摘要:为推进同步小康以及基层党组织建设，国家从2015年开始选派机关优秀干部到贫困村任“第一书记”、创新乡村治理方式。“第一书记”的主要任务是扶贫，具体表现为：着力建强基层组织、着力推动精准扶贫、着力提升治理水平。随着第一书记进入乡村治理2年的工作历程以及脱贫攻坚已经进入冲刺阶段，如何发挥“第一书记”在乡村治理中作用的最大化，如何协调“第一书记”与村“两委”班子的关系，明确各自责任？如何更加有效地参与基层党建？这些都决定了能否实现全面建成小康社会的进度和实现脱贫攻坚的效度以及人民的满意度，从而推动乡村治理新模式的探索，乡村振兴战略的实现。
关键词:第一书记；贫困村；基层党建；乡村治理模式
一、“第一书记”驻村的背景
随着我国脱贫攻坚的深入，脱贫攻坚进入关键时期——贫困问题最严重的基层农村，一方面来看，由于贫困村一般存在资源匮乏、青壮年劳动力外出打工、经济发展滞后的现象；另一方面，基层领导干部自身文化水平较低，治理能力有限，没有长远的发展眼光发现本村潜在的优势，导致未能实现领导村庄脱贫致富，出现软弱涣散村。针对这些问题，国家选派优秀机关干部进入贫困村担任“第一书记”，强化党和政府对乡村的管理，实现分阶段脱贫，到2020年实现全面建成小康社会的目标。2015年4月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组、国务院扶贫开发领导小组三个部门共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》解决乡村治理问题。到目前为止，全国共选派19.5万名机关优秀干部到村任“第一书记”，进入贫困村开展工作2年以来，一方面找准角色定位，帮助贫困村摘掉贫困帽子，通过增加农民收入，因地制宜发展经济，最终实现脱贫。另一方面“第一书记”进入基层党组织，加强基层党组织建设，发挥“第一书记”的作用，探索新的乡村治理模式。
二、“第一书记”在乡村治理中的角色
1、农村发展新模式的“引路人”
“第一书记”入村后，都会首先进行摸底调查，因为脱贫攻坚要坚持以人为本，以人为中心，以群众关系为主线。而摸底调查是进行脱贫工作的第一步，具体包括：贫困人数、每户基本收入、致贫原因、可发展项目等，以便“第一书记”可以清楚知晓本村每户的实际情况。“第一书记”入村提高了他们的经济收入，用智慧拓展农村发展模式，改变不平衡不充分的农村发展现状。“第一书记”实现贫困村经济的增加，是他们入村最基本的职责，发展壮大集体经济，既是全面深化农村改革，实现“脱贫攻坚”战略的要求、也是增强农村基层党组织凝聚力、战斗力的物质基础。党的十九大明确实施乡村振兴战略，是在当前我国现代农业建设取得重大进展，大规模剩余劳动力转移进城又重新返乡，全面建成小康社会的决胜阶段提出的关于农业发展，农业实现现代化的新论断。“第一书记”作为掌握会议精神的参与乡村建设“引路人”，应该主动把乡村发展规划与国家的乡村振兴战略相融合，构建现代农业产业体系，支持和鼓励农民就业创业，促进农村第一、二、三产业融合发展，拓宽增收渠道，创新农村发展模式。例如：结合自身优势，发展特色旅游，开展农家乐等。为返乡农民提供更为灵活的就业方式，让返乡青年成为农村建设的主力军，利用有利的政策优势让返乡青年想要回，回得去，留得下。因此，“第一书记”是农村发展模式的“引路人”。
2、“村两委”的协商者
农村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是村各级组织和各项工作的领导核心。农村党支部和村民委员会是领导与被领导的关系，但由于在长期的发展中“村两委”出现了一些不和谐因素，例如：两委职责不清，出现推政；村委会揽政；村党支部揽权等。从整体上来看，这是一种“内生型”治理方式，这种治理方式可以视为村庄行政权与自治权的博弈，无论谁处于上风都会打破村庄治理的平衡。而“第一书记”进入农村参与农村治理，是用外力平衡的新的尝试与突破，对于“第一书记”在农村治理中的角色定位可以从两个方面来看：一方面，“第一书记”不占“村两委”班子职位，不参与换届选举、人事关系，这使得“第一书记”作为“村两委”关系的协商者是有说服力的。另一方面，“第一书记”从选拔来源上看，本身就是政治素质好、具有一定文化科技知识、懂得经营管理的企事业单位优秀青年干部，他们参与农村治理，为农村注入了新鲜的血液，可以大力提升治理能力水平。因此，“第一书记”的角色既是乡村社会管理者，又是参加者。
3、基层党组织建设的组织者
加强农村基层党组织建设，充分发挥乡镇党委和村党委组织的领导核心作用，对于加强和完善党对农村工作的领导，密切党同人民群众的血肉联系，深化农村改革，建设社会主义新农村具有重要意义。农村基层党组织建设始终是乡村治理中一部分重要的内容。“第一书记”由于拥有在机关工作的资源优势，组织优势和政治优势，有良好的党性和较高的政治领悟性。而“第一书记”所在村大都存在着村党组织软弱涣散，党员教育管理松散甚至更严重的出现干群关系紧张，面对这种情况，“第一书记”要实行重点整顿和帮扶，持续抓好村党组织整顿转化。整顿中从实际状况出发，既坚持正面教育、突出思想整顿，又要进行必要的组织整顿，并切实做好整顿后的巩固提高工作。“第一书记”参与基层党建，是新形势下的一种全新的尝试，是基层党建的组织者、带领者。
