摘要：俄罗斯在转轨时期, 农业经济发展与农地制度改革之间的关系是复杂的。而当时农地初始状态复杂、农业市场环境不好、农业生产经营主体多元, 三者交织在一起造就了俄罗斯农地制度改革的复杂逻辑。基于此, 本文从苏联时代农地产权的复杂性入手, 分析了俄罗斯农地私有化作为激进式改革, 却取得了渐进式效果。在此基础上, 探讨了公共领域、私有产权和低效率劳动并存的局面, 农业企业的“公共领域”与“私有产权”居民经济的相互补充, 造就了低效率劳动和高收入回报, 农民从中获得的效益明显大于单独组建家庭农场所获得的收益, 这就是其农地制度变迁的基础。认清了其农地制度变迁的逻辑基础, 才能真正理解其私有化改革和农地流转改革的实际效果和作用。
1、问题的提出
俄罗斯地域辽阔, 自然资源丰富, 具有发展农业的良好条件。但事实上, 在过去20多年时间内, 其农业发展呈现出波动起伏状态, 各种缘由值得思考。其中, 农地制度变迁的逻辑较为复杂和神秘。相关学者对此已经进行了充分的研究, 大多数学者认为, 俄罗斯农地产权改革是失败的, 造成了农业发展的波动状态[1]。对此, 俄罗斯部分学者对其农地私有化是持不赞成的态度[2]。也有部分学者从市场的角度分析了俄罗斯农业发展的道路, 认为俄罗斯农业发展受制于贸易条件, 贸易条件掩盖了农地制度变迁的实际作用[3]。尤其是在金融危机中, 卢布大范围的贬值, 恰恰为改善贸易处境创造了条件, 实际上是促进俄罗斯农业发展的。但是, 在实际农业统计数据中, 无法看到农地制度变迁与农业发展之间的关系, 也无法阐释二者之间的具体逻辑。
俄罗斯农地产权两次重要的改革时期分别是发生在1990—1992和2001—2002年。第一次改革是叶利钦政府主导的私有化改革, 具体的推进依据是总统临时颁布的总统令和紧急法令;第二次改革是普京政府推行的农地自由流转, 推进的依据是俄罗斯国家杜马制定的《土地法典》和《农地流转法》。但从产权性质上分析, 两次改革其实都是推进农地私有化的手段。从这个意义上看, 不应当以20世纪90年代俄罗斯农业衰退来否定私有化改革。显然, 如果叶利钦政府主导的私有化改革是错误的, 那么普京政府应当纠正这个错误, 但实际上普京政府依然坚持私有化方向。普京政府扭转了俄罗斯农业衰退的局面, 是发生在推进农地流转之后, 由此说明, 农业发展并非完全依赖于农地产权, 而用益物权制度变化依然能够起到较大的作用。
再从产权改革的对象上考察, 20世纪90年代初期推行的农地私有化改革, 其直接推进了家庭农场的产生, 加上已经存在的农业企业 (苏联时代的国营农场与集体农庄) 以及从苏联时代就存在的农民对小块土地私有的居民经济, 这三者构成了俄罗斯农业生产经营体系。私有化的改革, 家庭农场虽然已经产生, 但没有叶利钦政府预想的那样大范围出现且占据主导地位, 不仅如此, 反而出现了大范围的波动;集体农庄与国营农场尽管在名称上改组成为股份制农业企业, 但其原来的经营架构依然存在;而居民经济呈现出较为稳定的发展态势, 在20世纪90年代前两者波动或不稳的情况下, 居民经济难得维持着产出的增长[4]。
从上述分析可知, 俄罗斯农业经济发展与市场环境之间的整体关系是正比例关系, 但3种农业主体表现出来的发展态势, 并没有体现出这种正比例关系, 令人较为疑惑。事实上, 土地作为重要的生产要素, 其产权制度变迁必然会对其效益产生激励作用, 只不过是这种激励作用被市场环境所掩盖, 导致了产权与绩效之间关系的模糊。毕竟当农业主体经营不佳的时候, 则会导致土地价值的减少, 产权自然缺乏内生刺激力;反之, 当农地价值上升的时候, 产权的促进作用也会随之增加。两者之间的关系是辩证式的, 产权改革与农业经济绩效之间的逻辑关系, 是了解俄罗斯农业经济发展的关键要素。
2、苏联时代复杂的农地产权
