摘要:由“皇权不下县”时期的“政权、族权、绅权”共治，到乡村建设时期的“政权内卷化”再到今天的“乡政村治”乡村治理秩序的表现形式几经变更。当代乡村治理秩序必须朝向民主与法治的方向进行现代构建。第一，村民“变”公民，确立乡村社会的主体地位，推进城乡一体化建设。第二，建设民众制度化参与渠道，促进乡村组织发展，保证民众政治参与的有序性和有效性。在此基础上，一方面建构一种公共治理规则，另一方面着力培育村民的公民素养，最终构建一种以公民权利和乡村主体性为基础的、依据公共规则治理的公共秩序。
关键词：乡村治理秩序；公民权利；乡村主体性；公共治理规则；公共秩序
乡村治理秩序的现代构建是国家基层治理现代化的重要一面，乡村治理如何向现代转型，成为治理研究的一大重点。自秦确立的“皇权不下县”，直到今天的“乡政村治”，乡村的治理形式几经变更。今天要实现国家治理能力和治理体系现代化，“乡村”这一基层治理单位的治理思维和治理方式亟需转变。
一、乡村治理方式的历史梳理
“县”作为一级行政单位确立于战国时期的秦国。当时，秦战后新得一块土地，不急于册封，将其搁置起来，“悬而不封”；后来，搁置起来的土地直属中央，成为了“县”，逐渐形成了县级行政单位制度。秦统一六国后，“县”制在全国统一施行。
（一）“政权、族权、绅权”共治：秦至清的乡村治理主题
1.“皇权不下县”。自秦统一全国至清，中国的统治主要表现为政治上的中央集权和文化上的大一统；国家与小农家庭表现出“家国同构”（或称“家国一体”）的关系。“皇权止于县政”是此时乡村治理的重要背景，自县以下不设行政单位，乡村实际上形成了一种“政权、族权、绅权”的共治形态。“皇权不下县”的原因是国家统治能力有限，更具体地说，是国家财政能力有限。一级官府的存在必定需要一定的人力、物力、财力做支撑，而清代及清代以前的中国是典型的小农经济社会，经济能力的有限直接造成了国家财政能力的不足，政权无力全面深入乡村社会。但是，这并不意味着政权放弃了乡村这一广大区域，而是在乡村确立了自己的代理人，这一代理人就是保甲组织。
2.政权、族权、绅权三种治理因素并存。传统乡村社会中存在着三个主要的治理主体，即保甲、家族、士绅，形成“政权、族权、绅权”三种治理因素共治的局面。此三种治理主体中，家族及其所依赖的家法族规是基础；建基于家族村落基础上的保甲是政权“自上而下”治理的努力；士绅是“上”“下”联结的纽带，对下宣传国家意识形态，对上维护地方民众利益。
族权——家族。中国人重“人伦”，“家庭占了社会重要的第一位”。集血缘与地缘为一体的家族，是传统乡村治理的重要单位。家族治理主要包括了以下几个要素。第一，族规，规范族人的礼仪和行为。第二，族长，家族权威的人格化，代表整族对违反族规的人进行惩戒。第三，族田，是家族的集体财产，承担着对族内贫困户进行救济的责任。第四，族谱，梳理族脉，“是族人相互联系的纽带之一”。
政权——保甲组织。保甲组织是政权在乡村社会的代表，保长、甲长是政权在乡村社会的具体代理人。作为政权的代理人，保甲在乡村社会主要担负着两种职能。第一，治安。传统乡村是个熟人社会，通过保甲组织的连坐能够更有效率地预防和抓捕盗贼，维持基本治安秩序。第二，征税。保长、甲长负责催促捐税的上缴，以能够按时完成在乡村的征税任务。
绅权——士绅。在中国传统乡村，一个人能够成为士绅主要在于其“德行”。士绅在乡村治理过程中主要有三大功能。第一，教化。传统乡村有讲读“圣谕”之规，也即“乡约”，一般都由士绅或官学生主持并主讲。在教育水平极其低下的传统乡村社会，只有士绅识字，其便承担了这一“自上而下”的教化职能。第二，调解。士绅还具有调解家族不同派系之间，村内不同家族之间矛盾的功能。第三，庇护。在地方民众利益与上层利益相冲突的情况下，代表地方民众与上层抗衡，是民众利益的“庇护人”。总的来讲，士绅一方面是政权在乡村的非正式代理人；另一方面，又发挥着与上层博弈，庇护乡村地方利益的作用。因而，士绅是政权与乡村沟通的重要渠道。
3.传统乡村社会治理不是一种“自治”形式。中国传统乡村呈现“三千年未变之局”。不禁要问，既然国家政权“不下县”，那么传统乡村诸多治理因素中何者占主导地位？并且这种乡村治理形式是否为一种“自治”？
