摘要：我国农村宅基地制度以“人地捆绑”、“宅基分割”、“限制流转”、“无偿使用”为其主要特征, 该制度不仅早已脱离了“人地分离”的现实, 且在城镇化进程中宅基地占地面积不降反升, 农宅资产闲置和农地资源浪费日趋严重。随着宅基地的居住保障功能与资产资本功能此消彼长新态势的出现, 现行农地制度越来越难以兼顾“双资目标”。宅基地使用权转让改革为宅基地制度总体改革的关键内容。厘清宅基地的“双重功能” (居住保障与资产资本功能) 及其变化趋势, 尝试提出一套适应新时期宅基地使用权“双重功能”变化新态势, 兼顾农地“双资目标”的农村宅基地制度改革总体方案, 以期建构起新时期农村新型居住权保障制度。
逾半个世纪以来, 我国以“一户一宅”、“人地捆绑”、“限制流转”、“无偿使用”为主要特征的农村宅基地制度不仅早已脱离了“人地分离”的现实, 且宅基地占地面积在农村人口城镇化进程中不降反升, 农宅资产闲置和农地资源浪费日趋严重。国务院第三次全国农业普查最新数据显示, 2016年年末99.5%的农户拥有自己的住房, 比2006年提高0.2个百分点。其中, 拥有1处住房的农户占比为87.0%, 下降5.5个百分点;拥有2处和3处住房的农户所占比重分别为11.6%和0.9%, 分别提高5.2个百分点和0.5个百分点。运行中的宅基地制度更大的问题还在于其同中央早就确定的“发挥市场在配置资源中的决定作用”的总体改革战略相悖, 与我国经济转型和社会经济的可持续发展不相适应。
自2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权、2013年中央一号文件提出依法保障农村宅基地使用权、十八届三中全会明确保障农户宅基地用益物权以来, 2014年中央一号文件进一步对农村宅基地政策改革导向进行了说明, 2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中提出了对宅基地制度改革试点采取分类实施的措施, 并强调对农民住房保障的新机制进行探索。2015年1月, 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》由中共中央办公厅和国务院联合发布, 我国宅基地制度改革正式进入试点阶段。同年7月, 宅基地改革试点工作在全国33个区县试点实施。2016年中央一号文件进一步提出了“加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作”、“完善宅基地权益保障和取得方式, 探索农民住房保障新机制”。2016年3月, 国务院六部委联合颁发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》意见。同年9月后, 宅基地改革试点进入统筹推进阶段, 征地和入市试点扩大到全部33个试点地区, 宅基地制度试点改革的核心内容为如何拓展宅基地使用权转让范围与探索各种转让方式, 以实现“双资”目标。2017年11月20日, 习近平同志主持召开的十九届中央深改组第一次会议, 强调指出:拓展宅基地制度改革试点不得以买卖宅基地为出发点。随着宅基地改革试点及农村集体建设用地改革全面推进, 亟待在总结试点经验基础上对农村宅基地转让制度及新时期农村居住权保障制度展开顶层设计。
一、关于宅基地转让制度改革的文献述评
1962年《人民公社工作条例修正草案》颁布, 农村宅基地由之前的私人所有变为集体所有性质。“宅基地使用权”概念在1963年3月发布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次出现。不过, 彼时农民并非唯一被允许拥有宅基地的群体, 部分城镇居民也拥有宅基地。1998年《土地管理法》颁布后, 之前城镇居民的宅基地使用权变成了城市建设用地使用权。之后, 农村宅基地 (简称“宅基地”) 被划为农村“非经营性建设用地”。关于宅基地使用权的买卖, 则由1950年颁布的《土改法》中的“土地所有权的买卖”, 演化为《中华人民和国宪法修正案》 (1988年) 中的“土地使用权的转让”。2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权界定为在农村集体土地之上建立的用益物权。鉴于宅 (私有) 、基 (集体所有) 处于分割状态, 规范农村宅基地使用权转让的具体法律法规迄今未出台, 实践中宅基地使用权的转让主要表现为政府征地。
如何拓展宅基地的使用权的转让, 成为当前农村宅基地制度试点改革实践中的重要选项及学术研究持续热点。学界观点大致分三类:
第一类强调宅基地的资源性特征, 主张维持农村宅基地制度框架不变, 由政府以规划和征地方式来主导宅基地使用权流转。此类观点强调坚持宅基地制度设计中的居住保障功能和宅基地使用权的有限流转, 以及在现行法律框架下以政府征地方式进行流转的制度安排。[1]赵燕菁认为“土地财政”为中国城镇化的秘籍, “土地财政”实乃“土地金融”, 在旧城镇化模式不变的前提下, 放开宅基地市场将会导致财富的不公平分配。