2.1 集体化:集体农庄和国营农场
俄罗斯历史上独具的村社传统, 使得农民形成了牢固的集体主义观念。私有产权在沙皇时代出现过, “斯托雷平改革”的核心就是推进农地私有化, 由此也塑造了俄罗斯的富农阶层, 客观上大大提升了农业生产的效率。但村社制度依然存在, 且日渐成为代表贫农的基层社会组织。十月革命后, 村社作为农村的基层社会组织, 不仅予以保留而且还赋予了其更多的职能。村社组织可以重新分配土地以及界定土地的权利, 由此使得集体主义和平均地权的观念再次盛行。列宁就极为重视俄罗斯的村社传统, 认为村社制度是小农经济向社会主义过渡的一种桥梁和中介。列宁认为:“村社传统下所确立的土地共同耕作制度, 可以使得全体成员能够实现共同劳动与收获, 集体使用生产资料, 是符合过渡经济形态要求的[5]。”后来, 斯大林执政期间, 苏共高层对农业经济发展道路产生了分歧, 对工农关系也产生了不同的看法, 最终以斯大林的观点获得了胜利。1929年, 斯大林在苏共政治局会议上发表了《大转变的一年》, 由此标志着苏联农业集体化运动的到来, 与之对应的是, 村社制度和富农阶层一起消亡, 农地产权全面实现公有制。
马克思的小农理论注重强调土地公有制, 其出发点是为了维护农民利益以及促进农业发展, 在此基础上需要配合外部的农业技术的广泛应用。在马克思看来, 俄国是具备实现其理论的现实条件。“土地公有制确定了集体占有的基础, 能够实现劳动的大规模联合。因此, 可以避开资本主义的陷阱, 借助于机器大生产来取代小块土地耕种技术, 俄国土地平坦的地势条件是极为适合机器耕作的[6]。”从马克思的论述看, 俄国村社制度的存在以及幅员辽阔的土地, 是实现土地公有制的先决条件, 但是如何借助机器技术来实现土地公有制, 是个难题。列宁极为熟悉马克思的小农理论, 并且有其自己的理解, 在当时的条件下并没有做出全盘公有制的论断和决定。斯大林对于苏联农业实行了全面的集体化改造, 突出强调现代农业技术的支持作用。在他看来, 要巩固社会主义制度, 除了推进工业化之外, 还必须有小农经济过渡到机器大生产的集体农业, 这是社会主义制度在苏联农村立足的基础。但是, 在其确立的工业优先发展的战略体系中, 农业集体化是完成工业积累的载体, 工业化带来的技术提升, 在农业领域并没有得到体现。失去了技术手段的支持, 苏联的小农经济自然就难以直接过渡到社会主义。而此时, 村社制度已经废除, 但全盘集体化再次将土地公有和集体主义观念灌输到农民的头脑中, 自然集体农庄及国营农场就成为苏联农业的主要生产经营主体[7]。
2.2 私有产权:居民经济
但是, 村社传统带来的小农经济在全盘集体化时代, 依然有存在的空间。当时的国营农场和集体农庄的职工在工作之余, 利用自己住房周边的空地进行了小规模的家庭种植活动, 属于家庭副业经济, 是对集体化的一种补充。在斯大林看来, 集体农庄及国营农场的生产剩余品必须从商品流通系统中排除出去, 需要纳入到国家工业和计划系统中, 但职工建筑物周边的个人副业不需纳入这种系统中。显然, 职工工作之余在住房周边开垦的土地属于自耕状态, 没有雇佣他人, 也没有采取机械化耕作方式, 因此, 在当时对农业主体进行划分的时候, 将其称之为“居民经济”。尽管当时苏联法律上已经不承认土地私有制, 但实际上, 农民对于居民经济土地有稳定的控制权, 具有私有产权的基本属性。