“家”在传统乡村社会中有着至关重要的地位。在“政权、族权、绅权”三种主要治理因素中，家族以及其所依赖的家法族规是基础，保甲和士绅的产生及发挥作用建立在家族的基础上。这并不难理解，保甲是以“户”为基础的，“十户为甲，十甲为保”；士绅也只有在自己的家乡才能发挥作用，外地来的士绅甚至不能轻易融入当地，更不要说去主导当地社会的治理了。由此可见，家族在传统乡村是最为基本的组织，族权是社会治理的主导因素。
那么，“皇权止于县政”下的传统乡村社会治理，是否可称为一种“自治”呢？张静对传统乡村的治理状态进行过详细论述，认为，乡村处于一种“文化、意识形态的统一与管辖治理权的‘分离’”的状态下，地方权威“很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理”，“帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务”，“双方都默认并谨慎对待官制领域的边界”。“除非在基层上无法处理的事务才上达官方。”“经过多年的实践，这两种秩序在各自的领域中形成了各自的权威中心，并学会了在礼节性交往之外，小心避免触及他人领地，这在两种秩序中间形成了安全的隔层（gap）。”
虽然中央权威不能直接触及地方事务的管理，但传统乡村社会治理却不能称为一种“自治”。因为保甲所承担的赋税与治安职能，士绅所宣传的国家意识形态，都不能使乡村社会处于完全与上层政权隔绝的自治状态。政权没有深入乡村社会，掌管地方实际事务，并非是一种双方的“默契”“约定”，或法律上的规定，而是由于财政能力和治理能力的有限，并不是其主观上的意愿。客观上的财力和治理能力的不足，使得乡村社会主要处于以家族为基础的政权、族权和绅权的共同治理之下。但其仍然会受到来自上层的干扰，诸如赋税的缴纳，儒家意识形态的影响等等，因而，这种状态不能称为“自治”。
（二）国家政权的内卷化：乡村建设运动的后果
所谓“国家政权的内卷化”，“是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的营利型经纪体制——来扩大行政职能”。国民政府时期，开展了国家政权建设，目标是中央和地方的所有政权全部一致向现代转型；在乡村进行了乡村建设运动，表现为，政权不断地下沉，设想政权在乡村也能够完成现代化。然而这种政权建设在乡村只带来了国家政权的内卷化，以失败告终。乡村建设运动非但没有给乡村带来现代发展，反而促使乡村出现衰败的苗头。这是因为：第一，财政能力的有限导致了现代国家政权并不能够完全深入底层，乡村社会无法跟进国家现代化的潮流，只能进行旧政权的自我复制。第二，随着经济社会的发展，进入城市的渠道更为畅通，传统“德”型士绅纷纷进城，或升学，或经商，大批土豪劣绅趁机掌控乡村，由国家授予了“公共权威”的身份。第三，乡村“并没有进入以国家为中心的整合系统”，村民也没有获得有效的公民身份，其权利得不到国家法律的保障，加之，土豪劣绅成为“国家型经纪人”，不断压榨村民，乡村逐渐衰败。
乡村建设运动的失败在于它并没有改变传统国家与乡村社会的关系。第一，国家现代政权并没有能够深入乡村，其带来的只是乡村旧的机构和旧的治理规则的不断复制。虽然土豪劣绅得到了国家授权的“基层权威”的身份，但这并不代表乡村政权已在实质上实现了现代化，“政权现代化目标需要的结构‘集中’与整合，只停留在机构建制和身份委任的表面，而未能达到管辖与治理的深度”。第二，没有完成权限的重新分配，没有建立起现代公共规则。“虽然科层官吏的称号普及到基层，但是在权利界定和治理方式上，并没有完成权限的重新分配；在实质性的管辖权方面，基本的权力格局还是旧的，现代公共规则——法制和税制体系并没有确立，农民仍然处于分割化政治单位的统治中。”第三，乡村治理规则没有发生改变。“在治理规则方面，它仍沿用以往的惯例。”乡村权威的治理规则不变，只是“权威来源”发生了变化，由以往的公共利益和民众认可变为了国家的直接授权，而国家授权的身份只能更加有利于其从实际治理中获得个人利益。以德型士绅为核心形成的利益共同体逐渐消失，乡村自生秩序遭到破坏，谋利型乡村权威横亘在国家与乡村社会之间，“国家只能通过报表和工作组了解情况”。