第二类强调宅基地的资产资本功能, 主张直接开放宅基地使用权市场。认为农地制度改革至今, 农民未取得土地的处置权。[2]从宅基地功能演变入手, 一些学者强调其资产性, 主张作为财产的宅基地应允许其自由流通。对所有性质不同的建设用地使用权同为物权, 而存在“同地不同权”的现状, 刘守英等主张扩大宅基地的用益物权至占有、使用、收益权, 并主张建立附条件退出机制。[3]关于具体退出机制设计, 有“增量新制度, 存量老办法”的思路, 也有对不同方式取得的宅基地分别管理的主张, 还有主张对农业保护区内外土地指标管理权进行重新调整, 通过财政转移支付调整保护区内外利益, 让农村建设用地中的经营性与非经营性土地一并入市流通。[4]
第三类兼顾宅基地的资产性与资源性, 主张从弱化宅基地分配的福利性入手, 逐渐推进宅基地使用权的市场化改革。宅基地取得的无偿性、转让受限性, 及缺乏稳定有效的退出机制, 一些学者从物权与政府公权、效率与公平的角度探索宅基地的政府与市场边界;也有鉴于宅基地较承包地具有更强的禀赋效应, 强调农村宅基地使用权资源配置的“粘性”, [5]推理得出“推进宅基地使用权市场化改革, 不会导致农民流离失所”的结论;还有主张在“一户一宅”制度下, 对宅基地无偿分配部分定额管理, 超面积部分有偿使用, 农村宅基地流转或按区域、有差别进行, 或按租赁、抵押、流转等有步骤推进;还有主张废止“一户一宅”, 基于生存权 (基本人权) 理念建立新的居住权保障制度。
总体上看, 农地中的承包地“三权分置”框架已确立, 经营权转让实践与理论研究走在了前列, 宅基地改革滞后于其他农地改革。学界虽在促进并规范宅基地使用权流转上已达成共识, 但关于宅基地使用权流转的市场与政府边界尚未厘清, 改革主张与试点实践尚未形成共识, 根源在于对宅基地的“双重功能” (居住保障功能与资产资本功能) 与“双资目标” (于农户个体的资产性与于国家整体的资源性) 的判断与政策侧重点存在分歧, 故在宅基地流转改革的目标定位上有失偏颇, 未能设计出兼顾“双重功能”与满足“双资目标”的、行之有效的宅基地使用权流转制度改革方案。具体地说:上述研究基本上都停留在既有宅基地制度基本框架下展开, 尚缺乏系统性的、可操作性的研究成果, 对下一步宅基地制度改革试点的指导作用有限。
本文结合作者近十年来的实地调查与前期学术研究, 拟从宅基地制度的基本特征及主要弊端入手, 分析维持现状与直接放开宅基地使用权交易这两种思路的局限性, 提出了基于宅基地的“双重功能”与满足“双资目标”的宅基地使用权转让制度改革的理念、总体方案与配套措施, 以建构起与“三农”新定位相适应的我国新时期农村居住权保障制度框架。
二、我国宅基地制度的特征及主要弊端分析
作为上世纪中期我国工业化发展战略的重要组成部分, 农村宅基地制度在于宅基地分配为农民提供基本生存保障, 该制度中的保障对象具有身份的特殊性 (农村集体经济组织成员) 、宅基地使用权的约束性 (“一户一宅”与面积规定) 、原始获得的无偿性 (体现福利保障性) , 使用期限的永久性 (事实上的可继承性) 、宅基地使用权的权能受限性 (限于自住, 不允许交易、出租和抵押) 。半个多世纪后, 已被赋予用益物权的宅基地使用权功能亦未能得到有效拓展。进入工业化中后期与城镇化加速期, 随着农村人口不可逆转的城镇化及人口流动的显著提升, “人地捆绑”的静态宅基地制度越来越难以满足“人地分离”下动态的居住保障需求。同时, 宅基地的居住功能在弱化, 而其资产功能在不断显化与强化, 从而使农地的资产性 (个体利益) 和资源性 (整体利益) 之间的矛盾日渐凸显。
(一) 宅基地制度的基本特征
1. 人地捆绑:
农村集体经济组织成员资格是获得本村宅基地使用权的必要条件。上个世纪六十年代初, 农村合作社发展到人民公社集体化新阶段后, 宅基地使用权在集体所有的农村土地中被单列出来, 宅基地为集体所有性质, 宅基地上的房屋为农民私有性质。宅基地使用权权利主体为从事农业生产的农村集体经济组织成员, 当时农村集体经济组织成员、农业生产者与农村居民等身份是重叠的。宅基地制度的基本功能为具有重叠身份的特定人群提供基本居住保障, 体现了“人地捆绑”特征与鲜明的社会福利性。
农村居住保障的单位为“户”, 宅基地使用权分配 (原始获得) 实行“一户一宅”制度, 因债务清偿和对城镇居民因继承在农村取得的房屋而继受取得宅基地使用权, 导致“一户多宅”现象越来越普遍, 法律对此没有明文禁止。
2. 转让限制:
宅基地使用权转让限制政策与转让需求之间的矛盾日益尖锐。现行宅基地制度最关键的内容为限制宅基地使用权转让。限制转让的政策演变及实际运转情况可划分为五个阶段:一是建国初期的“有行有市”:新中国成立之初的宅基地由个人所有、自由交易, 农地权利主体---农户---靠市场机制来调节农地的“生活”与“生产”功能, 各家各户自由平衡土地的两种功能, 自觉维护私有土地的“双资”目标;二是人民公社化时期的“有行无市”:此一阶段的宅基地制度立意侧重于农地的资源性目标。如前所述, 1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定“三级所有, 队为基础”, 生产队所有的土地一律不准出租和买卖。农民宅基地使用权的原始获得渠道为本集体经济组织内部无偿分配, 允许宅基地使用权在本集体经济组织内部流转。鉴于成员的同质性, 加上实行人口户籍管理, 工业化时期的人口流动呈“农转非”单向性特征, 宅基地使用权的真实合法交易极为稀少。三是实行联产承包责任制后的“有市无行”:此一阶段宅基地使用权基本政策框架由集体所有、“一户一宅”、集体经济内外流转 (外部流转以政府征地和置换为主) 、“双划”管理 (年度计划指标+土地利用总体规划) 组成。