买登记, 最终交易双方通过流转市场互换信息, 实现宅基地的合理化流转。建立并完善宅基地价值评估体系和价格监控机制, 形成动态的宅基地流转价格。
规范宅基地流转行为, 依法签订相关合同。随着宅基地流转规模的日益扩大, 流转过程中问题将不断出现。为此, 相关部门应加大宅基地流转行为的规范力度, 避免简单的口头协议, 引导农民严格按照现有的法律规定, 与宅基地需求者签订合法化的书面合同, 并且最后由相关部门进行鉴定并登记。
统筹城乡规划, 科学规划村庄的土地利用, 但是城市人到农村买房是绝对不允许的。虽然宅基地流转市场的建立会给农民的宅基地流转带来诸多便利, 但是严格实行土地用途管制的原则不能破, 严禁下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会所等。
4. 允许部分农宅入市, 保障农民享受土地增值收益
在加强土地的用途管制、完善宅基地审批管理制度和严格规划的前提下, 应当允许部分农宅入市。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出:“系统总结农村宅基地征收、集体经营向建设用地入市、宅基地制度改革试点经验, 逐步扩大试点, 加快土地管理法修改, 完善农村土地利用管理政策体系。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。”农宅入市可以改变当前农民“地大房差, 货币收入低”, 摆脱“乡下房子卖不掉, 城里房子买不起”的局面, 释放农村沉睡的资本, 使得宅基地资源能够在市场上发挥最大的价值, 赋予农民更多财产权利, 增加农民收入, 充分享受土地增值带给自身的收益。
但是文件同时指出, 在适度放活宅基地和农民房屋使用权的同时, 不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制。这就说明, 宅基地入市要有底线, 城市人到农村买房这个口子不能开。与此同时, 必须建立健全社会保障体系, 切实保障农民的生存和发展权益, 妥善解决农民住房和再就业问题。
最后, 由于宅基地流转市场机制不完善, 农民知识水平相对较低, 获取市场信息的能力不足, 也使得农民在宅基地流转的过程中处于弱势地位。因此, 对于宅基地制度的改革, 政府应当加强与农民沟通, 提供合理的宅基地流转平台, 并提供专业人员对农民进行严格的指导和市场管理, 在农民自身的合法权益得到保障的同时享受土地增值所带来的收益。
中国乡村发现网转自：改革与开放2018年11期
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