4、“好政策”的传递者
“第一书记”参与农村治理，他的角色既是直接参与农村治理，带领贫困村实现脱贫的执行者，同时也是国家政策的宣传者，人民民意的倾听者和传递者。一方面，“第一书记”入村后，传达文件精神，指导村党员干部群众学习会议内容，使宏观政策利于理解，便于落实，建立政策传递机制，当好国家政策的翻译官。另一方面，通过传递“好政策”的内容，与基层干部一道落实国家的利民政策，拉近与群众的关系，用“好政策”切实解决群众的困难。党的十九大报告中关于解决土地问题的论述主要有：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”“深化农村集体产权制度改革、保障农民财产权益、扩大集体经济”等。“第一书记”传递“好政策”既可以为农村发展指明方向，使基层干部更加充满信心的开展工作，又可以让农民时刻感受到我们党把解决“三农问题”作为全党工作的重中之重，扩大群众基础，凝聚共识。“第一书记”的角色定位准确，不仅仅能够给农村发展带来新的理论视野，而且还能调动群众积极参与农村治理，提高治理水平，增加群众对政府的信任。
三、新型乡村治理模式的构建
中国的乡村治理模式经历了三个阶段，分别是：国家统治下的“县政绅治”；国家主导下的政社合一；国家治理下的乡政村治。在“乡政村治”体制下，基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相互独立的权力：一是自上而下的乡镇政府的行政管理权。二是村委会的自治权。乡镇党委政府、村委会和党支部、村民三方在互相博弈中，维持着乡村社会的运转和秩序。“第一书记”参与乡村治理的过程，可以再次平衡三方的力量，是治理的进一步深化的体现，是治理向善治的突破。“第一书记”作为当下乡政村治治理模式下的“外来者”，势必会打破原有的治理模式的平衡，构建新的治理格局。十九大报告中关于乡村治理体系，习近平总书记强调：“加强农村基层基础工作，加强自治、法治、德治乡村治理体系。”
1、以“自治”为本，内消矛盾，完善自治体系建设
通过加强基层制度建设，促进乡村治理主体多元化，“第一书记”作为“村两委”的协商者进入村庄治理格局之中，治理方式形成了合作协商与多元自主，这样有着共享共治内涵的两种治理方式。村民自治组织是以村民自治组织的形式实现村民自我管理、自我教育、自我服务。“第一书记”参与扶贫工作以来，帮助村民了解国家政策，鼓励村民通过组织化参与，能够找到利益表达诉求的渠道，乡村治理体制建立在村民利益单元的基础上，凸显了村民作为村庄治理主体的地位。通过“第一书记”参与农村政治生活，以实际行动注重农村话语权、表达权，使村民积极主动的参与基层政治生活，与村党支部形成良性互动，是“乡政村治”治理中村委会自治现代化的体现。形成乡镇主导，村民广泛参与的治理格局，这样的治理格局不仅缓解了治理主义一元化内在的矛盾，同时也重构了乡村治理组织体系。
2、以“法治”为要，以法治“定纷止争”建立完善的法治体系
作为法治建设的一个重要环节，法治监督在中国社会主义法治体系、建设社会主义法治国家中具有重要的意义，特别是基层监督体系的健全事关基层群众的利益，因此尤为重要。基层党组织对党员领导干部的监督是党内监督的重要组成部分。“第一书记”强化了行政系统自上而下的监督，促使乡政府规范自身的行为，完善现行体制机制，创新监督制度。一方面，加强教育、提高监督意识。“第一书记”由于具有较高的政治素养，深厚的理论知识，理应肩负起对提高党员党性的任务，积极倡导在党内定期学习党章，激发他们履行监督权力的责任感。另一方面，发扬党内民主，增强党内政治生活的透明度，“第一书记”深入基层，更有利于倾听各方面的意见。
3、德治为基，以“德治”春风化雨
德治是健全乡村治理的支撑，乡村是人情社会、熟人社会，善于利用德治“以德化人”才能形成与法治相辅相成的德治体系。“第一书记”入村，要意识到德治对于乡村治理的重要性，主动承担塑造乡村德治秩序的职责，例如：开展乡风文化活动、树立宣传乡贤典范等方式，改变贫困村“贫瘠”的精神面貌，同时为产业扶贫助力，努力打造农村“产业兴旺”“生态宜居”“生活富裕”的村容村貌。德治体系建设是一项长期工程，其效果也是缓慢显现，“第一书记”对于乡村发展要有长远的眼光，转变乡村治理思路。
乡村治理是社会治理的一部分，贫困治理是乡村治理的重要组成部分，“第一书记”参与村庄治理，主要参与的就是农村的贫困治理，突破原有的贫困治理机制，进而补充和改变乡村治理体系和乡村治理格局。十九大中习近平总书记关于乡村治理体系的畅想以及乡村振兴战略的提出都为乡村治理现代化指明方向，“第一书记”在乡村治理中找准角色定位，适应改革步伐，其优势会随着改革的推进逐渐显露，在乡村振兴战略中，“第一书记”将成为新乡村治理模式的推动者、践行者。
作者简介：贾姝宁，山西师范大学政法学院硕士研究生
中国乡村发现网转自：《改革与开放》2018年第2期
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