3月22日至26日，笔者随考察组赴浙江省义乌市调研交流统筹推进农村土地改革
试点工作。考察组先后参观了江东街道青岩刘村（新农村建设1.0模式，“中国网店第一村”）、佛堂盘龙花园（新社区聚集建设）、佛堂镇坑口村（宅基地三权分置和农村更新改造）、义亭镇前塘村（宅基地退出）、义亭镇缸窑村（美丽乡村建设）、稠江街道松门山入市地块（集体经营建设用地入市）、北苑街道新后傅村（历史遗留问题处理）和福田街道楼西塘村（新农村建设2.0模式），并与当地干部群众交流座谈。经过调研，笔者认为，义乌市通过多举措改革、多措施推进和政府宏观指导、村民自愿接受、市场经济调节，解决了“人往哪里去、钱从哪里来、空间哪里找”的难题，保障了农民基本权利，增加了农民财产性收益，化解了农民和基层组织间的矛盾，增强了干群之间的关系，广大农民的获得感得到了明显增强。义乌经验对于北京市深化农村改革和建设美丽乡村具有一定的借鉴意义。
一、分类施策
宅基地是农民最基本的财产，是农民生活居住所必须的。受历史发展影响，各地管理方式不统一，人均占用面积不统一，建筑模式不统一，市场价值不统一（农村单价低，城镇郊区单价高），与新农村建设总体要求不相适应。这就要求各地要结合本地实际，因地制宜，区别对待，分类实施，决不能搞一刀切。义乌市坚持把农村宅基地“三权分置”制度创新和顶层设计作为改革的重要突破口和主引擎来抓，建立完善农村宅基地“取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化”新机制，努力维护好宅基地的基本保障功能，实现好宅基地的完整物权功能，发展好宅基地的价值增值功能。
一是城镇规划红线范围以内的，实施城乡新社区聚集建设，实行“户有所居”。就是在保证村民居住的前提下，允许置换高层公寓、工业仓储、商业用房或选择货币补偿。置换权益可以交易，政府确定最低保护回购价。目前，置换权益已成交5078宗，成交面积280669平方米，成交金额约20亿元。新社区聚集建设模式比传统四层半改造模式节约土地51%，比村庄现状节约用地约36%，佛堂盘龙花园、福田街道楼西塘村就属于此类情况。
二是城镇规划红线范围以外的，推行美丽乡村建设，落实“住有所居”。就是村庄用地规模人均不超过100平方米（现为119.6平方米），宅基地人均不超过30平方米（现为35平方米），鼓励少占或不占耕地，节约的村庄建设用地可直接入市。江东街道青岩刘村、义亭镇前塘村、稠江街道松门山入市地块属于此类情况。
三是远郊村实施“异地奔小康”工程，积极引导农民下乡脱贫。既保障农民的基本居住权利，又最大限度地促进了宅基地价值的增值，增加了农民的财产性收入，为农民精准脱贫奠定了基础。
二、统筹规划
义乌市的新农村规划并不完全一样。村镇建设规划和建设模式由市国土资源局统一编制和设计，多规合一，一村一规，一村一册，做到整齐划一，风格一致。
一是城镇规划红线以内的281个村，由政府主导，集中安置到55个社区，允许农民以合法宅基地占地面积1∶5置换权益面积，农民通过房屋出租和在当地就业增加收入。
二是城镇规划红线以外的农村，编制了“1（镇区、城市分区）＋X（中心村）＋Y（保留村）”的镇村规划体系，农民通过开发休闲观光农业、乡村旅游、乡村民俗来增加收入。
三是偏僻山村通过异地搬迁、他乡安置帮助村民实现脱贫致富。
四是规划建设“中国网店第一村”，大力开展“大众创业、万众创新”，盘活了农民用房，开拓了巨大的市场空间，打造出具有现代化城市格局的电商新城镇。
三、村民自愿
宅基地制度改革，涉及全体村民利益，处理不好，极易诱发经济纠纷，影响干群关系和社会稳定。
一是在维护宅基地所有权方面，义乌市突出农村农民主体地位，通过村级组织民主管理，实现村集体自主实施美丽乡村建设和宅基地的自主分配。
二是在改革前，逐村逐户逐人调查，广泛征求村民对改革的意见和自己的想法，把村民工作做实做细做到位，村民不同意，决不勉强或强制执行，把村民提出的问题分解到村，落实到户，包干到人，确保事事有人管，件件有人抓。
三是针对村民关心的问题，研究制定解决对策，印制宣传手册，做好解释宣传工作，做到家喻户晓，人人皆知，提升村民满意度、放心度。
四是处理历史遗留问题多方面考虑，人性化处理，最大限度让村民满意，不简单粗暴，不采取强制措施，不采取过激手段。对北苑街道新后傅村超人均面积建房问题，对于超面积小于一间（36平方米）、超建不超过一层的，列为轻微违法，经村集体按20年一次性收取有偿使用费后，允许村民办证。其他情形属于严重违法，必须拆除。