斯大林在集体化运动中之所以没有将居民经济这部分土地纳入其中, 一个重要的因素就是这部分土地属于农民自给自足的活动, 带有非商品经济的性质, 并非是资本主义性质的生产活动。事实上也是如此, 居民经济中的生产经营活动几乎与市场完全脱离, 农业生产的目的是为了满足家庭消费的需求。农民从事这种劳动的动力并非是市场需求, 而是家庭消费规模的需要。苏联农业组织理论的创始人恰亚诺夫对此有独到的见解, “居民经济理论并不是农场理论, 也不是农业企业理论, 而是一种农民生产理论”[8]。当农民家庭人口较多的时候, 农民在劳动中会自发增加劳动时间, 目的是为了更好地满足家庭人口消费的需求。当其生产的产品能够满足家庭成员消费的需求, 剩余的产品有到市场上出售的可能性, 此时居民经济可能会表现出企业的激励属性。但是, 对于地广人稀, 当时交通并不发达的苏联而言, 居民经济生产的产品要到市场交换几乎没有可能。因此, 居民经济除了家庭消费以外的生产活动客观上会受到限制, 农民也没有动力去扩大生产规模。从这个意义上看, 居民经济因为流通、市场等因素, 其非商品化的特征再次得到了强化。
3、俄罗斯农地变迁的过程
3.1 激进式的改革
俄罗斯独立之后, 俄罗斯政府按照西方新自由主义经济学的理论, 启动了激进式的改革转型, 积极推进产权私有化、价格市场化、市场自由化改革, 农业也是其激进式改革的一部分。1990年11月, 俄罗斯杜马就颁布了《土地改革法》和《家庭农场法》。这两部法律承认农地产权私有化的效力, 但改革的效果并不显著。于是1991年12月, 叶利钦为了更快地推进农业私有化改革, 签署了《推进俄罗斯联邦土地改革的紧急总统令》, 尽管这个法令的名称冠以“紧急”, 但在实施中并非如此。农民对私有化带有强烈的抵制心理, 集体主义观念和居民经济状态所折射出的苏联时代农地制度依然具有强大的生命力。面对这种局面, 叶利钦又于1992年3月签署了《俄罗斯联邦政府关于改造集体农庄和国营农场的办法》, 要求集体农庄和国营农场必须在1993年1月1日之前彻底完成私有化改革。尽管这项总统法令相较于上一个总统法令, 在内容上更加细化, 操作性更强, 但获得效果也不明显。集体农庄和国营农场在启动改革, 也进行了私有产权的确认, 但经营模式并非改变, 经营效益没有明显的提升。
显然, 俄罗斯政府推进的这种激进式的私有化农地产权改革, 是一种自上而下的改革, 是一种强制性的制度变迁过程。与其对应的是, 自下而上的诱致性改革。强制性制度变迁往往是通过法律对产权进行重新设计, 诱致性改革属于渐进式改革, 需要获得政府认可才能大范围推广。俄罗斯独立之后的整体经济改革均是属于强制性的制度变迁, 是典型的激进式改革, 农地私有化改革也是如此。但这种激进式改革并没有收到激进式的效果, 在村社传统和集体主义观念的影响下, 加上当时的市场环境不佳, 国营农场、集体农庄只是在产权形式上做了改变, 但经营框架并没有改变。
3.2 渐进式的效果
无疑, 产权是制度变迁的核心因素, 也是促进经济增长的关键要素, 但并非是制度变迁的唯一要素。诺斯在研究中构建了产权、国家、意识形态3大要素共同决定制度变迁模型。在他看来, 有效的产权安排是促进经济增长的前提条件, 但之所以很多国家出现了一些低效率的产权安排, 主要是因为国家作为产权的设计者, 其追求的并非是效率, 而是追求国家租金利益的最大化。改变这种制度安排的最好办法, 就是推动产权改革, 同时意识形态作为辅助因素, 也可以推进其改革。按照这种思路, 俄罗斯政府在农地产权设计的时候, 尽管不存在获取国家租金最大化的要求, 但改组国营农场和集体农庄, 实施私有化改革, 有减轻政府财政负担的诉求[9]。加上农民本身对之前的余粮征集、农业税、集体化之间关系的认知, 很容易对于政府主导下推进的私有化制度变迁产生较大的不信任感, 因此, 私有化改革在基层阻力较大。俄罗斯政府的出发点是, 通过私有化改革来提升农业主体的生产效率和市场化程度, 但其改革的起点是苏联时代集体化和私有产权交织的复杂农地局面。农民对于私有产权改革缺乏明显的偏好, 几乎没有私有化的动力。而且, 植根于俄罗斯农民思想里的村社传统和集体主义观念, 使得农民习惯了集体耕作的生活, 因此, 在改革初期很少有农民以自己的私有土地为基础来组建家庭农场, 从这个意义上看, 这就是意识形态所起的作用。这就意味着强制性的制度变迁并不能带来激进式的改革效果。