后随着农民收入水平提高, 有了积蓄的农户建房热潮渐起, 宅基地的资产性目标诉求增强, 但此时立法重点却依旧侧重于农地的资源性目标, “双资”目标冲突日益显现。1986年, 中共中央、国务院将“切实保护耕地”上升为一项基本国策。1999年5月, 国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定, 集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设, 农房不得向城市居民出售。次年10月, 《关于深化改革严格土地管理的决定》禁止城镇居民在农村购买宅基地。四是宅基地使用权物权化阶段。2007年颁布的《物权法》将承包权、宅基地使用权界定为“用益物权”, 宅基地使用权的财产性得到法律保障。2008年10月, 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出, 逐步建立城乡统一的建设用地市场, 同地同权, 逐步缩小征地范围, 这一改革指向为宅基地使用权转让市场化改革腾出了空间。城市房改及房地产作为国民经济支柱产业催生了农村建房高潮, 除因政府征地而发生宅基地使用权“被转让”情形外, 因宅基地使用权转让缺乏适用的法律法规, 各种不合法的或违规农房及宅基地使用权交易不断蔓延, 如“以租代售”、私人交易、小产权房交易等屡禁不止, 且愈演愈烈。五是宅基地制度进入改革试点的新阶段。宅基地使用权物权化后, 宅基地使用权权能得到拓展具备了法律基础。2015年1月, 《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布, 试点主要内容包含征收制度、宅基地制度、农村集体经营性建设用地入市制度改革及完善土地增值收益分配机制。2016年3月15日, 国务院五部委根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》和《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县 (市、区) 、天津市蓟县等59个试点县 (市、区) 行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》精神, 发布了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》, 上述密集出台的改革举措有力地推动了宅基地使用权转让制度改革。
3. 其他权能限制:
限制收益权与处分权抑制了宅基地使用权的资产资本功能。物权权能含占有、使用、收益和处分权, 转让限制直接间接制约了其他权能。《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权, 只明确规定其权能包括占有和使用, 但未对收益权与处分权作出规定。由于宅基地使用权的流转仅限于本村集体经济组织成员之间, 交易者的同质性导致实际发生的合法交易极为稀少, 流动性不足直接限制了宅基地使用权的价值, 一般情况下收益权难以得到真实的实现。一方面, 转让范围限制使宅基地使用权真实价值无法彰显, 抑制了其财产性权利;另一方面, 因宅基地使用权缺乏流动性, 金融机构也不愿意接受其作为抵押品向所有者提供融资服务, 进而使宅基地使用权的资本功能被扼杀。
4. 权利存续期不明:
宅基地使用权的物权性与福利性并存。迄今, 各类农地使用权都规定了不同的期限限制, 唯独宅基地使用权使用期未设限, 体现着原有制度安排中的福利性---原始获取的“无偿性”与使用的“无期限性”。不仅如此, 在观念上农民也把宅基地作为自己的私有财产看待, 宅基地的“禀赋效应”强于承包地和其他类型的农地。1985年颁布的《继承法》上并无明确条款规定作为非集体经济组织成员的子女可以继承父母的宅基地使用权, 也没有禁止性条款, 加上民间默认宅基地使用权的私有性, 司法判例也大多依国有土地遵照的“地随房走”相关规定来判案。宅基地使用权在被赋予物权的同时并没有设定使用期限, 作为一种他物权, 宅基地使用权依附于其集体所有权。若集体所有权性质发生变更 (如征地) , 宅基地使用权人必须服从集体所有权代表的决定, 但涉及权利终止或权利交易时, 政府、所有权代表和物权拥有者等相关各方之间的权利义务关系并无明确的制度安排, 致使宅基地因征地而“被转让”时所涉各方利益分配不均导致群体性事件频发, 焦点是征地补偿问题, 实质是宅基地使用权物权与宅基地所有权之间的关系尚未厘清。宅基地使用权的供求缺乏相应的法规规范, 宅基地使用权的私相授受使相关的各种社会矛盾不断累积。
(二) 宅基地制度的主要弊端
1. 无偿配给、无期限使用、持有无成本, 导致宅基地难以节约使用。
