党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”实施乡村振兴战略为新时代解决“三农”问题指明了方向，提出了新的、更高的要求。
我国农耕文明历史悠久，建国以来党和国家高度重视农业、农村、农民工作，农业和各项社会事业取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放以来，从2003年开始中央一号文件连续聚焦“三农”，党的十七大和十八大分别提出了统筹城乡发展和推动城乡发展一体化的思路，对促进农民增收、农业增效和农村稳定起到了重要推动作用。
随着经济社会的发展，“三农”问题呈现一些新的变化：一是城乡二元结构体制影响了农村发展。农村发展不充分是形成城乡二元结构的重要因素，而城乡二元结构又制约和影响了农村的发展，二者互为因果。一方面农村经济社会发展水平明显慢于城镇化发展速度，我国城镇化率改革开放之初的1978年只有18%，2010年为36%左右，2016年达到57.35%，无论是第一产业增加值还是农村居民人均可支配收入增幅都明显低于城镇，在这个过程中广大农村为城镇化率的快速提高作出了巨大贡献、提供了宝贵原料甚至牺牲了不少资源。另一方面通过强力推进城市化及以城带乡、以工促农来逐步化解城乡二元结构矛盾的预期与现实间差距较大，虽然农村经济社会发展总体上取得了重大成效和进步，但城乡二元结构体制没有得到根本改变、二元化发展方式未能充分转变，实际工作中重城市轻农村的倾向依然存在，城乡之间经济水平、基础设施、社会事业差距明显，客观上造成农村发展出现新的不平衡和不充分。
二是侧重城市的政策措施制约了农业提质。在加快推进城市化、城镇化目标指向下，其政策导向是农村如何为城市服务，重点侧重于城市。即使是对农村的扶持也多侧重城市和工业反哺农业，农村处于城市的从属位置，只能在以城带乡、城市支持农村的政策背景下被动接受城市的带动与辐射，导致城乡之间结构性矛盾不断积累，出现要素交换不平等、资源配置不均衡以及不同程度的市场分割。尽管这些年来对农业的扶持政策作了较大调整，但不少惠农政策的落实还是“一事一议”，未能形成各级各部门主动合作、全社会积极参与的强大合力和长效机制，很大程度上制约了农业提质增效。
三是大量农村劳动力流向城市带来了乡村衰退。农业相对于工业和现代服务业的较低产出和较低效益、农民相对于城市居民的较低收入和较低报酬、农村相对于城市较为落后的社会服务和较差的公共福利，在城市化步伐加快甚至有的地方加速扩张、农村人多地少劳动力出现富余的情况下，城市和沿海发达地区劳动密集型产业和诸多简单繁重体力劳动对劳动力的需求增加，加之各级地方政府的助推，演变成大量农村劳动力“洗脚上田”外出打工。农民进城为城市化发展提供了必需劳动力，农民因此增加了收入。由此也带来乡村部分地方土地撂荒、生态破坏、房宅闲置、老人小孩留守、文化失落等一系列问题。哪怕许多农民用务工省吃俭用攒下的钱在老家建起了气派的住房、哪怕逢年过节回乡农民工私家车把乡间小道堵得水泄不通，表象的热闹仍然难掩一些深层次的矛盾，务必及时解决。
党中央立足现实、着眼长远，提出实施乡村振兴战略，将此作为全面建成小康社会决胜期必须坚定实施的七大战略之一，从更高站位、更广视角，把“三农”工作放在与城镇化、工业化、信息化建设同等重要的位置，这一全方位的、立体式的重大发展战略，具有划时代的里程碑意义。
新时代乡村振兴战略导向必然带来城乡经济结构、城乡关系等方面的全新变化。实施乡村振兴战略要适应新时代新的要求新的发展新的变化，从解决当前“三农”问题中的突出矛盾入手，在分析矛盾中厘清思路、在解决矛盾中推动振兴。
破解形成内生机制与活力激发不够的矛盾，把握实施乡村振兴战略的风向标
政策导向是推进振兴的关键因素，要从战略的高度平衡城市与“三农”政策，激发农民和各类市场主体参与支持农村改革发展活力，真正形成乡村振兴的内生机制。
一是政策导向从重城市向城乡并重转变，推进要素资源双向流动。从农村服务城市为城市生产粮食和提供农产品资源，到城乡统筹、以城带乡、城乡发展一体化，是我国农业农村政策的重大实践和重大进步。但是，立足城市化、以城市为主体的政策导向，导致城乡土地、资金、资本等生产要素的双向流动没有有效建立，促进农业农村发展的内生机制没有切实形成，农民等农业农村生产经营主体的积极性没有得到很好调动。坚持农业农村优先发展，是对新时代城乡关系的再调整和再定位。要按照中央的战略部署调整工作思路和政策导向，真正从城市偏向转到城乡并重以及城市与乡村并行。