在全面加快农业转型发展的新的历史背景下，如何进一步深化农地制度改革，加快推进适度规模经营，已经成为十分紧迫且极具挑战性的重大问题。农地制度的改革不仅牵一发而动全身，而且当前还存在诸多关乎改革基本取向的理论纷争，理论认识上的模糊不清，在一定程度上是农地制度改革实践探索中的各种偏差难以有效校正的重要原因。本文就当前农地制度改革的若干重要问题阐述基本看法，希望有益于深化改革和调整相关政策。
一、农地制度改革的重大性和紧迫性
一直以来，农地制度都是农村改革的核心问题。从宏观层面看，中国的经济改革以农村改革作为基本动力源，而农村改革的 “引爆点”则毫无疑问是土地承包制的推行。土地承包制通过重构中国农业微观制度基础，极大地释放了传统体制下长期压抑的生产潜能，促使中国农业实现了巨大发展，但其固有的制度性缺陷也在发展过程中日渐显现，这突出表现在下述四个方面: 一是改革之初的土地承包制度是按人口平分土地，这是典型的公平优先的改革方式，虽然保证了改革的平稳推进，但却形成了超小型的土地极度分散的格局，产生了 “一户多地”“一地多户”的农地经营模式。这种模式在自给性生产的条件下受到的影响相对较小，但是一旦生产面向市场，其效率低下和缺乏竞争力的局限性就日益显现。二是基于公平需求，推行土地承包制度初期普遍是按人口变动定期或者不定期地调整土地，“三年一小调，五年一大调”，导致土地细碎分散的矛盾进一步加剧，而且农民对土地很难产生稳定预期，必然诱发粗放的短期化经营行为。三是土地按人口均分形成土地细碎化和经营分散化，使农业的比较效益低下，矛盾进一步凸显。一方面种地不赚钱，另一方面农业负担又不断加重，随着农村劳动力外部流动限制的逐步放松，农业不可逆转地走向兼业化、副业化。四是土地承包制初始的制度设计是只能在村社内部进行土地调整，在有限的地域空间之内，供给和需求难以对接，所以在相当长一段时期内，土地流转大都以农户之间代耕代种的方式实现，难以构建真正意义上的市场化流转机制。
在经济体制转型的背景下，城镇化、工业化对农业和农村的冲击与上述土地承包制的制度缺陷交互式影响，加快了土地、劳动力、资金等要素由乡到城单向的外部性流失。正是因为这些矛盾的累积叠加，中国农业和农村在实现大发展的同时也面临 “五化” ( 农村空心化、要素非农化、农业兼业化、务农老龄化、农业非粮化) “双高” ( 高成本和高风险) 和 “一紧” ( 资源环境约束全面趋紧)的挑战。
当前中国农地制度由于产权虚置和权能残缺存在一系列缺陷，必须进一步加快改革，否则不足以应对现实的严峻挑战，不足以解决日渐严重的 “谁来种地” “种什么地” “怎么种地”等普遍的困惑性问题。同时，中国的土地经营和农业发展，也发生了一系列的外部性重大变化，这些变化使曾经相对稳固的农地制度的外部适应性面临越来越大的挑战。
第一，农产品消费结构发生重大变化，消费者需求正成为农产品市场的主导因素。现阶段，消费者对提高中国农产品质量安全的需求日趋强化，这要求农业生产必须转向标准化、专业化，由外部需求端推动生产方式转换。而原有的分散化、细碎化的传统小农模式，对这一重大需求变化是难以适应的，因而必然逐步走向衰落。
第二，城市资本势不可挡地大举进入农村。过去由乡村到城市的单向要素流动的态势已经结束，基于新的投资选择或者受回归乡村等其他因素的影响，不同规模的城市投资者正在以不同的方式进入农业和农村，而且进程在不断加快，规模在不断扩大，范围在不断拓展。在此过程中，原有单一户籍意义上的农民经营农业的格局不复存在，更多多元复合型的新主体快速生成，包括龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等。所以，当前中国农业在外部冲击下出现了两个重要动向: 一是传统的自给性小农正在整体性趋于衰落; 二是城市工商资本正在以不同方式渗透农业和农村。这对中国农业的发展，对中国土地制度的影响将是极其深刻的。