2000年至2010年, 我国城市土地扩张了83.41%, 而同期人口城镇化仅增长45%。一方面, 征地补偿不足, “土地财政”模式应运而生, 导致农地转为建设用地过程中土地资源无法实现集约利用, 农地资源浪费严重。另一方面, 农民自用宅基地也未能实现节约使用。如前所述, 在农村人口持续城镇化及农业生产已不再作为农民主要收入来源的背景下, 宅基地使用面积却逆势扩增长。一是建新不拆旧。鉴于宅基地取得与使用无成本约束, 转让限制及有偿退出机制缺乏, 不存在宅基地集约与节约使用的激励机制, 居住保障需求、居住改善需求、资产资本功能诉求需求等都表现为对宅基地的需求扩张。宅基地使用权“不用白不用”、建新不拆旧 (拆旧建新极少, 因获取新宅基地成本低) 成为农民的理性选择, 土地管理监管效果不甚理想。笔者实地调研中了解到, 一些地方土地管理部门为加强对农民建新拆旧的约束, 对拆旧宅建新房收取保证金, 往往被扣上增加“农民负担”的帽子而遭纪检部门质疑, 缺乏经济制约后土地部门的监管效率大打折扣。二是“一户多宅”。1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第六十二条规定, “农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”达到单独立户条件申请新宅基地比购买本村闲置农宅更便捷, 新的宅基地需求通常表现为申请新宗地, 而不是采取合法的二级市场交易获得。《继承法》明确了农村合法房屋是可以赠与和继承的财产, 宅基地事实上随房走, “一户多宅”不断累积, 成为日益普遍的现象。三是“持有无成本”。与城市土地70年使用年限相比, 农村宅基地使用权不仅无偿配给, 且使用无期限、持有无成本 (无土地使用费) , 不仅使离村农户退出宅基地的动力丧失, 反而刺激了集体经济组织成员对宅基地使用权的需求, 加剧了宅基地供求矛盾, 此一矛盾在城郊农村尤为突出。[6]
2. 转让限制损害了农民房产的财产性权利。
《物权法》规定禁止宅基地使用权抵押, 但《担保法》却并未禁止农民对其住宅的所有权进行抵押。按《城市房地产管理法》 (2007年) 第四章第三十二条的规定, “房地产转让、抵押时, 房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”, 而农村宅基地上的房屋抵押却无直接适用的法律。涉及宅基地使用权转让的法律法规冲突或缺失, 导致农村住宅所有权 (私权) 的抵押功能也无法实现。可见, 宅基地使用权转让限制不仅导致宅基地闲置浪费, 而且直接抑制了农房的财产性价值, 间接剥夺了其资本性功能。劳动力市场化后, 城乡居民收入差距现主要体现在资本性收入上, 而资本性收入又主要体现在城乡不动产的权能差异上。
事实上, 发达地区的宅基地和房屋流转已经十分普遍, 形成了以自发流转为特征的宅基地隐性市场。禁止宅基地使用权超出本集体经济组织范围转移与未限制宅基地上的房产转让范围间的冲突, 农民房屋所有权抵押制度与宅基地使用权抵押制度间的不一致, “地随房走”带来的“一户多宅”与“一户一宅”使用制度间的矛盾等, 不仅使农民财产权利受损, 致使宅基地使用权交易双方的权利均无法得到保护, 而且极大地降低了土地资源配置效率, 也带来宅基地使用权资产的闲置沉淀。宅基地使用权转让规管办法脱离现实, 市场无序交易, 违法交易禁而不止, 宅基地制度改革滞后导致农地“双资目标”的实现渐行渐远。
三、宅基地使用权转让模式的各地探索
宅基地使用权转让包含转让 (因房屋买卖带来的“地随房走”) 、租赁、抵押、入股和继承。由于相关法律法规政策存在冲突, 宅基地使用权授受双方权利难以获得有效保障。面对宅基地转让制度与实践脱节导致的现状, 不少地方政府对宅基地转让制度进行的改革探索一直在进行中, 较具代表性的有浙江、广东、重庆三地的改革模式。
(一) 浙江模式
浙江义乌分类推进, 采取城区与城郊改革先行。城区型农村的宅基地, 取得产权证后即可自由流转 (对流转条件、流转对象不加任何限制) ;城郊型农村的宅基地, 中央[1997]11号文件下发后, 权属合法并依法取得产权证且未建过房子的允许流转, 建过房子的只允许经登记的宅基地流转;纯农村的宅基地只允许以抵押方式流转。进入流转的集体土地仍需履行先征为国有土地, 再按国有土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理有关手续, 完成集体土地向国有土地的变性。2015年义乌被确定为宅基地改革试点地之一, 义乌的改革更往前进了一步:确立了全国首个农村宅基地基准地价体系, 把覆盖义乌全市每个村庄的宅基地分成了九大均质区片, 区片价格从最高25870元/平方米到最低的2870元/平方米。宅基地使用权抵押贷款以宅基地基准地价为依据进行价值评估标准。义乌还成立了1000万元的农村宅基地风险基金, 防范贷款风险。抵押物处置由风险基金接盘, 两年后有条件赎回, 农户优先赎回, 否则再进行公开处置。另外, 通过设立土地联合会拓展宅基地使用权交易范围。义乌把全市集体经济体纳入土地联合会, 这一范围内的集体经济成员, 皆可以参与宅基地使用权交易。即将宅基地使用权转让范围扩展到了全市农村户籍人口。只是跨集体经济组织转让宅基地时, 受让人应与村级组织签订宅基地有偿使用合同, 并按照不低于农村宅基地基准地价20%的标准, 一次性缴纳土地所有权收益。这意味着宅基地使用权转让中集体经济组织也参与了土地价值分配。
浙江温州直接突破同一集体经济组织内转让范围。城镇规划区内的农民转让房屋的, 其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有, 再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。城镇规划区外的农民转让房屋的, 若转让双方均属同一个县 (市、区) 户籍下的农业户口, 且受让方在该县 (市、区) 原有的宅基地已全部由当地集体经济组织收回或转让的, 可在保留集体所有权性质不变的前提下, 办理宅基地转让手续。在“一户一宅”原则下, 突破了在本集体经济组织内部转让的规定。