针对当前乡村衰退的客观实际，必须不折不扣落实“坚持农业农村优先发展”定位，在相同战略层面谋划农业农村现代化与工业化、城市化，推进城乡统筹向城乡融合转变，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，解决好以往许多发展要素和公共服务“城市有农村没有”以及“农村有但不充分和差距很大”的问题，促进城市与乡村共生共荣、共同发展。各级各地制定涉农政策，要将农业、农村和农民作为一个有机整体进行全面谋划，将农业农村现代化与城市化放置到同一层面进行整体设计，将农民与市民纳入城乡融合范畴进行综合考量，全力实现工业现代化与农业农村现代化同步推进、城市化发展与村镇化发展更加协调。要结合各地农村实际继续向城市转移农村富余劳动力，为城市提供优质特色农产品；同时营造开放有序的政策环境和市场环境，推进城市金融、资本、科技、管理、现代服务等要素资源向农村倾斜。
二是补齐农村供给不足“短板”，推进城市基础设施和公共服务向乡村延伸。从补齐“短板”入手，引导城市资本投资建设乡村基础设施和完善乡村公共服务，夯实乡村共享发展基础。补齐农田基本建设“短板”。实施耕地质量保护和提升行动，持续推进中低产田改造；加快高标准农田建设，提高建设质量；推进重大水利工程建设，加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设。引导金融机构对高标准农田建设提供信贷支持。补齐农村人居环境建设“短板”。治理农村生活垃圾，加大农村环境集中连片综合治理，坚持不懈推进“厕所革命”。逐步扩大农村电力、燃气和清洁型煤供给。加强农村路网建设，积极推进城乡交通运输一体化。在国家交通体系总体构架内，加快农村铁路和高速公路建设步伐。实施农村饮水安全巩固提升工程和新一轮农村电网改造升级工程。补齐农村基本公共服务“短板”。全面落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。加快推进城乡居民医保制度整合，推进基本医保全国联网和异地就医结算。完善城乡居民养老保险筹资和保障机制。坚决打赢脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，构建大扶贫格局，解决区域性整体贫困。
三是落实保持土地承包关系稳定并长久不变，给农民“定心丸”。土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障。乡村要振兴，必须保持农民和土地的关系更加稳定。只有保持农民和土地关系的稳定，才能让农民和更多农业农村生产经营主体放心生产、放心改善设施条件、放心创新投入。党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，十九大报告明确“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，给农民吃了“定心丸”。要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，发挥土地确保国家粮食安全的基础性作用，最大程度释放土地潜能。
破解产业发展与破坏生态的矛盾，寻求实施乡村振兴战略的契合度
产业发展是振兴的核心，绿水青山就是金山银山，发展必须是科学发展、绿色发展、可持续发展，要坚持“稳”字当头、“适”字为度、“顺”字为要，推进乡村发展与生态建设高度契合。
一是发展粮食生产，做稳产高产文章。粮食是国民经济的基础，粮食丰收，百姓才能安居乐业。十九大报告指出：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”一方面，要严格划定永久基本农田控制线，稳定粮食生产面积，保证粮食稳产高产。根据国家统计局有关资料显示，2016年全国粮食总产量61623.9万吨(12324.8亿斤)，比2015年减少520.1万吨(104.0亿斤)，减少0.8%。其中谷物产量56516.5万吨(11303.3亿斤)，比2015年减少711.5万吨(142.3亿斤)，减少1.2%。受高产作物面积减少、区域气象灾害较上年偏重、农业产品的供给种类和质量调整等因素影响，2016年我国粮食总产量下降，打破了粮食“十二连增”的态势。虽然我国粮食生产总体趋势是好的，但粮食播种面积尤其是谷物播种面积出现了同比下降，要全面分析、全面看待，准确预判，千万不能出现大的波动。另一方面，要优化产品结构，提升粮食质量。玉米库存过高、进口粮食价格倒挂等问题依然困扰着产业发展，要大力推进农业供给侧结构性改革，加大中高端产品比重，通过政策引导来提升粮食质量，推进粮食稳产高产基础上的结构性调整和质量提升。
