——以四川省新都区常乐堰治理的历史个案为例
【摘要】水利治理是传统中国农村社会治理的重要组成部分。通过对四川省常乐堰水利治理方式的历史考察可以发现，传统中国水利治理存在着国家强制治理和社会自我治理之外的其他治理形式——“官引民办”水利治理模式。这一治理模式的核心机制就是国家的“横向治理”，即国家通过构建灌区不同村落、农户之间的权威关系、权责关系及秩序关系，使原本缺乏横向联结难以合作的跨村落农户有机地整合起来，实现了大型公共水利的有效自主治理，避免了国家自上而下的“包办”。这一治理形式对当前我国农村水利建设与基层治理具有积极的启示意义。
【关键词】农村水利；横向治理；官引民办；关系建构；水利建设；农村社会治理
对于传统水利治理，已有的研究成果大多认为在村落、宗族等横向关系紧密的小共同体中，由于亲密的邻里关系，能够形成社会自主治理，而在缺乏横向联结的村落之间则需要国家自上而下进行治理。但是笔者通过考察四川省成都市新都区大型水利——常乐堰民国时期的管理过程发现，在缺乏横向共同体联系的村落之间，既没有实行纵向式的国家强制治理，也没有实行完全的农民合作治理，而是实行“官引民办”这一区别于传统理论所论述的治理形式。那么，这一“官引民办”的治理形式是如何形成的？其实现的条件与机制是什么？对此，本文尝试以常乐堰的治理为个案，对“官引民办”治理产生的社会背景、实施路径以及运行原则等进行具体分析，探索小农整合与合作治理的内在逻辑，进而为推进国家治理体系和能力现代化提供经验借鉴。
一、已有研究与问题提出
中国是一个具有悠久历史的农业古国，农业文明的创造离不开水利设施的建设与治理。因此，水利建设与治理是传统中国农村社会治理的重要体现，从水利建设及其治理剖析传统中国社会治理形态与规律是重要的研究视角。从已有的研究成果来看，对于传统中国社会水利治理主要有两种观点。其一，行政纵向整合与国家治水论。马克思认为传统时期的小农生产方式及其制度使东方社会的每个村落都是一个独立的小结合体，“过着自己独特的生活”。由于村社之间相互隔离，在过大的范围内人们不能产生自愿的联合，举办水利工程成为“亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能”。魏特夫同样指出传统东方社会治国须先治水，大规模的水利建设需要投入大量劳动力，“而这大量的劳动力还必须进行协商，赋予纪律和加以领导”，故而“必需建立一个遍及全国或者至少及于全国人口重要中心的组织网”。由此可见，在马克思、魏特夫等人看来，受制于农民个体能力不足，传统小农之间横向关系的缺乏，使得农村水利建设必须由具有强大强制力的国家来进行治理。其二，社会横向整合与自主治水论。奥斯特罗姆认为，在作为“外部代理人”的国家之外，“自筹资金的合约实施博弈”更能有效实现公共池塘治理。当利益相关者处于“能够经常不断地沟通和互动”的环境中时，便会形成有效的行动准则和处事模式，基于此便能实现自我解决公共问题。其还进一步指出这种自生环境主要存在于具有地缘关系范围内的小规模公共池塘之中。那么在超出地缘关系范围的大规模水利治理中，我国传统时期又是如何实现这种利益相关或者持续互动的呢？
国内学者罗兴佐通过对湖北荆州五村的对比观察得出，仍保留宗族传统的村庄与“原子化”的村庄相比，前者的村民之间更易于联合起来共同治水。可见，宗族从古至今一直是我国“联结村民的一根纽带”。佛里德曼通过对我国东南宗族社会的研究提出，不同村落、不同宗族在水利建设中的互动与合作主要通过械斗、联姻来实现。他指出，在水资源的争夺中，常常由强大的宗族通过械斗的胜利来获得水资源的支配权和水利的管理，弱小宗族为获取水资源，则会主动依附于强大宗族，或是与大宗族、其他同水源的小宗族通过长期互婚的方式建立持续、紧密的姻缘关系，从而实现以和平的方式合作建设水利，共同使用同一水源。