无疑, 俄罗斯在农地私有化改革中, 表现出来的是渐进式的效果。从制度变迁的目标———家庭农场的发展情况看, 1992—1994年, 俄罗斯家庭农场的数量并没有出现大规模的增长。直到1998年金融危机之后, 由于卢布的大幅贬值, 家庭农场的数量才开始出现较大规模的增长, 经营效益才开始好转。按照俄罗斯政府的统计数据, 1991年的时候家庭农场平均规模只有41hm, 到1999年扩大到了51hm, 2007年的时候为99hm2[10]。当然, 家庭农场规模的扩大, 除了产权、市场因素之外, 还与俄罗斯农地流转制度的确立相关。
3.3 农地流转制度的确立
在叶利钦时代, 农地私有化之后, 农民对于土地享有所有权、使用权和收益权, 但处分权并没有得到法律的认可。尽管部分州可以进行土地交易, 但交易的土地也仅仅是居民经济的私有土地及部分集体农庄、国营农场中所获得土地份额, 统一的农地流转市场没有建立。普京执政后, 开始积极推进农地流转法律的出台, 2001年国家杜马通过了《土地法典》, 规定了城市土地可以进入市场自由买卖和交易;2002年国家杜马通过了《农地流转法》, 规定了农地可以流转交易。此时, 私有化改革才真正得以落实。与总统主导的私有化改革不同, 农地流转制度的建立在杜马中并非是一帆风顺的。但该制度确立之后, 效果就开始凸显。家庭农场无论是规模还是数量上, 均出现了较大幅度的增长, 对农业经济的贡献率也在上升。到2007年, 家庭农场的对农业经济的贡献率超过了20%, 首次超过了居民经济的贡献率[11]。可以说, 农地私有化改革的阻力是在基层, 农地流转几乎没有阻力, 而且处于俄罗斯农业发展的增长时期, 推行较为顺利。农地流转制度的确立, 符合了俄罗斯农业发展的形势。毕竟俄罗斯地域辽阔, 但劳动力相对匮乏, 推进土地流转有助于促进农地的重组、合并, 实现农业的规模化发展。
4、俄罗斯农地制度变迁的逻辑
4.1 公共领域、私有产权与低效率劳动的并存
在苏联时代, 集体农庄和国营农场是企业性质的农业组织, 按照叶利钦政府的设想, 通过土地私有化的方式, 将这些规模较大的企业分拆为若干小的企业或生产车间, 它们之间的关系通过市场来维系。这种通过从企业组织向市场机制过渡的状态能否促进农业的发展, 实际上是难以界定的。农业发展究竟是市场交换模式好, 还是企业组织模式好, 这个问题在古典经济学中就没有得到回答。因为, 企业生产需要资本、劳动力、技术、土地等生产要素, 而市场交易则不需要这些成本。但对于某些半成品或是生产要素而言, 究竟是企业内部生产更有利于节省成本, 还是在市场上购买更合算, 不好衡量。著名经济学家科斯后来界定了企业与市场之间的关系, 最终企业的边界、规模才更加清楚[12]。企业生产需要组织成本, 市场机制发挥作用需要交易成本。由此, 用企业来代替市场, 则降低了交易成本, 但组织成本依然存在。反过来, 用市场代替企业尽管降低了组织成本, 但交易成本同样存在。按照这种逻辑关系, 俄罗斯的集体农庄和国营农场被拆分之后, 组织成本肯定会下降, 但交易成本却会上升。进一步分析, 如果交易成本的增幅小于组织成本上升的幅度, 如此农地私有化改革就会比较容易推进, 反之则推进比较困难。但综观当时俄罗斯的社会形势, 市场秩序比较混乱, 商品及生产要素的交易所需付出的议价、搜寻、比较及信息等方面的成本是很高的。如果将农业企业拆分为若干小型企业或家庭农场, 其交易成本必然会大幅飙升, 发展将会十分困难。关键的是, 俄罗斯地广人稀, 农业生产并不集中, 能够为农产品流通提供的市场较为匮乏, 这样的条件下, 与企业的组织成本相较而言, 交易成本太过于昂贵。