第三，中国农业的对外依存度被动地不断提高。大豆、玉米、小麦、水稻等关系国计民生的重要粮食作物进口量逐年递增，肉蛋奶的进口量也快速扩张。这意味着中国极度分散、组织化程度不高的传统小农，不得不与实力强劲的国外农业公司和农场主在同一市场上进行竞争，面临着巨大的外部冲击。
因此，不能只从农业内部对中国农地制度改革的重大性和紧迫性进行审视和观察，还必须看到其外部适应性亟需调整和提升。
二、深化农地制度改革必须进一步厘清政策目标
从根本上考虑，不能把广义上的解决农民增收问题锁定为中国农地制度改革的直接目标。中国农地制度改革的政策目标应当是通过优化土地资源配置，重构有竞争力的农业发展体系和农业生产方式。从制度建构的基本要求出发，中国农地制度改革的进程应该逐步形成退出机制，凡是不能务农或不愿意务农的农民，都可以自主地选择退出农业。退出方式上，既可以是自愿有偿的彻底退出，也可以是保留集体成员身份的持股有限退出。中国的农地制度改革不应该以一种固化的方式保护传统小农，而应该完成对稀缺的土地资源优化重组的历史使命，应该让龙头企业、合作社、家庭农场、专业大户等核心农户逐步在土地资源配置中发挥更重要的主体作用，成为农业未来发展的骨干。
需要强调的是，尽管现实中家庭经营在农业发展中普遍地暴露了超小规模、分散化、抗风险能力弱、进入市场门槛高等一系列问题，但这并不能成为否定家庭经营的根本理由，从世界范围来看，家庭经营是农业最普遍的经营方式，也是中国必须坚持的基本经营制度。从技术进步的视角来看，工业生产从传统手工业沿着社会分工的道路逐渐走向大规模工厂化生产，但是农业生产的发展路径与之不同，由于不能进行横向和纵向分工，生产过程没有中间产品，这要求所有的生产者必须共同对最终成果负责，共同应对生产过程中发生的各种风险，要求生产者利益高度一致，不计较利益得失，而这些要求只有家庭成员能够做到和适应。所以家庭经营对农业来说，具有最强的适应性和生命力，正因如此，不管是在发达国家还是发展中国家，农业的基本经营方式都无一例外的是家庭经营，并没有出现超越家庭经营的更高层级的经营方式。更重要的是，家庭经营并不必然是传统的、落后的、过时的生产方式，更不等同于分散化的自给性小农，事实上家庭经营具有巨大的容纳生产力的空间。从发展态势看，农业中的家庭经营经历了从小规模到大规模、从自给性到商品性、从小而全到专业化的演进过程。因此，农地制度改革必须有利于稳定和巩固家庭经营制度，农业的稳定发展仅仅以城市工商资本为支撑是不可靠的，必须建立在以农业为终生职业、以乡村社会网络为基本空间的农民家庭及其合作体的基础之上。而要稳定和巩固农业家庭经营的基本制度，首要问题是有效保护农民的土地权益。土地问题涉及亿万农民最切身利益，土地承包经营权属于农民家庭，农民既是最重要的土地权益的利益主体，又是最需要保护的弱势群体，推进农地改革决不能使农民被动地失去土地。土地流转和适度规模经营的发展过程不能演变成其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，更不能成为无地农民群体被动挤出的过程。因此，有效稳定家庭经营和保护农民利益，是农地制度改革的关键和基本底线。
同时，保护农民土地权利必须与当前农民实际分化速度不断加快的现实相契合，必须重点瞄准合作社、家庭农场、专业大户等发展型的核心农户，农地制度改革中保护农民利益最关键的应该是还权赋能，使农民能够拥有自主选择的基本权利，不能让一些城市工商资本和部分乡村干部 “合谋”对土地流转过程进行行政干预，代农民做主，损害农民利益。特别需要强调的是，保护农民的土地权益，并不等于要把离开土地的这部分农民的收入增长希望寄托于土地租金的上涨，离开土地的这部分农民，如果是没有能力务农的，应该为其提供更加完备的社会保障和公共服务。对进入城镇务工的农民，他们的收入增长应该在非农领域。现实表明，只是土地租金的不断上涨并不能真正形成农民收入的持续性增长机制，相反，过高的土地租金抬高了土地规模经营的门槛，客观上压缩了各种新的规模经营主体本就较为有限的盈利空间。一旦政府给予政策优惠的福利效应趋于递减，市场的正常经营过程难以持续，部分外来投资者必然会选择 “跑路”。此时留下的就只能是受损伤的土地、代付的土地租金和劳务费，最后利益受损的仍然是农民。