宗教信仰也是传统时期人们通过持续互动来实现水利合作的有效因素。杜赞奇发现我国华北邢台的水利组织——“闸会”体系就超越了村庄、集市体系，它不与行政区划吻合，而是与供奉龙王的祭祀体系并行，并通过共同的龙王信仰将不同集团、不同村庄组织起来。丁荷生和郑振满所收集的大量闽南地区宗族碑铭资料显示，民间水利资源的合作管理往往与宗族庙宇有紧密的关系。行龙对晋水流域水利开发历史进行考察，也发现基于对水神的信仰而形成的治理体系，晋水流域的36个村庄就实现了有效而又有序的水利建设与水资源分配。总而言之，社会自主治水的有效实现需要一定的条件，包括共同的利益关系，以及基于地缘、利缘、血缘、信缘等关系而形成的持续互动。
综上所述，国家治水论观点主要是基于传统小农原子化、相互之间缺乏横向联系的特点进行考量的，进而提出由具有外在强制力的国家实行行政纵向整合治理。在社会自主治水论看来，“传统中国并不是一盘散沙，而是一盘散石”，即传统社会的原子化并不是以个体为单位的原子化，而是以村落、宗族、宗教为单位的原子化。在这样的社会中，由于人们之间有着特殊的联系，使得这些特定的单元内人们能够实现整合，能够进行合作治水。然而，在本文所调研的四川省新都区常乐堰，该水利的灌区涵盖数十个村落，且村落之间缺乏由血缘、信缘、地缘等形成的紧密联结，但仍然可以有效合作治理，而非由国家行政治理，这对已有理论研究框架提出了挑战，需要我们进一步探讨。
二、“民管民办”：常乐堰的水利治理形式
常乐堰位于四川省成都市，其灌溉区涵盖新都区高宁、清白、竹友、马家、新农5个乡镇，数十个村落，灌溉面积达29584亩（老亩）田地，下分小堰（沟）17道，属于地方性大型水利设施。历史上常乐堰最初作为官堰，由国家进行修建和管理，但是随着国家财政资源和管理能力的限制，在清末时期常乐堰由“官办”改为“民办”，并一直延续到1949年。
常乐堰灌区农民由常乐堰进行引水，由17道分堰分水，分堰各自灌溉辖区村庄。在此过程中，常乐堰的修缮、管理的主体均为农民，其形式表现为两个方面：其一，农民合作建设。常乐堰作为用水总堰，由灌区所有用水户共同集资请专业人员进行修建。因常乐堰为自流灌溉系统，依照地势，田地离水源由近向远依次获取水资源来灌溉，但是农民要获得水资源，则还需要挖建堰沟将水引入村内。此时在灌溉用户较多的村庄，一般由农户共同认同、信任的村民组织用水户按户出工，在用水灌溉之前挖建公共堰沟。当村庄用水户较少时，则几户农户直接进行民主商议，共同修建。引入村内后，农民还需要在自己田地旁挖建小沟渠引水。此时如果沟渠为单户A使用，则沟渠为该户自行挖建与管理；如果沟两边田地为A、B两户农户，则共用的那部分渠道，由A、B两户各自提供一半的宽度的土地，共同挖建、清理。其二，农民合作管理。由于灌区用户多，地理跨区大，无法实行所有用水户直接参与管理，常乐堰采取堰长管理制度，即在每年的10月份，由旧堰长和用水户提名推荐，而后由所有用水户投票，票高的9人成为新堰长。常乐堰堰长是堰下所有用水户用水灌溉事务的管理者，主要负责组织常乐堰的修缮、维护、水费收取以及下设17个道口的用水时间安排等，并负责调解和处理各道口之间发生的用水纠纷。同时，常乐堰下辖的17个分堰同样采取堰长管理制度，由分堰灌区用水户各自选举出堰（沟）长，由其组织分堰的修缮、灌溉安排以及矛盾调解等工作。