（三）村委会的双重属性：当代乡政村治的实质
乡政村治是指，国家政权只延伸到乡一级，农村实行村民自治。村民自治的机构是村民选举村民代表组成的村民委员会；自治的内容包括村民的“自我管理、自我监督、自我教育、自我服务”。实践中，乡政村治下的村委会具有双重属性，既是基层政权，又是基层组织。这种双重属性造成了“村民自治”的许多问题。具体表现为：第一，作为基层政权，村委与村党委的关系、与乡镇的关系存在诸多问题。一方面，村内“‘两委’关系紧张，不团结、不协调的情况在部分村依然存在”；两委之间的权力交织不清，一些村村委主任由村党委书记兼任。另一方面，乡镇对乡村干部愈来愈由理论上的“指导”变为实际中的“领导”。第二，作为基层组织，在村民自治的名义下，村内各种势力出现并互相交织，如财权凸显、家族势力复兴、黑恶势力出现等，竞相争夺村委会名额和村内资源。普通村民无力参与其中，“村民选举”演变为几大势力争夺治理资格的斗争平台。第三，在基层政权和基层组织的双重属性下，村委会“自治”的主体地位难以真正确立。村委会本应代表着村民“自己管理自己”，实际上却不得不背负着上级下派的政治任务的重压。第四，村委会的双重属性给了乡村干部“阻上隔下”谋取私利的空间。一方面，乡村干部在集体土地、干部人事人选上都有着相当大的权力，这种权力格局既不对上（县）开放，也不对下（民）开放，一些地方的村民自治实际上成为“村干部”的自治，而非“村民”的自治。另一方面，在村庄治理的实践中，既没有公共规则的存在，更没有村民公民权的存在，一些地方的乡村治理实际上只是一种村干部依据自身利益进行的“村干部自治”而已。
二、当代乡村治理中存在的问题
党的十八届三中全会指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。”这一总目标的提出，“强调的重点是‘现代化’，而不是‘治理’和‘管理’的区别”。“治理”是一个古已有之的词汇，不是最新的发明，只是随着时代的改变，其本身的涵义和适用范围在不断发生变化。最初的治理，只是指对自然物的治理，如“治理黄河”等，而如今治理的涵义不单单在扩大，更是将重点放在了“治理社会”这一层面上。因而“治理能力和治理体系的现代化”，更为注重的是“现代化”。
毋庸置疑，乡村社会的治理也必须现代化。当今乡村社会面临着一系列的问题，诸如留守儿童问题、养老问题、空村问题、基层官员贪腐问题等。这些问题若想得到根本解决，必须进行乡村治理的现代转型，即落实村民的公民身份，基于公民权利和乡村主体性重构乡村秩序，进行真正意义上的乡村自治和村民自治。具体来说，当代乡村治理过程中存在着以下几个方面的问题。
（一）先“村民”而后“公民”，村民权利得不到法律保障
在国家与村民之间，存在着一个又一个的村庄组织，村庄权威就像一个又一个的小网，将此村庄的区域覆盖住，与其他村域区别，与国家政权分离。村民在国家宪法层面的权利只是抽象的，而在村庄内的生活才是实际的，村民只有依赖于村庄，才能获得相应的权利和保护，而一旦脱离村庄这一“组织”，村民的权益便无法得到保障。具体表现为：民众首先是一个村的村民，然后才是国家的公民；作为“村民”的权利和义务优先于作为国家“公民”的权利和义务；乡规民约而非法律规定的公共规则依然是乡村治理的依据。先“村民”而后“公民”的事实，在无形中强化着乡村干部的权威地位。乡村干部利用职权之便阻断国家与村民之间真实的信息沟通，一方面根据自身利益重新解释国家政策，另一方面选择性上报民意，欺上瞒下，从村务管理中谋取个人利益，使得“村民自治”变成了“村干部自治”。所以，落实村民的公民身份，保障国家法律赋予村民的权利，实现村民的真正“自治”，是乡村治理转型的基础所在。
（二）乡村权威的营利性吞噬了其公共性