有学者以“市场半径”理论解释了俄罗斯农产品交易成本过高的问题, 认为俄罗斯家庭农场经营产生困境的最大问题就在于市场的地理位置过远[13]。因此, 从组织成本与交易成本比较的角度看, 俄罗斯农业经济的发展不仅仅是要明晰产权, 更需要在地广人稀的条件下建立一个能够高效运转的市场及其交易机制, 只有这样才能够改变农业生产对企业的依赖程度, 才能降低交易成本。但是市场交易机制建立的决定因素不是由农业决定的, 其取决于整体经济形势的发展水平。恰恰这也是俄罗斯农地制度改革的外部制约因素, 当时在短期之内是难以扭转。
从俄罗斯当时的土地归属上看, 农民以私有土地组建的家庭农场以及居民经济, 是典型的私有产权, 但生产效益有较大差别。家庭农场的效益明显低于居民经济, 原因就是交易成本远远高于组织成本所致。集体农庄和国营农场经过私有化之后改组成为农业企业, 但原来的职工并未真正取得土地, 而是继续留在企业中工作, 职工取得的仅仅是土地份额的权利, 但并不实际占有土地。可见, 土地产权的界定并没有改变改组后这些股份制农业企业的低效率问题, 而且这种低效率劳动已与居民经济这种私有产权构成了互补关系。大部分农民并不愿意经营家庭农场, 而是选择在农业企业中劳动, 业余时间从事自己的居民经济。这样, 一边通过低效率的劳动获得应有的收入和福利, 再通过剩余的时间从事精耕细作的居民经济来满足家庭消费的需求, 剩余产品还可以创造部分额外收入。当然, 获取额外收入的机会并不大, 居民经济的非商品属性并未真正改变, 与市场的关系也不密切。无疑, 农业企业中的低效率劳动对于企业发展是不利的, 对于俄罗斯农业生产效率及效益的提升也是不利的, 但对于工作其间的农民而言是最理想的状态, 利大于弊。事实上, 一个农民在农业企业中工作, 再加上自己居民经济所得, 远远大于一个农民经营家庭农场所得, 这样私有化改革难以推进就是必然的。
对于农业企业而言, 产权不明产生的激励机制难以实现, 而农业劳动的特殊之处是不可重复, 难以计量和监督。农业劳动的难以监督, 最好的办法就是通过以家庭为核心来进行经营, 这也是家庭农场至今还是发达国家主要农业生产组织主体的原因, 因为家庭劳动激励机制不是问题, 家庭成员有共同的目标, 几乎无需监督。但对于农业企业而言, 如果采取分组劳动的形式, 那么部分农民就会采取“搭便车”的方式, 以低效率的劳动获取报酬。但农业劳动较为分散, 监督成本十分高昂, 甚至要高于生产成本, 即便是采取计量的防范, 但其生产周期过长, 还容易受到自然环境的影响, 对一个人的劳动难以综合衡量。反过来, 农业企业的监督和激励不能很好地实现, 低效率的劳动是永远存在的。也正是低效率劳动的存在, 俄罗斯的农民有更多的时间和精力来从事其居民经济, 获得收益更多, 这也是为什么在20世纪90年代俄罗斯居民经济能够占到农业经济贡献率40%~50%的原因[14]。
俄罗斯农业企业中的土地所有权是份额权利, 还是集体持有, 产权的集体属性依然存在, 所有者是缺位的。这种似有产权很难说是真正的私有产权, 巴泽尔认为, 这种不充分的私有产权实际上是一种“公共领域”, 其资产名义上是属于农民职工, 但对每个份额私有财产界定或保护的成本太高, 无法确定这种份额权利的排他性。正是因为这种私有产权的模糊色彩, 而生产要素恰恰是处于公共状态, 农场职工才可以充分获利, 甚至是带有隐性的攫取。如果农民从企业中出来成立家庭农场, 其所需的生产资料在市场是匮乏的, 获取这些生产资料的成本太高。农民对此是无能为力的, 除非是大幅提升农产品价格, 但是当时的市场环境不好, 农产品价格也难以提升。但依附于农业企业的居民经济之所以发展得很好, 就在于这些企业职工在农业企业的生产资料处于公共状态的情况下, 能够无偿地将这些生产资料攫取为个人所有。可见, 俄罗斯农民的集体主义思想对于农业企业没有太大的保护作用, 其更多的是调节人与人之间的关系, 而不是调整公共财产和私有财产边界的意识形态。