因此，必须从提升农业产业竞争力的宏观视角来思考中国农地制度改革。同理，衡量中国农地制度改革成效的基本标尺，也应是在土地经营规模适度扩大的过程之中，农业生产方式发生了什么样的重大变化，其产业水平和市场竞争力是否显著提升，而实际务农的农民收入增长则应是一个与之自然伴生的结果。
三、农地制度改革应当选择市场化推进的基本路径
在中国的现行体制下，农地利益关系非常复杂，存在众多制约因素，有的矛盾甚至可能一触即发，产生危及社会稳定的严重后果。因此，在推进农地制度改革过程中，政府承担着重要的制度和政策设计任务，以确保改革不会走偏或失控。而且，在改革的启动期，由于体制阻力较大，社会响应不足，政府适度运用行政性手段推进改革是十分必要的。但是，必须防止政府过度介入，超越边界。政府不是无所不能的，如果过度迷信行政权力，在土地流转中大包大揽，代民做主，只会适得其反。事实上，当前某些地方出现的动辄成千上万亩的土地大规模集中、低效率利用现象，在其背后都能找到当地政府规模偏好的政策选择: 或者简单地对土地流转进行补贴，规模越大，补贴越多; 或者对种苗、大棚、仓贮设施直接补贴，项目申报则是报的项目越大，给的资金越多。这样单一的补贴方式，不仅加强了外来投资者的政策福利依赖性，而且实际上强化了非理性土地规模扩张的扭曲行为。对外来投资者来说，如果可以以低成本进入土地经营过程，同时能够获得政府可观的政策红利，那么超越其实际经营能力的大规模土地扩张就是一种有利可图的逐利选择。因为即便经营不善，资金链断裂，最后买单的仍然是地方政府。大量实践证实，当前在各地区土地流转价格不断攀升的背后，地方政府是做大经济、做强产业的重要推手。土地经营业主 “跑路”现象频发，也和当地政府短期化政策导致的 “风险放大”直接相关。比较而言，以家庭经营为基础的家庭农场和专业大户，普遍获得政府的政策支持较少，对市场的依赖程度较大，在土地流转中市场化特征更显著，更加注重把土地规模严格控制在实际经营能力之内，更加重视规模理性，因而稳定性更强。
因此，在当前背景下，改革中国的农地制度、推进土地适度规模经营，应当回到改革的原点，即逐步完备市场机制。对各种经营主体给予适度补贴的政策导向虽然是必要的，但不能以 “吃偏饭”、不平等的政策安排，损害要素配置和产业发展所要求的均衡平等的市场制度，不能以损害市场机制为代价来推动适度规模经营。总之，当前一些以不同方式存在的强化行政干预的农地制度改革取向是不足取的，虽然这种改革取向具有强大的资源动员能力，可能在推动土地大规模集中方面取得短期成效，但与市场化逆向而行的方式必然产生长期性制度危害。推进土地适度规模经营，应该以市场机制的逐步完善作为基本取向。决不能让农业从分散化向规模化转化过程中，简单地落入高补贴、无产业竞争力的陷阱之中。具体而言，当前土地适度规模经营的政策导向，更需要关注的不是越来越多的、直接的财政补贴，而是建立和完善更有效率的土地流转的市场体系。与此同时，还需要高度重视改善适度规模经营主体发展的外部条件，其中最重要的有三个方面，一是完善共同性生产条件，如农田整理、田间道路和灌溉体系等; 二是支持共同性生产服务体系的发展，包括机耕机收、疫病防治、产销服务等; 三是支持金融保险服务发展。
四、农地三权分置改革需要重视和破解的关键问题
三权分置改革是对农地制度改革的深化和创新，不仅为解决农地经营兼业化、粗放化、短期化等问题提供了有效途径，而且促使土地经营方式从“集体所有，农户承包经营”，渐进性地演变为“集体所有，农户承包，多元主体经营”，形成了立体复合的新型农业经营体系。不仅突破了传统农业主体单一格局，而且不断提升城乡开放度，还为进一步优化配置生产要素提供了关键性支撑。