在传统乡村社会中，乡绅只有支持和代表公共利益才能获得公共身份，成为公共权威。由此，乡村就形成了一个以“公共利益”为基础的乡村共同体。而自民国时期的乡村建设运动，到今天的乡政村治，乡村权威的权力来源不再是民众认可的公共身份的获得，而仅仅依赖于上级政权的支持与授予。由于公共权威的权力来源不再是乡村社会，而是上层官僚系统，所以其负责的对象也不再是乡村民众，而是上级要求。虽然乡村干部以这样的形式被纳入了官僚系统，但统一的以法律为依据的公共治理规则并未普及，因此，反而为乡村干部更便利地谋取私利提供了渠道。这种“干部利益”同“公共利益”分离的结构导致了乡村权威公共性的丧失，其更像是一个盈利机构，而不是公共权威，“性质上仍然是利用其所控制的公共资源（土地）从事经济盈利活动，这更像是一个公司、而不是公共服务机构的角色”。
（三）民众制度化政治参与的渠道不足
在当今的“乡政村治”治理体制下，大多数村民参与治理只有村委会选举投票这一渠道，更多的时候是由乡村干部这一小群体来治理村务，民众甚少有发言表达利益诉求的制度化参与机会，这不免造成以下几个方面的后果。第一，村民的利益诉求得不到表达。有关道路建设、公共设施建造等公共问题，一般直接由村干部小范围商议，民众的意见不被重视。第二，随着乡村现代建设的进行，村民“私人利益”同“公共利益”的冲突和摩擦越来越多，然而在个人利益受损时，村民并无制度化的维权途径，要么忍气吞声，要么只能上访。第三，由于较少有机会参与公共事务的管理，村民的参与意识和治理能力均无法通过实践不断提高。制度化参与渠道的不足，导致村民参与意愿不足，治理能力受限，“村民自治”徒有其表。
（四）多元力量的博弈规则不明确
多元力量兴起并争夺村干部名额，成为当今乡村治理的一大特点。第一，乡镇认可很重要。乡镇干部在村干部人员的选择、确定方面有重要作用，与乡镇干部、甚至县级干部有交情，已成为候选者能够当选的一大优势。因为“上头”有人不仅好说话、好办事，而且更容易为本村争取项目和资金。第二，家族势力复兴。家族大、族员多是干部候选者的另一个优势，不仅能使其占据选票数量上的优势，而且其在村庄事务治理过程中也更有力量摆平反对势力。第三，灰黑恶势力出现。相比于一般村干部，灰黑恶势力更能震慑住乡村谋利型的上访户和钉子户，因而也成为乡村治理多元力量博弈中的一股。第四，“能人”优势。那些先富起来、能够带领村民致富的“能人”也参与到村干部名额的角逐中。“能人”参选不乏其“自利”的动机，想利用政治地位为自己广开门路，获得更多的人脉、机会和资源，但因其能带领全村致富，所以也更易获得村民的认同而当选。同时，必须注意的是，目前乡村社会中并没有明确的多元力量博弈的公共规则。一方面，这些力量在角逐村干部名额的过程中没有统一的规则可遵守，产生的冲突亦无法通过正当的途径得以解决，造成了村庄选举过程中的混乱局面。另一方面，由于没有可遵循的公共治理规则，即使某一力量当选后，也是更多专注谋取本团体的利益，而置公共利益于不顾。
三、乡村治理秩序现代构建的路径探求
乡村治理的现代转型必须明确村民的公民身份，同时确立乡村社会的主体地位，在此基础上建设民众广泛的制度化政治参与渠道，以能够建立以公民权利和乡村主体性为基础的、依据公共规则治理的现代乡村公共秩序。
（一）确立乡村社会的主体地位
1.村民“变”公民。村民“变”公民意味着落实村民的公民身份，其承担的义务和享有的权利以统一的国家法律体系为依归。第一，村民是同城镇居民平等的“国家公民”，享有法律规定的同等的权利和义务。第二，村民与国家之间能够进行直接的信息沟通，减少村干部利用其“中间人”身份重新解释国家政策、选择性表达民意，来谋取自身利益的机会。第三，在乡村公共事务治理中，村民作为独立的“公民”参与其中，独立地发表自己意见、表达自身利益诉求。
2.确立乡村社会的主体地位。充分发挥乡村社会的主体性，使乡村真正成为自治的主体。第一，落实法律赋予乡村社会的自治权，给予乡村充分的自治空间，改变乡镇的“领导”角色，使其回归“指导”地位。第二，明晰村党委和村委会的职权范围，充分发挥村委会的自治功能。第三，广大村民切实参与村干部选举和村公共事务治理，在实践中提高参与意识，锻炼参与能力，成为乡村社会的治理主体。