4.2 农地流转:缓和上述逻辑困境
要改变俄罗斯农业发展中的公共领域、私有产权和低效率劳动并存的逻辑困境, 除了继续明晰产权之外, 更重要的是推进农地流转, 特别是处于公共领域的农业企业的土地流转, 如此才能改变所有者缺位的问题。一旦所有者明确, 农民对公共领域的攫取才会减少。当然, 这个问题是涉及俄罗斯农业发展的方向问题, 是支持农民将土地带出农业企业, 组建家庭农场;还是应该继续加大投资, 扩大农业企业规模, 发挥土地规模效应。叶利钦政府的主张是建立家庭农场, 使得家庭农场成为俄罗斯农业生产经营最主要的组织形式。但事实上在实践中, 市场机制的不健全, 家庭农场无法克服其地广人稀的缺点, 在劳动力不足及农业技术上提升不大的情况下, 家庭农场难以发展。普京政府推进农地流转, 是继续私有化的举动。但在农业主体建设上, 更加强调大型农业企业的主体地位。为了解决农业企业产权模糊的问题, 突出了政府在土地流转中独特作用, 通过购买农民土地份额, 将土地产权完全转移到农业企业手中, 农民由股东变成雇员。这种改革带来了双赢的局面:一方面农民通过手中的份额实现了土地的财产价值;另一方面, 也使得农业企业成为真正的土地所有人, 改变了原来集体产权的模糊性。农业企业成为真正的市场主体, 不再是“公共领域”[15]。
但是, 农地流转制度, 使得农业企业的“公共领域”属性消除了, 但是农业企业与居民经济之间的互补关系依然存在, 只不过是改变了不合理的攫取关系。对于农业企业职工而言, “搭便车”现象依然存在, 监督和计量成本依然很高。农业企业提供的公共物品及福利, 对农民职工依然具有较大的吸引力。要改变这种局面, 只有当家庭农场的收益高于农民在农业企业中的工资福利和居民经济的收入总和, 农民才会单独出来组建家庭农场, 农业企业和居民经济的互补关系才会打破。
对于俄罗斯而言, 在农地制度已经稳定的情况下, 过去10年来, 政府对于农业投资的方向在很大程度上决定了农业生产经营主体的发展。2007—2011年, 俄罗斯政府农业投入的主要方向是农业企业, 农业企业规模继续扩大;2012—2016年, 俄罗斯政府大力提升对家庭农场的补贴, 家庭农场发展迅猛。到今天, 俄罗斯家庭农场和农业企业对农业经济的贡献基本上是1∶1的比例[16]。换言之, 政府的政策导向, 将决定俄罗斯农业发展方向。
5、结语
如前所述, 俄罗斯农地制度改革的逻辑是复杂的, 决不能用产权和绩效的关系来简单衡量。客观而言, 有效的产权安排是能够大大促进绩效的增长, 反之则可能会导致经济发展的衰退。在俄罗斯农地制度改革中, 产权改革的逻辑复杂、推进过程跌宕起伏。为此, 很多人认为叶利钦政府当时推进的农地私有化改革政策是错误的, 是私有化导致了俄罗斯农业的衰退。事实上, 俄罗斯农地私有化改革的激励效果没有立刻发挥, 是渐进式凸显的。私有化改革对于明晰农地产权是至关重要的, 但是改革之前其产权初始状态的复杂、当时农业市场环境的不好、农业主体的多元, 使得私有化改革效果未能立刻体现。最明显例证就是, 农业企业与居民经济的互补关系, 强化了农民低效率劳动和私有产权两者相加获得的利益最大化, 这对强行推进农地私有化, 鼓励农民组建家庭农场是不利的。后来, 俄罗斯在推进农地流转改革中, 强化了私有产权的功能及财产性质, 最终使得农地私有化改革效果显现。
中国乡村发现网转自：世界农业2018年01期
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