上述做法已经成功运作为“民管民办”模式，而在“民办”形成的过程中，由于常乐堰灌区涉及不同村落、不同家户，农民之间缺乏共同的血缘、利益等横向联结，难以形成天然的共同体，自主合作呈现出社会环境条件缺失的状态和困境，主要表现在三个方面：其一，地域范围广。我国乡土社会为熟人社会，但农户的熟人范围“有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”。也就是说，地域相近是形成熟人社会和横向联结的重要条件。但是，当地“田随水而设，房随田而安”的田、房布置惯行，使该地区往往形成大散居的居住格局。以常乐堰灌区之一的曲水村为例，村内分为14个小院落，院落之间相距最远的达2公里，村内居民之间在地理上已呈现隔离之态。而整个常乐堰灌区涉及5个乡镇，乡镇之间虽在地理上相连，但地域面积更广，难以形成地域相近的熟人社会关系，也难以实现共同生产、共同生活的紧密共同体关系。其二，血缘联结弱。在我国传统时期，“皇权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治”，共同的血缘联结是传统社会横向关系的重要形式。但是在四川省，由于居民大多为明末清初时外省移民迁入，居民之间血缘联结较弱。如常乐堰灌区之一的曲水村居民来自湖北、山西、广东等省份，涉及14个姓氏。其中，曲水村内最大的同宗者仅有7户，少者一个姓氏仅1户。其他与曲水村同样属于常乐堰灌区的锦水村、连封村、通联村等村庄也均是多姓杂居的村庄。其三，共同水信仰缺乏。共同的信仰也是促成农民水利合作的重要途径，但从实际情况来看，处于平坝地区的常乐堰灌溉区村民并不信奉水神、龙王等。在灌区内的高宁乡，民国时期辖区共有2座道教寺庙、5座佛教寺庙以及上百座小土地庙，其中5座佛教寺庙供奉着观音、菩萨等，但均未供奉大禹、龙神，也无专门寺庙供奉这些“水神”。对此，当地居民解释“水多，用水又不难，不需要信”。因常乐堰灌区属于亚热带湿润气候区，用水常常丰裕有余，加之位于成都平原区，为平坝地形，且以往大堰官办，当地用水灌溉十分便利。“无水用、用水难”问题少有出现，人们对水神的缺乏现实需求，故而也无法对其产生精神信仰。
根据已有理论研究判断，传统时期该区域的客观社会情境事实上难以实现常乐堰自我治理。而在国家无力进行治理之时，常乐堰却意外地形成了农民的合作治理，其关键在于政府的有效引导，特别是对家户之间横向关系的建构。
三、“官引官调”：横向关系建构与水利治理
从常乐堰的治理形态可以发现，传统中国“民管民办”治水形式是基于官府与农户以及用水农户之间的有效整合与互动实现的，其内在逻辑是多元主体的横向互动，建构组织者与参与者间的权威关系、用水户之间的责任关系，以及村落之间的秩序关系，筑造了“民管民办”治水的社会根基。
1.堰长与用户：权威关系的建构与治理
公共事务属于众人之事，需要群体行动，除命令与服从的关系外，很难有其他的关系能把他们联合在一个社会之内，这种关系的形成必须借助一定的权力或权威。如上文所述，在国家权力相对有限的情况下，常乐堰等水利工程的建设由官办向自治转变，其治理也需从国家权力治理转向依靠于灌溉区域共同权威的治理。
当地官府在常乐堰治理的第一层级中与堰长之间、堰长与农户之间关系建构的核心和目的便是塑造常乐堰治理的领导组织者的权威，其方式主要有三种：其一，建立堰长权威的群众基础。为使农民能够自愿听从堰长的管理，对于堰长的具体产生，采取了“听民自选”方式，即由农户自行选择其所信任且有能力者组织管理。而此处的“民”要求是利益相关的灌区农户，而且必须是在灌区有田产者，或是租佃田地者。其二，提高堰长权威的可信度。堰长选举出来之后，还必须呈请县政府委任，委任状发放下来，当选者才算正式成为常乐堰的堰长。政府的委任对于常乐堰用水户而言，是政府对堰长专业能力和管理能力的认可，因而能够有效增强用水户对堰长的信任，并以此强化农户参与。同时，政府对堰长管理行为的多方面监督，更是降低了农户对堰长的疑虑。其三，强化堰长的权威执行力。堰长是堰下所有用水户的用水灌溉的管理者，但9位堰长直接面对的是多个保甲，涉及上百农户，事务执行难，权威的强制力自然弱化。对此，官府作为协助者帮助堰长开展工作，提高权威的威慑力以及其事务执行力。如堰长遇到用水户拒缴、拖欠水费等行为，可以先找当地的保甲长解决，如果保甲长劝说无效，且金额较大之时，堰长上报到政府之后，拒缴者则可能面临当地官府的牢狱之灾。