3.推进城乡一体化建设。取消城乡户口差异，促进城乡资源均等，实现城乡平等发展，既是乡村治理转型的基础之举，又是乡村治理转型的目标所在。第一，取消城乡户口差别，消除户口差别带来的城乡身份的不平等。第二，促进城乡教育、医疗、卫生等公共资源的均等化投入。第三，大力推进城镇化建设，实现城乡平等发展。这些举措一方面能够使更多的人才愿意留在乡村、建设乡村；另一方面也能够使进入城市的农村剩余劳动力同城镇居民享有同等的教育、就医、就业的机会和资源。
（二）建设民众制度化治理参与渠道
1.建设制度化的治理参与渠道。广泛的民众参与必须得到制度的引导。第一，随着经济社会的发展，乡村民众的利益逐渐多样化，自我利益表达和广泛治理参与的要求应时而生。这种参与要求是由公民自身利益推动的，是公民自发的行动，必须予以重视，将之纳入公共事务决策过程之中。第二，广泛的民众参与必须得到制度的引导。无序的大规模的参与必然带来治理秩序的混乱，因而必须用制度来保障民主的秩序。第三，以村党组织、村委会、村民小组、合作社、协会等村内正式和非正式组织为依托，通过民主选举、民主协商等形式，引导村民有序参与乡村治理。
2.保障民众的有效参与。有效参与意味着参与既要有广度，又要有深度。“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”第一，保障参与的广度。改变公共事务只由村干部小范围决策的情况，通过信息公开、宣传动员等方式使民众能切实了解公共事务的相关信息，并广泛参与商议，表达自身利益诉求，影响最终决策。第二，保障参与的深度。投票表决是参与最为明显的表现形式，但投票只能表明参与的广度，而表现不出参与的深度。参与的深度更为注重投票表决前的种种活动，而投票只是选择的最终结果。因此，必须让民众充分了解公共事务的相关信息，在此基础上进行思考和权衡，阐明自己的观点和立场。
3.促进乡村组织的发展。“民主”概念本身就包含有“组织化发展”的意思，民主社会应是一种组织化的社会。“民主社会不是由自由行动的个人，而是由集体组织构成的。”因此，必须大力支持乡村组织的发展，解除农民的“原子化”状态，将村民有序地组织起来，发展壮大农村社会力量，建立国家与村民之间的逻辑平衡点。第一，发展壮大乡村组织，使其成为村民利益集聚的场所，组织化地表达村民的利益诉求，这不仅能够壮大村民的声音和力量，也能够为村民的利益诉求提供一条制度化的表达渠道。第二，乡村社会组织的发展，使得“原子化”的农民有了组织依托，其维权意识能得到引导，不必再完全依赖乡村干部获得相应的政策信息和权利保护，减少了乡村干部利用其“自治”与“公职”的双重身份为自己谋取私利的机会。
四、建立基于公共治理规则之上的现代乡村公共秩序
卢梭在《社会契约论》中开篇即明确提出，所探讨的社会秩序努力将“权利所许可的和利益所要求的结合在一起”。可以看出，卢梭是在探索一种将“个人利益”同“公共利益”结合在一起的社会公共秩序。“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。”我国乡村治理秩序的现代构建同样是探求一种乡村公共秩序的建立，这种公共秩序既能保障个人权利，又能维护公共利益。
第一，乡村公共秩序的建立需要建构一种公共治理规则。社会秩序“是人们的一种合规则的求价值的有序活动状态”，因此乡村公共秩序的建立，必须在落实村民的公民权利、确立乡村社会的主体地位、完善民众制度化治理参与渠道的基础上，建构一种公共治理规则。这种公共规则意味着，权力由多数控制；公众参与决策制定过程；最终目标指向公共利益。公共规则会约束治理过程中的各种竞争要素和竞争力量，因为这些规则“是一系列相关的权利义务界定，它们约束着不当行为和因此产生的社会对抗，以增加或减少成本的方式影响着利益竞争，并防止这些竞争产生危害”。
第二，乡村公共秩序的建立还需要培育村民的公民素养。这种公民素养也被称为“民智”，即“不人云亦云，亦不强人同己”的独立人格，也即一种“包容广泛的公民身份”。
总之，现代乡村社会就是要构建一种以公民权利和乡村主体性为基础的，依据公共规则治理的现代乡村公共秩序。
作者简介：王晓娜，中国社会科学院研究生院博士研究生
中国乡村发现网转自：中国农村学 微信公众号（原创）
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