浙江桐庐放松宅基地配给资格限定。桐庐县政府出台的《桐庐县农村宅基地管理细则》 (桐政办[2014]134号) 2014年11月1日施行。主要明确了无房户、危房户、困难户的概念, 出台了“规划控制、跨村审批、级差排基、有偿退出”四大创新举措。禁止城镇居民到农村购买宅基地, 但家庭成员不属于本村集体经济组织成员, 五种情形下可计入宅基地申请人口, 其中包括配偶、未婚子女不属于本村集体经济组织成员且未享受过保障性住房政策、福利性住房政策的 (该配偶、子女今后不再享受保障性住房政策、福利性住房政策) 。实质是放松宅基地使用权配给资格限定。
浙江乐清规范农房 (含宅基地使用权) 交易。2012年年底, 温州农村产权服务中心配合温州市金融改革试验区和农村改革试验区成立挂牌。按照2013年8月乐清政府出台的《农村产权交易管理暂行办法》, 交易中心可交易的对象含农房和农村集体建设用地使用权, 规定12种农村产权可在产权交易中心进行交易, 没有规定买方。将宅基地使用纳入政府建立的产权交易中心交易平台, 其实质是拓展上述产权的购买对象。
(二) 广东模式
处于改革开放前沿的珠三角地区工业化和城市化的动力强, 土地增值潜力大, 宅基地隐性交易多, 并且农民更愿意长期出租而不出让, 地方政府顺势而为。2005年10月, 广东省以政府令的形式发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的第三条规定, 村民住宅用地使用权不得流转, 但因转让、出租和抵押地建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。该办法实际上在政策层面允许了宅基地的流转, 但规定通过流转取得的建设用地使用权不得用于商品房地产开发建设和住宅建设 (禁止“小产权房”) , 集体土地流转的收益应当纳入农村集体财产统一管理, 其中50%以上用于集体成员的社会保障。广东模式的突破点是从整体 (集体) 转让, 而非简单放开宅基地使用权的买卖, 有利于整体规划与规范, 且宅基地使用权打包转让, 法难责众, 虽违反了既有的法律法规, 但遵守了土地的集约节约使用原则, 在一定程度上兼顾了农地的“双资目标”。
(三) 重庆模式
在“城乡建设用地增减挂钩”制度下, 2008年重庆成立农村土地交易所, 启动了“地票”交易试点, 以促进农村土地使用权流转, 保护耕地, 同时缓解城市建设用地紧张, 推动城乡一体化。重庆采取把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地, 经由在农村复垦, 把用地指标---“地票”---通过土地交易所“移动”到地价较高的市区及市郊来使用, 既增加了城市用地指标, 也提升了远郊农地价值, 为促进城乡生产要素平等自由流动奠定了基础。据重庆土地交易所数据, 截止到2015年底重庆农村土地交易所累计交易地票17.29万亩, 即在农村新增加了17.29万亩耕地, 同期城镇规模扩展实际占用耕地仅7.32万亩。该模式下农地资产以“地票”形式量化, 提升了其流动性, 实质上是在一个行政区域内建立起农地使用权的市场化价格发现机制, 有利于平衡各方利益, 促进城乡生产要素自由平等流动。
上述改革探索中, 实质都落脚到宅基地使用权权能拓展, 尤其是宅基地使用权的转让。早期的浙江模式与重庆模式由政府主导且政府介入较深, 实质是以政府征地方式完成宅基地使用权转让, 转让效率高, 主要侧重于农地的“资源性”目标, 而相对轻视了其“资产性”功能与宅基地使用权人的个性化需求。重庆模式在促进宅基地使用权的流动性和各方利益分割上有明显进步, 但以“地票”实现的农用地与城市建设用地置换, “占补平衡”下补的只是耕地数量, 耕地质量难以保证, 无法有效满足农地改革“三条底线”, 政府作为主导者主要是为了获取城市建设用地指标。无论如何, 各地政府主导下的宅基地转让作为主流模式, 努力平衡各方利益, 但成效及可持续性、可复制性存疑。广东改革为市场推动下的诱致性制度变迁模式, 政府对民间突破既定制度政策框架的改革实践采取“追认”与“规范”的态度, 在市场机制作用下以“涓滴效应”来渐进提升宅基地使用权的流动性, 这种市场化取向的改革始终处于领先地位, 但对普通农区或边远山区并不适用。其他地方如安徽金寨摸索出政府主导下的“扶贫+宅改”的转基地使用权转让模式, 其实质是将扶贫资金由政府集中使用, 通过扶贫搬迁来实现宅基地发生“位移”, 或者“被转让”, 基本上还是“宅基地换房”的路子, 而非宅基地使用权市场化转让。
上述各地政府推动下的宅基地使用权制度改革的共性与实质是以市场的方式提升宅基地使用权的流动性, 即直接或间接地扩展宅基地使用权的交易范围, 宅基地使用权转让探索的基础与成效取决于所在地区的经济发展水平、农地的潜在价值等因素。更多的地方对宅基地使用权的供求则是任由民间自由交易, 这些交易包括具有普遍性的“小产权房”交易, 还有零星的私相授受、“以租代售”、冒名借名购买等等, 宅基地使用权违法交易早已司空见惯。无论是地方政府的改革探索, 还是民间各种私相授受的宅基地使用权交易, 虽有利于宅基地财产性功能的增强, 但都无法从根本上建构起与人口流动相适应的新型农村居住权保障制度, 含宅基地使用权转让在内的宅基地制度整体改革迫在眉睫。