二是拓宽产业渠道，做适度适宜文章。乡村振兴，农民致富是重中之重。要坚持因地制宜，推进传统农业向高效农业、设施农业、生态农业等转变，不断拓宽产业渠道，促进农民多元化增收。坚持适度规模，发展畜牧、水产等集约化、健康化养殖。坚持区域适宜，做大做强优势特色产业。实施优势特色农业提质增效行动计划，把地方土特产和小品种做成带动农民增收的大产业。大力发展绿色产业，实施农业标准化，全面提升农产品质量和食品安全水平。建设一批地理标志农产品和原产地保护基地。推进区域农产品公用品牌建设，打造区域农产品特色品牌。制定特色农产品优势区建设规划，鼓励各地争创园艺产品、畜产品、水产品、林特产品等特色农产品优势区。坚持全链条增值，延长农业链条。依托农业产业化龙头企业带动，聚集现代生产要素，建设“生产＋加工＋科技”的现代农业产业园。坚持线上线下互动，发展农村现代服务业。支持农产品电商平台和乡村电商服务站点建设，推进农村电商发展，推进“互联网+”现代农业行动。探索创新农业新产业、新业态，发展乡村旅游、体验式农庄及相关农业生产性服务业。
三是实行生态补偿和最严格的处罚制度，做顺应保护文章。现代化是人与自然和谐共生的现代化，乡村振兴也是人与生态和谐共生的振兴。实施乡村振兴战略既要加快农业农村现代化，着力解决不平衡不充分的发展问题，满足人民日益增长的美好生活需要，提高广大农民生活质量，增强群众获得感和满意度；又要尊重自然、顺应自然、保护自然，共抓大保护不搞大开发，提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美生态环境需要。要强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，着力解决农村突出环境问题。加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程，扩大退耕还林还草，严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，切实加大生态系统保护力度。全面推行河长制，全面建立省市县乡四级河长体系。建立市场化、多元化生态补偿机制。改革生态环境监管体制，加大责任追究力度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。
破解推进城市化与乡村空置化的矛盾，构建实施乡村振兴战略的主抓手
破解推进城市化与乡村空置化的矛盾，关键要解决好人的走向与地的盘活问题，让进城农民工住有所居，让农村居住者看得到山川田园，让农村闲置土地焕发生机，这样乡村振兴就有了抓手。
一是推进新生代农民工真正融入城市。农村的发展不仅仅是农业的发展，新时代的乡村振兴必须综合考虑农民包括进城务工农民工这一特殊群体，真正改善其工作环境和居住等生活质量。进一步探索解决城市新生代农民工问题。首先是让他们住有所居，降低门槛让少数有经济能力的农民工购买商品房，出台政策措施帮助多数长期务工农民工住上房子。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。国土资源部和住房城乡建设部已联合下发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，运营一批集体租赁住房项目，增加租赁住房供应、构建购租并举的住房体系，形成一批可复制、可推广的改革成果。各级各地要结合实际探索落实集体建设用地建设租赁住房政策，让更多农民工享受政策红利。同时逐步缩小新生代农民工与城市居民基本公共服务方面的差距。要出台配套政策，建立完善社会保障“一卡通”，形成新生代农民工在城市享有就医、子女就学等方面的同等保障机制，探索保障承租人获得基本公共服务的权利。承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。有条件的城市，要进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。城市社区、街道及居委会要主动关心丰富辖区居住农民工业余生活，及时掌握并解决农民工的合理诉求，组织举办文明健康的文化体育活动，构建全体居民差异化生活习俗与城市现代文明互相碰撞与认同融合的社区文化建设格局。