2.大户与小户：权责关系建构与治理
农村主要依靠其内部性力量进行自我治理。在常乐堰的“官引民办”中，官府是外部辅助性力量，用水户是其治理的内部力量，是为治理开展提供资源的重要主体。基于常乐堰实例可以发现，其是通过对家户责任关系的建构，使每个用水户参与到治理中，成为治理的有效力量，并形成相应的参与机制。
第一，“谁建设，谁使用”的受益责任参与机制。在水资源的使用中，当地默认自然的天空雨水形成的河水为公共所有，所有人均可从中受益并使用，但是“别人用水车车出来的水，经过劳动力加工的水就是私人的”。此时要享受水资源，就必须共同承担加工的责任。同理，家户如果参加水利建设，则享有堰塘等水利设施的灌溉之权。为此，在政府将修缮责任转交给社会后，参与修缮成为决定是否享有灌溉权利的重要依据。换言之，作为用水农户，其责任主要为按时缴纳所规定的水费，参加堰长所组织的水利修建活动。同时，常乐堰用户要实现用水，还需先后使用二、三、四层级的水利设施，作为受益者其需分别在各层级中或是以出工出资，或是参与管理、监督等多种形式履行自己的责任。受益农户的责任参与在多层级的治理中相互叠加整合，为整个常乐堰灌溉水系的自主治理提供了足量的人力、财力资源。
第二，“权责对等”的参与优化机制。“特殊的‘关系’不仅意味着权力和利益的连带性，而且意味着责任的连带性，实行权责对等原则”。在责任关系中，用水户均需用水，但田地多者用水多，田少者用水少，即两者享受到的权益性质相同，但数量不等。“权责对等”是保障用水户自主公平参与的基础原则，也是当地官府优化社会自主治理的重要原则。基于常乐堰灌区面积大、用水户人群规模大、收费耗时，为保障资金有效收取，规定灌区耕种面积在十亩以上的所有用水大户先行垫付，而后在灌区水费基本收齐之后，再向其返还。因大户承担着特定的责任，官府同时予以其特殊的权利，如在堰长的选择上，民国政府颁布的《堰务简章》中规定，堰长为“田产在三十亩以上者（新置田产十亩上下也可）以及经办水利事务著有成绩者”。由此，大户成为有资格担任堰长的主要人选。对大户、小户的不同责任安排，使治理主体的能力结构得到优化，从而实现治理资源最大效能的发挥。
3.村落与村落：秩序关系建构与治理
相对于责任，公平合理地分配到水资源是用水户自主参与合作治理的决定因素，也影响着水利治理的有效程度。在常乐堰治理中，当地官府通过建构村落与村落的灌溉秩序关系，使监督具有可操作性和成效性，从而实现水资源的合理分配。
客观的地形高低使用水户之间在用水上存在先后差异，故而政府与堰长利用大小水利的层级套嵌，共同制定“先上后下，层层灌溉”的灌溉原则，即在灌期之前，以“分段按田分配水量”为原则确定用水时间，以每个大堰小堰下灌溉面积大小为基础，再结合各地渠道的长短、当地田地土壤性质等分配水量，并以此估算各层级的用水时间量，制定各层级的用水时间安排表，保障村落之间用水的公平性。
由水利会到堰长、沟长、村落等层层通知其用水灌溉的具体时间。用水之时，在规定的时间内上游灌口先闭闸灌溉，过了规定时间，开闸水流下，下个灌口开始用水，以此每个层级、每个村落的用水就公平地限定在规定的时间段内。同时，这也为各村落之间用水行为相互监督提供了明确的时间，以及该时间段的监督对象。因此，在常乐堰灌溉期间，常可看到两道口两端前后相连，依次灌溉的A、B、C三个村庄相互监督。A村庄用水户在自己灌溉期间安排人员在A段口监督，防止下游用户提前将其闸门打开；B村庄则分别在A、B两处派人监督，既监督A段按时放闸，又要防止C村偷偷将其闸门提前打开；C村用水户则在B村监督其按时开闸。
启示