四、兼顾“双资”功能、满足“双资”目标的宅基地转让制度改革总体方案设计
本文通过对宅基地制度改革试点经验进行总结与分析提炼, 及对农民分层分类流动、农地功能结构变化、农业农村功能定位重新调整、城乡平衡发展战略推进等方面的梳理, 在对农地功能结构动态变化分析基础上, 尝试提出了兼顾“双资”功能、满足“双资”目标的宅基地转让制度改革的总体方案和设计思路, 建构新时期农村居住权保障制度的基本构架和相关配套措施。
(一) 宅基地转让制度改革总体方案设计的主要依据
宅基地制度改革的目标是建构新时期农村居住权保障制度。宅基地使用权转让制度改革, 作为宅基地制度改革的重要内容, 改革方案设计应依据并适应新时期农业、农村发展的战略定位与各种要素与人口流动的新态势, 整体设计、有步骤推进。
1. 新型农村居住权保障制度需求侧的变化态势。
随着我国农业发展目标由产量目标向效率目标转变, 农村定位由农产品生产功能转向“生产+生态”功能的转变, 人口流动将呈现新的局面:一是农业的产值持续下降, 农村土地承载的劳动力要素也将持续下降, 农村人口将继续向城镇流动, 中小城镇人口向大城市流动, 即人口纵向流动;二是人口横向流动, 农村户籍人口在经济发展水平不同的农村地区之间的流动, 农业户籍人口向土地产出率与劳动生产率更高的经济发达地区和城市郊区流动;三是随着农业的生态、旅游休闲、养老等功能的发掘, 逆城镇化趋势将日渐显现。上述人口流动的变化反映了农村居住权保障制度需求侧的大致概貌。
随着中国农村社会结构由“封闭”向“开放”、由“静态”向“动态”转变, 宅基地制度改革目标应建立起与之相适应的新型农村居住权保障制度, 从保障对象、保障主体、保障方式、保障单位等方面实现根本变革。
2. 新型农村居住权保障制度供给侧---土地功能结构———的变化。
农业与农村的新定位进一步影响农地功能结构变化, 新时期农地功能将呈现新的结构特征:
(1) 承包农地的生存保障功能整体上弱化。农民不靠农业谋生, 农地的生存保障功能弱化。现在留在农村的大多是上了年纪的老人, 他们中不少人依旧不辍劳作, 但农业生产并非他们谋生的手段。虽然农地不再是谋生的主要来源, 但仍是人们寻求的最后保障。
(2) 宅基地居住保障功能代际分化。常年住在城里、拥有农业户口的务工经商者 (或称“农二代”) , 大多是过年过节才会回农村的房子住几天, 建农房更多的是对宅基地使用权的一种宣示。且宅基地的居住保障功能在不同年龄的农村户籍拥有者中日渐呈现差异化:对上年纪的老人们或“农一代”, 宅基地使用权的居住保障功能未变;宅基地于“农二代”来说, 居住功能基本不存在, 宅基地使用权更多体现为资产性功能。
(3) 基于成员权的农地资产资本功能显化。改革开放后农村人口流动性 (不仅仅指进城) 显著提高, 使大量农村人口处于“人地分离”、“人户分离”状态。“人地分离”说明离地人口对土地的依存度下降, 土地的流转尤其是随着承包地流转成本连年上行, 其资本资产功能日益彰显。“人户分离”以农村户籍人口与在村人口的差异显示, 或以城市户籍人口占比显示, 主动选择保留农村户籍更多的是关联农地与集体资产, 是一种基于成员权对土地资产权利的保护。宅基地“一户一宅”制度运行中, 保留农村户籍是农户从集体土地中合法获得一宗宅基地配给的资格前提, 但宅基地配给的“人地捆绑”, 又因宅基地使用权转让限制, 反过来又制约了“人地分离”, 不利于生产要素的流动性提升和有效配置。换句话说, 农地相关资产若不易变现和抵押, 其资产资本功能就难以彰显, 劳动力要素的真正自由流动, 进而农民的迁徙自由权也就难以得到真正的保障。
2015年8月《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》公布后, 中国人民银行等11部门, 组织开展了农村承包土地的经营权和农民住房财产权 (“两权”) 抵押贷款试点。“两权抵押贷款”作为农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新, 直接赋予了试点地区承包地经营权与宅基地使用权更多的物权权能, 有利于盘活农村土地资产, 彰显了农地的资产资本功能。
(4) 农地“禀赋效应”随其权利保护强度的提升而强化。一方面, 宅基地使用权物权权能的拓展, 城镇化带动城中村、城郊区的土地价值不断上升, 其财富效应导致强烈的示范效应, 强化了农地升值预期。大量的园区建设征地、道路建设征地, 也形成了不断上涨的征地补偿预期。另一方面, 农地的“禀赋效应”却在增强。在无偿配给、无持有成本, 只有收益及升值预期的背景下, 农民普遍选择持有土地。即, 农民对土地的“惜售”情结与其土地使用权的权能扩张成正相关关系。