二是盘活乡村闲置土地。大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。鼓励土地经营权通过自主、联营、入股、租赁、流转等多种方式从事农业产业化经营。鼓励扶持部分返乡农民工创业，在乡村创办“接地气”的经济实体，起到示范带动作用。拓宽集体建设用地空间，扩大集体经营性建设用地入市改革试点，鼓励各地各级因地制宜提高存量集体建设用地利用效率。允许村庄整治、宅基地整理节约的建设用地指标在控制农村建设用地总量、不占用基本农田的前提下用于发展农村产业。探索用地指标公开市场交易途径，简化农村集体建设用地用于乡村休闲旅游等服务业审批程序。农村土地承包法修正案（草案）从我国农业农村现实出发，在稳定土地承包关系、保障农民权益等方面作了相应修改。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成三权分置、经营权流转的格局。严格执行“承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用用于土地耕作，连续3年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权”等规定。金融等部门要制定实施细则，落实“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保”“第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保”等土地经营权融资担保的规定。
三是扶持建设田园综合体。总结推广农村宅基地制度改革试点经验，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用闲置农房及宅基地，下大力解决农村住房空置问题。强化村镇规划，围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇。结合区域、地貌、产业、习俗等特点，科学设计改建一批适宜农民居住、方便农业生产、有利文化传承的乡村民居。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。对在城市有比较稳定就业打算回乡建房的村民，要进行积极引导，要求其理性改善农房，避免形成新的空置和浪费。
破解加强乡村治理与治理乏力的矛盾，营造实施乡村振兴战略的大气场
没有优良的乡村治理，就没有乡村的加快振兴。要更新理念，健全体系，完善机制，以乡村治理能力和水平的提高为乡村振兴提供环境保障。
一是树立乡村综合治理理念。要提升工作站位。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。要将乡村治理纳入加强和创新社会管理的重要内容，切实提高乡村治理水平。要突出政治功能。加强农村基层基础工作，发挥农村基层党组织核心作用。坚持党对一切工作的领导，以提升组织力为重点，突出政治功能，把农村基层党组织建设成为宣传党的农村政策、领导基层治理、团结动员群众、推动农村改革发展的坚强战斗堡垒。要加强综合治理。综合运用行政、法治等手段治理乡村社会。加强社会治安综合治理，加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理乡村矛盾问题。要壮大集体经济。切实提高村级集体服务乡村振兴的实力和能力。从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策。
二是健全乡村治理体系。从我国乡村面多地广、情况各有不同的实际出发，加大力度，强化措施，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建多元共治的乡村治理格局，切实扭转乡村治理乏力的状况。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，要按照《村民委员会组织法》的规定，保障村民群众行使民主权利，依法办理自己的事情，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。将乡村自治重心从行政村向村民小组即农村社区下移，培育各种合作社和专业协会，发挥好科技能人、致富能人和能工巧匠等典型在推进乡村自治中的正确引导、科学示范、沟通协调和现实影响作用，既保证乡村的政令畅通又彰显村民自治的特色效应。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。乡村治理法治化是法治国家建设的重要内容，是解决“三农”问题的根本保障。要加强法治教育，下大力气解决村民法治意识淡薄和法治观念不强的问题，不断提高全体村民法治素养。