五是在政策上给予支持。与银行协商，对积极支持配合改革并已取得不动产证的村民，在办理银行贷款额度和贷款利率上给予优惠。不仅解决了问题，也推进了工作的落实。
四、政府扶持
农村土地制度改革离不开政府的支持，尤其是资金上的保障。
一是义乌市镇村规划设计费用（每个村30万元左右）和村民房屋图纸设计费用均由政府全部负担，村民仅负担所属房屋的建设费用。
二是由政府出面为城镇新社区聚集地居民减少开支。佛堂盘龙花园小区由镇政府出面协调，交由杭州绿城集团负责建设和管理，前3年免收村民物业管理费，第4年至第6年收取60％，第6年至第9年收取90％，第10年后开始全额收取。同时，还为小区居民提供就业岗位，实现了不出小区就能就业，增加了村民收入。
三是积极完善小区公益设施和服务项目，解决村民后顾之忧。福田街道楼西塘村利用小区公共房屋建设幼儿园，本村居民幼儿可优先入托和降低收费。
五、市场运作
农村土地制度改革政府只能定政策、出标准，不能用行政手段进行过多干预，否则，将达不到应有的效果。义乌市充分利用市场手段，采取“双有偿”原则规范宅基地使用。
一是允许宅基地有偿调剂。农民无偿分配取得的宅基地资格权在落地前，如自愿退出，可由村集体统一回购，再通过市场公开配置的方式有偿调剂给本村需要的集体组织成员，调剂所得归原转让人，达到了互惠互利的目的。如，佛堂镇坑口村委2017年11月委托产权交易所，以公开拍卖的方式对村宅基地进行有偿调剂，成交面积573.56平方米，成交金额787万元。
二是鼓励宅基地有偿选位。宅基地公开竞争市场化有偿选位是义乌基层的探索创新。按照谁出钱多、谁优先选取地理位置好、环境条件优的宅基地。如，佛堂镇坑口村委2017年11月采取公开竞争的方式进行宅基地使用权有偿选位，共收取选位费412万元，大部分用于村基础设施建设和经济困难户建房补助。既解决了困难户建房资金不足的问题，也为村集体经济发展提供了资金保障。
六、经济发展
土地制度的改革，目的在于明晰“三权”，盘活存量土地资源，增加集体经济积累，改善农村生活条件和居住环境，促进农民增收致富，推进美丽乡村建设，落实十九大报告提出的乡村振兴发展战略。
一是集体经济得到了壮大，村民收入得到了提高。通过试点实施，2017年，义乌市732个村的集体经济年收入全部在10万元以上，农民人均收入从改革前的2.6万元增加到3.32万元。累计收取宅基地有偿选位费约112亿元。收取农房历史遗留问题农户交纳的有偿使用费9.5亿元，占全国试点地区总量的2/3，村级集体经济得到了发展壮大。
二是宅基地资源得到了盘活。全市24家金融机构累计向农民发放住房抵押贷款7029笔，贷款金额34.09亿元，占全国试点地区总量的1/3，解决了农民从事生产经营所需资金不足的问题。按目前的情况计算，义乌市共有宅基地20余万宗，按平均每宗贷款50万元推算，改革后理论上可盘活资产1000亿元，撬动了农民沉睡的巨额资产，为农村发展、乡村振兴、农民增收提供了新动能，开辟了新财源。
三是村民参与村集体经济建设的积极性得到了提高。佛堂镇坑口村每位村民自愿拿出3平方米宅基地入股村集体经济组织，支援村集体经济发展，并从中实现分红，达到了双赢的目的。
七、治理有效
国土资源部部长姜大明曾指出，中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。试点以来，义乌市已建集聚建设高层公寓项目7个，总建筑面积227万平方米，总套数11885套。配套产业用房项目7个，总建筑面积81.2万平方米，解决1.5万农民进城生活。建成异地搬迁安置项目5个，总建筑面积80万平方米，安置农民7700多人。解决住房困难户3010户，治理改造危房21153户。拆除违章建筑面积超过350万平方米，665个村通过“基本无违建村”验收。完成农房历史遗留问题处理128个，涉及34592户。完成产权调入库35484户，登记受理32988户，累计发放农房不动产权证32300宗。通过一系列改革，乡村美丽了，资产盘活了，发展上去了，实力增强了，问题解决了，矛盾化解了。
作者单位：北京市农研中心计财处
中国乡村发现网转自：北京农村经济2018第五期
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