按照科斯的理论, 产权明晰程度越高, 交易成本越低, 但事实并非都如此。按照2017年经济学诺贝尔奖得主Richard Thaler (1980) 提出的“禀赋效应” (Endowment Effect) 理论, 个体对自己拥有的物品倾向于更高的价值评估。物品的禀赋效应越强, 越不利于交易的达成, 表现为所有者的“惜售”行为。在我国, 土地中的宅基地可看作典型的人格化财产。除了转让受政策限制外, 其“禀赋效应”是导致我国农房闲置的另一个不容忽视的重要因素, 因农房并非普通的资产。在深受农业文明浸染的国人观念中, 土地及房子是家族文化传承的载体, 它是“根”的象征, 对“倾家荡产”行为较多持贬义或否定态度。笔者在多年的各地农村实地调研中发现, 人们对宅基地使用权的私有化认可程度远远高于对承包地经营权固化的认可程度, 道理很简单:一则迄今很多农宅均建立在祖宅基上, 天翻地覆的政治运动并未淹盖这一历史事实;二则公平原则与同理心使然, 耕地是用来种粮食活命的, “不患寡而患不均”的思想根深蒂固, 这也正是各地仍存在承包地村内频繁调整的民意基础。华南农业大学罗必良课题组2015年初对全国9个省区农户抽样调查结果显示, 因农民的身份权、承包权与经营权高度重合, 强化了农地的人格化财产特性, 农户在农地流转中的“惜地”与高估其拥有的经营权的价值, 使承包地的“禀赋效应”日益显现。农地流转不是一个单一的要素市场, 不是一个纯市场, 而是一个情感性市场。农地确权会显著强化农民的禀赋效应, 并不必然促进承包地流转, 事实证明强化农户的产权强度与鼓励农地的流转集中的政策目标是冲突的。而宅基地的禀赋效应更强于承包地。中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平教授在2016年12月10日的中国 (十七省) 农村土地权利调研成果发布会上表示, 承包土地流转对农户收入增长的效益不显著。即农民收入越高, 越愿意将土地保护下来, 或者越不愿意将土地流转出去。从承包地转让意愿与收入增长呈反向变化关系的现状看, 人格化财产特征更显著的农村宅基地转让意愿与收入增长 (通常为城市就业经商所致) 可能呈现更加显著的反向变化关系。农村宅基地使用权放开交易可能导致农民流离失所的顾虑, 或许是一个伪命题, 主要的理由是宅基地的禀赋效应理应高于承包地。
限制宅基地转让名义上是为了保护农民的基本生存权, 但实际却把农民固定在了土地上, 剥夺了农民的财产权。如上所述, 允许宅基地使用权自由交易, 不仅不会导致农民流离失所, 而且因宅基地使用权的财产价值显现, 反而可能会提高宅基地的社会保障功能。
在其他条件不变的前提下, 农地还权确权与农民非农收入与社会保障水平的提升, 通过农地的“禀赋效应”强化而导致对农地“惜售”。放开宅基地使用权交易并不必然导致农民流离失所, 城市贫民窟本身与农地权能扩展本身其实并不存在必然联系。即使城市化进程中贫民窟难以避免, 它更多折射出民众对自身生存方式的选择与自由迁徙权的体现, 不必怀疑农民的理性, 更不必作茧自缚。
作为公共资源性质的农地, 在未来的发展中政府对其规划利用与监管将日益强化。更重要的是, 新型农村居住权保障制度的建构必须以农村居住供求变化为基础, 即在异质化、动态化的新时期农村人口居住需求与农地权利保护强度提升及土地功能结构变化下房地供给之间达成平衡。
(二) 宅基地转让制度改革总体方案
1. 设计理念与目标。
为突破“人地捆绑, 占地建房”、“人地分离, 农房空置”的制度桎梏与现实矛盾, 兼顾宅基地“双重功能”、满足“双资目标”诉求, 以市场机制落实宅基地物权和对农地资源的有效保护, 按照“增量改革、存量盘活”的思路, 设计现阶段宅基地转让制度改革总体方案。
财富增长归根到底源自交易, 权利的保障在于可交易。现阶段宅基地的确权与流动性提升, 将成为城乡互动和各类要素配置效率提升的真正突破口, 极大地推动中国经济社会可持续发展。2016年11月《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》及同年12月《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的颁布, 2017年“三块地”试点改革提速扩容, 都表明农地权利在量化基础上提升流动性的大势已定。在推进农地集体所有权、承包权、经营权的“三权分置”的同时, 夯实“三地权分享” (承包地经营权、宅基地使用权、集体资产收益权) 这一重要基础。为实现农地的“双资”目标, 必须使农地由生产资料、生活资料向完整的物权转变。借鉴农村承包地改革中的“增人不增地”办法及我国资本市场股权分置改革的“对价”经验, 提出宅基地“生增死不减”为“增人不增地”, 以废止“一户一宅”的“成员权”置换宅基地使用权转让的“交易权”。确权到户的宅基地使用权通过家庭内部协议及继承办法, 量化到家庭成员 (“人”) , 并实现更大范围的可流转, 有效实现农地的保障与资产功能“双重功能”, 并通过“双重功能”的实现来落实“双资目标”。
2. 方案的主要内容。
(1) 从宅基地制度层面废止“一户一宅”制度。实行增量改革, 对新增农业户籍人口废止“一户一宅”的宅基地配给, 锁定宅基地使用权一级市场。一方面, 我国城镇化仍在推进中, 新增农业人口主要就业渠道不在农村而是城市, 继续在农村为其提供居住保障无法满足其真实的居住保障需求;另一方面, 实践中新增宅基地与耕地占用呈高度正相关关系, 继续运行“一户一宅”与农地资源保护目标越来越难以兼容。还有, 经过两轮承包后, 村集体机动地所剩无几, 农户获得建房指标后, 几乎都是在已承包的耕地上建新房, 农房违建各地都很普遍。若继续“一户一宅”政策, 必定导致农业生产用地和农村建设用地此消彼长, 农地的“双重功能”与“双资目标”无法兼顾。