增强法治思维，健全依法决策机制，依法保障村民的合法权益，保障其知情权、参与权、表达权、监督权。要完善农村法律服务体系，完善法律服务网络，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全法律援助机制，有效实施法律援助、司法救助。要加大农村执法监督力度，建设一支高素质的农村法治建设队伍。加强执法监督，推进乡村严格执法、公正执法、文明执法。乡村治理离不开德治。要十分注重道德的教育引导和实践养成，在形式多样的教化与劝化中弘扬乡村传统美德，保护建设一批有历史、有影响、有推广价值的德治教育古村落、古民居、古遗址，充分释放和发挥村规民约在乡村治理中的积极补充效能，引导村民养成规则习惯，自觉遵规守约、遵纪守法。
三是完善乡村治理机制。实施乡村振兴，强化乡村治理，迫切需要一系列制度的跟进。要根据变化发展的乡村实际，加大涉农立法修法力度，让进一步修正完善的各项涉农法律法规规章更加符合农村实际、更加切合农业供给侧结构性改革需要、更能满足广大农民追求美好生活的期待。要在不断完善的涉农立法构架下建立健全乡村治理机制。进一步完善乡村治理的法治体系、责任体系和各项监管制度，让乡村治理步入社会化、法治化、智能化、专业化轨道。
破解弘扬特色传统文化与腐朽落后文化侵蚀的矛盾，厚植实施乡村振兴战略的动力源
乡村的根在文化，乡村的文化在特色，腐朽落后的文化只能成为振兴的掣肘，传统健康特色文化不仅是农村的乡愁更是乡村振兴的强大动力。
一是注重培育与发展。要培育主流文化。深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，培育和践行社会主义核心价值观，把社会主义核心价值观融入农村社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。弘扬民族精神和时代精神，加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，引导农民树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观。要培育特色文化。既要建设高山草甸、平原湖区、沙滩海岛等区域特色文化，又要突出各民族流芳千古的优秀传统特色文化，还要推进传统特色文化与现代先进文化的融合，永葆特色文化的生命力，增强特色文化的时代性。要发展文化产业。创新生产经营机制，培育新型文化业态。扶持集建筑、饮食、民俗、民间等于一体的特色文化示范村建设，结合发展文化旅游产业推进休闲式、体验式文化小镇、文化村落建设，打造特色文化品牌。发展乡村文化旅游产业要坚持公益性与效益性相统一，特别突出红色旅游文化、传统博物文化等公益性，严禁过度开发，避免过度商业化。
二是注重普及与传承。弘扬科学精神，普及科学知识，加强农业科技研发，强化农业科技推广，开发农村人力资源，推进农村科技创新。扎实开展文化科技卫生“三下乡”活动。深入实施文化惠民工程，建设广播电视村村通、互联网村村通、农家书屋。深化群众性精神文明创建活动，丰富群众性文化活动，广泛开展全民健身活动。抓住各民族传统节庆和乡村“丰收季”“农闲档”，结合地方土特产品促销，策划组织文艺汇演、传统项目体育比赛和赶集洽谈等活动。加强文物保护利用和文化遗产保护传承，挖掘和保护非物质文化遗产传承人，加大财政支持力度，通过师带徒、集中传习等行之有效的口传心授，保护传承乡村口头文学、民间绘画、表演艺术、手工技艺等非物质文化遗产，推动民族文化宝藏代代相传、永续发展。
三是注重整顿与引导。开展移风易俗、弘扬时代新风行动，抵制腐朽落后文化侵蚀,抵制低俗、庸俗、媚俗。坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化，严肃查处封建迷信，严厉打击黑恶势力，依法维护各类市场主体的正常生产经营秩序。加强农村互联网监管，打击网上传谣、金融诈骗等不法行为。推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，激励向上向善、孝老爱亲。注重扶贫同扶志、扶智相结合，教育引导部分贫困户扭转纯粹依赖心理。推进诚信建设，培育乡村诚信文化，强化村民社会责任意识。推进城乡文明风尚交融，引导外出务工农民将现代城市文明带回乡村，倡导讲品位、讲格调，助推乡村落后习俗转变，促进乡村整体文化水平提高。
（作者单位：湖北省荆州市委机构编制委员会办公室）
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