现在中国有2亿多农民进城务工，虽然土地依赖性大幅下降，但其市民化过程并不彻底，进城的稳定性缺乏保障。对大多数农民工而言，土地的保障性功能有所降低但依然存在，因此不放弃承包权而让渡经营权、离地而不失地且不失利就成为其具有现实合理性的必然选择。中国城市化转型发展的任务极其艰巨，进城农民的市民化面临着经济基础和制度条件的双重约束，因而必然是一个渐进的过程。在此背景下，土地三权分置改革通过放活经营权，保障了进城农民的基本土地权益，提高了极为稀缺的耕地的利用效率，有效破解上述现实困境，为实现稳定有序的城镇化提供了有价值的政策选择。
就现实来看，尽管土地流转已经实行较长时间并取得重要进展，对促进农业转型发展发挥了重要作用，但是普遍存在三方面问题: 一是集体经济组织所有权主体虚置。现实表明，尽管大多数集体经济组织都以不同方式参与了土地流转的实际过程，但总体上明显存在流转监管缺位现象，对土地流转后的使用 “不知情”，对土地毁损、质量下降、改变用途等缺乏基本监管，所有权主体地位有所缺失。二是农民土地被流转。由于土地权能残缺，地方政府对土地流转的规模偏向明显，热衷于推动土地大规模连片集中，因而土地流转中存在过度的行政干预，农民独立的土地权益得不到有效保障，对土地流转 “不安心”。三是土地流转后短期化利用问题突出。由于产权关系不清晰，流转过程不规范，流转协议缺乏法律约束力，土地流转后不履行土地流转合同的现象普遍存在，受让土地的各种主体难以进行长期性土地投资，对土地流转 “不踏实”。
在集体经济组织 “不知情”、农民 “不安心”和经营者 “不踏实”的背景之下，深化农地制度改革的一个关键问题就是重构土地产权体系，以制度创新稳定各个主体的利益预期。农村土地三权分置改革的创新点正是在于土地承包权与经营权的分离，其核心和关键就是通过完善产权制度为进一步放活经营权提供稳定的制度支撑。可以预见，在深化改革过程中，由于产权更加清晰，产权保护更加有效，土地流转规模会更大，流转的稳定性会更强，土地利用效率会更高。但是必须清醒地认识到，土地三权分置改革涉及集体经济组织、承包农户和经营者多元主体之间的利益调整，特别是事关农民利益和农业安全等重大问题，必须在明确改革目标基础上坚守底线，防范风险，有序推进。因此应特别重视破解如下两个方面的关键问题。
一方面，应有效解除农民的后顾之忧。现实中农地三权分置改革的实际政策取向普遍倾向于强化经营权权能，以提高土地连片集中水平，加速土地规模化进程。在此情况下，如果相关政策调控不力或不当，就完全有可能出现以扩大规模经营为由损害农民土地权益的现象。实践中，农民的现实担忧普遍存在并且不应被忽视，一是担心转让经营权后失去原有的优惠政策，一是害怕经营权抵押融资会导致自身的承包权受损。因此，必须合理区分惠农民政策和强农业政策的差异，一切以农村集体经济组织成员为对象的惠农政策都应保持基本的稳定性，不能因经营权转让而有所改变。同时，土地抵押融资如果存在风险，需要按协议实施拍卖，其丧失的只应是土地承包期剩余时间的经营权，不能以任何方式影响农民的基本承包权利。
另一方面，应有效抑制地方政府的规模冲动。由于体制惯性作用和地方政府的规模偏好，所以一旦缺乏有效约束，农地三权分置改革完全有可能因无序推进而变形走样，在一些地方导致大规模圈占农地、改变农地用途、损害农民土地权益等现象，偏离激活土地资源和增进农民福利的改革目标。今后，应当在进一步完善土地产权改革基础上，建立农民自主决策、集体经济组织内部监督和政府部门外部监控三大机制，坚持因地制宜，循序推进。
五、土地规模经营和服务规模经营应当相互兼容