传统的理论研究认为，传统中国的农村水利治理主要有两种路径：一是国家治理，二是社会合作治理。但通过对四川省成都市新都区常乐堰的调查来看，水利治理也存在着既不完全同于国家治理，也不完全同于纯粹社会合作治理的情况。在常乐堰的治理过程中，国家存在一定的介入，但国家所发挥作用并非直接参与到堰渠的建设与管理之中，而是更主要地建构家户与家户之间、管理者与家户之间、村落与村落之间的横向联结，形成横向治理的新形态。由此，我们得出以下两点结论，以期对当下社会治理提供启示。
1.国家治理不仅仅包括纵向的权力治理，也包括横向的社会治理
长期以来，学界将国家治理等同于国家对社会事务的直接干涉甚至包办。马克思曾指出，“亚洲这一部分的停滞性质完全可以用下面两种相互促进的情况来解释：（1）公共工程是中央政府的事情；（2）除了这个政府之外，整个国家（几个较大的城市不算在内）分为许多村社，它们有完全独立的组织，自己成为一个小天地。”但事实上，国家在社会治理过程中也存在着另外一种形式的治理，即通过对社会的引导，使社会自我运行起来。如在常乐堰的治理过程中，尽管该堰最初为政府所建造和管理，但是受制于政府能力的不足，其最终由社会进行自我修缮和管理，但是，政府并未因此而完全退出。事实上，政府所发挥的作用已经由直接治理水利设施转变为对常乐堰不同治理主体关系进行调节的重要力量。
同时，从我国农村基层治理的历史发展来看，纵向权力治理与横向社会治理相互之间处于动态变化中，并且不同的组合产生了不同的治理效果。整体来看，传统时期“皇权不下县”，农村事务大多完全依靠社会自主治理，但社会力量有限，公共事务常会陷入治理困境。1949年新中国成立，随着人民公社制度的实行，国家政权深入农村。在此期间，政府行政包办一切乡村事务，但历史证明政府是有限政府，无法长久实现包办。因此，治理中实行横向治理方式或是纵向治理方式需要根据具体事务、具体的社会情况做出选择。
当前，在国家与农民纵向一体化的状态下，横向治理和纵向治理均有所提升，但也面临着新的困难。从横向治理来看，农民越来越依靠市场，且通过市场便能满足自我的绝大多数需求，减轻了国家的治理负担；但与此同时，随着农民对国家与村集体依赖性的减弱，对于农民个体行为的管理难度日益增加，“干部管不住农民”的现象十分普遍，给农村治理带来了巨大挑战。纵向治理的深入，在正向上强化了政府的管理和服务供给，但也导致农民“等、靠、要”思想。为此，急需探索政府纵向治理、社会横向治理的分治与统合。个案中政府引导社会自治治理便是横向治理形式的创新，也是政府纵向治理与社会横向治理的合作方式。除此之外，还可探索政府以嵌入的方式与社会形成合作治理，也可以引入市场，实行政府、社会与市场互动合作等新治理方式。当然，具体方式的选择也需具体问题具体分析，关键和难点在于找到横向治理与纵向治理之间的动态平衡。
2.横向社会关系的整合是社会合作治理有效实现的条件
社会主体的合作治理需要一定的条件，如共同的利益联结、共同的文化认同等。但是，共同的利益联结、共同的文化认同等横向联结并非必然由社会自我形成，也并非形成社会横向关系的必然要素，政府等外在主体也能通过有效的治理建联合、社会陌生化的行政村下沉到自然村，其内在依据便是当地自然村是自然形成的宗族村庄，村民之间存在着能有效推动自治的天然而又紧密的血缘关系。我国一些地区通过实行土地股份合作制、建立村庄集体经济，以及城市社区积极开展文化娱乐活动等，则是以经济利益、文化活动重新建构人们之间横向关联的实践探索。
参考文献和注释:略
作者系华中师范大学中国农村研究院（政治科学高等研究院•筹）博士研究生
中国乡村发现网转自：《学习与探索》2017年第11期
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