(2) 以市场机制实现宅基地使用权转让并构建起新型农村居民居住权保障制度。在强化土地利用规划的前提下, 开放宅基地使用权二级市场, 盘活宅基地存量, 并建立起新型农村居民居住权保障制度。步骤如下:一是农村宅基地使用权实行有偿使用, 增加农房的持有成本;改宅基地使用无期限为有期限, 宅基地使用期限与城市商品房的土地使用期限 (70年) 接轨。二是构建新型农村居住权保障制度。新制度下居住保障对象不再是农村户籍人口, 而是农村居民;居住保障主体不再是集体经济组织, 而是市场;居住保障方式不是“地”, 而是“房”。在农村居住的居民其居住权的保障可通过多个渠道以市场方式来实现。渠道一:依靠宅基地使用权存量市场满足新增居住需求, 消解“空置房”存量;渠道二:推行集中居住, 按照“人”与“房”的原则实现居住保障, 实施自建与他建相结合、独建与合建相结合的农房建设制度, 提高农村建设用地的集约节约利用;渠道三:在宅基地使用权市场完全放开之前, 部分农村居住需求可以农房租赁和创设可交易居住权物权 (不影响土地的集体所有性质与原所有者的宅基地使用权) 的方式获得。
(3) 实行城乡“同房同权”与“同地同权”。对农村宅基地使用权和农房实行“双证”登记 (集体土地使用权证、房屋产权证) , 赋予农宅与城市商品房相同的土地使用权期限 (70年) 及无限制的“交易权”, 商品房和农房交易均实行“地随房走”;改“一户一宅”为“一人一房”居住权保障制度, 构建起覆盖城乡的居住权保障制度, 实现农地权利制度安排中的计量单位由“户”到“人”的转变, 使财产权成为公民权的核心内容, 实行“同房同权”。通过集体土地直接入市, 实现“同地同权”。
(4) 以宅基地制度改革实现农村人口“新三权分立”并促进农村经济与社会开放式运行。按照新时期对“三农”新定位 (农民职业化、农业产业化、农村生产与生活功能综合化) , 通过实行宅基地使用权转让制度改革, 促进农村人口 (非户籍概念) “新三权分立”, 即经济权、社会权与政治权分立。未来农村居民可同时拥有“三权”, 也可以只拥有其中的一种或两种权利。农村居民可以是原住民, 也可以是外来居民。居民在参与社区治理过程中, 拥有使用社区公共物品的权利和义务。事实上, 多地城郊的“村改居”已经积累的“新三权分立”的经验, 未来的农村将成为农业生产经营者、农村非农就业者和农村居民的居住地。在农村社会动态开放的大趋势下, 应逐步完善《村民委员会组织法》, 赋予非同质化的农村居民相应的政治权利。在厘清各类居民各种权益的基础上, 通过生产要素的重新聚合, 促进农村集体经济以各种实现形式进行开放式运行, 通过促进集体经济和农村发展来实现农业与农村的振兴, 最终实现城乡一体化。
3. 实施步骤。
一是加快推进宅基地确权登记进程, 实现城乡房地产市场统一登记 (我国《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日已开始实施) 。二是“增人不增地”制度改革与“进入有偿”、“超标有偿使用”的政策并行期, 宅基地使用权与城市商品房土地使用权期限接轨 (70年) , 激活宅基地使用权二级市场。三是缩小政府征地范围, 加大农村集体建设用地直接入市比例, 增加住房供给。四是扩大宅基地改革试点范围, 修订、设立相关法律, 明确实行“地随房走”, 逐步扩大宅基地交易范围, 直至农房完全自由交易、抵押、担保。五是创设居住权物权。鉴于农地现阶段还存在一定程度的农民社会保障和社会稳定的作用, 宅基地使用权交易可以作为终极目标, 过渡性的办法是在宅基地使用权上创设居住权物权 (下一篇论述) , 先放开居住权交易 (不涉及宅基地使用权的买卖) 。
(三) 配套措施
一是构建起覆盖城乡的全国统一的居住权保障体系, 弱化成员权 (身份权) , 强化公民权。
二是强化土地 (含宅基地) 规划管理, 在保障宅基地使用权财产权利的同时, 提高农地资源利用效率。
三是建立起全国统一的房地产交易制度, 对农村建设用地直接入市和农地使用权转让, 增值收益分配办法尽快由收益分成办法转向以税收政策调节, 以兼顾农地的“双资”目标。
四是推进农村集体资产量化或股份化改革, 加速“人地分离”;探索新时期农村集体经济的各种实现形式和发展模式, 推动“政经分离”改革, 建立起开放式的农村集体经济新局面;结合城郊农村“村改居”实践, 探索建立新时期农村基层社会组织与基层政权组织及运行方式。
五、结语
我国现行宅基地制度框架为一种典型的开环系统 (open loop system) , 在开环系统下所提出的改革思路均难兼顾农地“双资”目标。本文在分析城镇化过程中“双重功能”结构变化的基础上, 提出了废除对新增农村人口的宅基地使用权无偿配给的主张, 以废“宅基地无偿配给”换“宅基地使用权完全流动性”、建立城乡统一的房地产市场和居住权保障制度构架的总体改革方案。上述方案将建构起宅基地制度运行的“闭环系统” (closed loop system) , 促进农地改革“双资目标”的实现。上述基于市场化方向的改革方案, 较之完全由政府主导的“被转让”模式 (难以保障农地资产性目标和个性化需求) , 以及宅基地使用权直接入市的办法 (在不废除宅基地无偿配给的开环系统下无法实现农地资源性目标) , 更具有普适性和可操作性。
中国乡村发现网转自:贵州社会科学2018年04期
(扫一扫，更多精彩内容！)