农业中的规模经营包含土地规模经营和服务规模经营两种不同类型，而现在对土地规模经营有着越来越多的质疑甚至批评，主要认为单纯追求土地规模的扩大不仅脱离中国耕地资源严重稀缺的基本国情，而且极易导致以行政手段集中土地的行为，在土地流转中损害农民利益。同时，服务规模经营得到了越来越多的认同，认为其更加符合多种约束条件下的农业规模经营发展需求，具有更强的现实适应性，应当成为替代土地规模经营的重要选择。事实上，土地规模经营和服务规模经营二者之间不应当是非此即彼的关系。一方面，如果土地规模经营以完全封闭的自成体系方式发展，经营主体自行建立生产基地和物流体系，自行加工营销，这种高成本、高产出的方式在市场竞争不足和政府高补贴的特定条件下，也许还有一定的生存和发展空间，一旦市场竞争加剧以及政府补贴减少，这种完全封闭、缺乏市场竞争力的土地规模经营的局限性就会充分显现。从趋势上看，中国农业的社会分工不断深化，土地规模经营中的各个生产环节都需要通过服务外包来降低成本，以土地规模经营与服务规模经营的结合来提高发展效率。另一方面，各种提供生产性服务的经济组织，在面临众多分散细小的自给性小农时很难有所发展，因为只有土地适度规模经营，才能为服务外包创造有效需求。正因如此，在实践中土地规模经营和服务规模经营往往是一种复合存在的状态，或者并存，或者融合。在严格意义上，土地规模经营与服务规模经营不应有优劣之分，只是在不同区域可能表现出差异化的适应程度，在土地稀缺的南方地区，服务规模经营发展更快，而在土地资源相对丰裕的北方地区，土地规模经营则发展更好，但这只是因资源不同导致的数量差异，并不能成为两种规模经营相互否定或相互替代的理由。
此外，如何划定土地适度规模经营标准是当前各地普遍面临的政策难题。就土地规模经营而言，“适度”应当是多维度共同影响的动态性指标，与之相关的因素包括土地条件、生产手段、生产项目、经营者生产能力、外部服务系统等等。所以在一个区域内，简单地确定多少亩土地适度，多少亩不适度，是非常困难的。以水稻为例，在自流灌溉及机械化水平相对较高的地区，300—500 亩可能是适度的，但是在相对偏远、机械化程度不高、灌溉不便的地区，可能 100—200 亩即是适度。再如，如果种植的是食用菌等高附加值的经济作物，可能 3—5 亩就已经完全适度。适度也是动态变化的，也许当前适度，当生产条件显著改善和生产方式大幅度升级之后，现有的适度就会变为不适度。况且，规模大并不一定是粗放的，规模小也不一定是精细的。因此，极度纠结于如何确定土地规模经营的适度标准，是值得深思的，因为从本质上判断，这并非是各个农业经营主体真正的现实需求，实践表明，只要没有超常的政策激励，各类农业经营主体通常都能够理性控制自身的实际经营规模。换言之，明确划定土地规模的适度标准，实际上并不是农业经营主体的真实需要。换个角度观察，政府更希望明确划定不同规模经营的适度标准，然后据此更方便地实施差异性支持政策。因此，划定土地规模的适度标准，对政府而言实际上就演化成为了制定并实施简单化的产业支持政策的一种方式。由此可见，确定土地适度规模经营标准更大程度上是政府的需要，而不是农业经营者的实际需求。在农业支持政策不精准、成本高的缺陷日益显现背景下，校正和优化农业政策支持体系已成为一项极为紧迫的改革任务，对推进规模经营而言，针对每个经营主体直接给钱、给物的低效政策支持方式已难以为继，政策优化和创新的重点应当是关注共同性需求，改善土地整理、田间道路和灌溉系统等生产条件，建设技术推广、机耕机收和疫病防治等服务体系，完善品牌打造、担保融资和风险防控等外部支撑。这样优化调整农业支持政策后，由政府来划定土地适度规模经营标准的重要性，就必然会降低。
作者郭晓鸣，系四川省社会科学院二级研究员、四川省首批新型智库“四川省乡村振兴战略研究智库”首席专家。
中国乡村发现网转自：《社会科学战线》2018年第2期 微信公众号（原创）
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