摘要：英国农业补贴政策是英国政府调控农业生产发展的重要手段,在农业生产、农户收入支持、乡村环境保护等方面发挥了重要作用,促进了英国现代农业的持续发展;通过对英国农业补贴政策的研究以期为完善我国农业补贴政策提供有益的借鉴。首先从单一支付计划、基础支付计划以及农村发展计划等方面来研究英国农业补贴政策,在此基础上分析了英国农业补贴的静态支出和动态支出结构,最后总结凝练出英国农业补贴政策给予我们的借鉴与启示。研究发现英国农业补贴政策强调农业的可持续性和多功能性,政府将农户执行"绿化规则"和"交叉承诺"的具体情况与其获得的农业补贴相捆绑,有效地促进了英国农业可持续发展和农村环境保护;英国对农户的直接补贴支付以不与产量挂钩的补贴为主,且直接补贴支付总额大体呈下降态势。因此,我国应通过增加直接补贴使农户的生产行为更加市场化,通过农业补贴政策引导环境保护、引导农业生产发展、培育青年农户,并根据地域特征施行不同的农业补贴政策。
推动农业可持续发展, 稳步提升农业综合生产能力, 转变农业生产方式, 保护农业农村生态环境, 增加农民收入和提升我国农产品的竞争力, 是新常态下农业与农村经济发展的内在要求。农业补贴政策一直是我国政府增加农民收入和发展现代农业的重要政策工具。在产业实践中, 世界各国非常注重实施农业支持政策, 均将农业补贴政策作为农业政策的重要组成部分, 尤其是发达国家通过实施农业高保护、高补贴政策来保障增加农场主的收益和农业的市场竞争力[1]。英国的农业补贴政策一直是英国政府调控农业生产发展的重要手段, 在农业生产、乡村环境保护、农户收入支持等方面发挥了重要的作用, 促进了英国现代农业的持续发展[2]。英国是欧盟共同农业政策的重要制定国和政策改革的主要推动者之一, 其在农业补贴政策制定方面积累了宝贵的经验。因此, 研究英国的农业补贴政策对于中国完善农业补贴政策, 实现农业可持续发展有重要的借鉴意义。
虽然英国农业在本国经济和世界范围内所占比重不大, 但其农业现代化水平较高, 生产结构和地理分布基本稳定, 这与英国政府的积极政策引导是紧密相关的[3]。从20世纪70年代的补贴金额与产量直接挂钩的“鼓励生产”型农业补贴政策, 到80年代的减轻财政补贴压力和缓解农产品过剩的“控制生产”型农业补贴政策, 再到进入21世纪后的支持农户收入和引导农业可持续发展的绿色农业补贴政策, 英国农业补贴政策对英国现代农业的形成发挥了较强的引导作用, 并日益强调农业的多功能性和可持续性, 致力于农村全面发展[4]。现在的英国农业补贴政策仍在不断进行调整以在农业环境可持续性要求和日益增长的食物需求之间达到平衡[5]。目前, 学界对欧洲国家农业补贴政策的研究大都集中在欧盟这一层面上, 较少对欧盟单独某个国家的农业补贴政策进行研究, 事实上, 由于欧盟各国国情不一, 欧盟的共同农业政策提供了多种政策选项以供成员国自行选择, 因此欧盟各国实施的农业补贴政策并非完全一致。本文着重研究英国的农业补贴政策, 以期对该国的农业补贴政策有更深入的认识和把握。
我国的农业补贴水平在总量、结构和方式等方面, 与发达国家有较大的差距。在农业补贴总量方面, 我国的农业补贴投入严重不足, 远低于美、欧、日等发达国家的投入水平[6];在农业补贴结构方面, 我国农业补贴以价格补贴为主, 大量用于弥合购销差价、降低农业生产成本等, 缺乏对农业生产发展方式的引导[7], 且直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小;在农业补贴方式方面, 我国对农业的补贴方式多采取间接补贴, 且资金分散, 使有限的资金不能形成合力[8], 同时农业补贴政策未提升至法律层面, 不能从根本上保证农业补贴政策的长期顺利施行[9]。
在我国现行农业补贴政策边际效应递减的背景下和发展现代农业的要求下, 我国农业补贴政策应向提高农业质量效益和竞争力聚焦、向新型经营主体倾斜、向资源节约和环境友好生产方式发力, 以农业政策转型引领农业发展方式转型[10]。在此背景下, 英国以农业补贴推动农业可持续发展、环境保护和食品安全的农业生产发展调控方式值得我们思考和借鉴。
1、英国农业基本情况
英国是欧盟的重要成员国之一, 也是欧盟28国中的第六大谷物生产国、最大的产羊国以及第三大产牛国, 它的农业发展水平在欧盟具有较强的代表性。
英国农业产值占经济总量比重较小, 但农业人均净增加值较高。2014年英国农业总产值为258亿英镑, 净增加值 (总产值减去中间消费品价格) 为99亿英镑, 农业占经济总体比重约为1.4%。其中, 英格兰地区的农业总产值为193亿英镑, 占英国农业总产值的74.8%, 威尔士地区、苏格兰地区和北爱尔兰地区的农业总产值则分别占英国农业总产值的11.8%、6%和7.3%。英国从事农业的人员为47.6万人, 占总就业人数的1.43%, 人均净增加值达到2万英镑, 从事农业的人员中有雇佣人员18.1万人, 占比38%, 农场主年龄中位数为59岁。
英国的优良农地资源集中在英格兰地区, 该地区农地的单位产量很高。2014年英国农用地 (Utilized Agricultural Area, UAA) 面积为1 724万hm, 占英国国土面积的71%, 平均产值为1 495英镑/hm (表1) 。其中, 英格兰和苏格兰地区的农用地面积相对较大, 分别为903万hm和560万hm, 英格兰地区的农用地土地肥沃, 平均产值最高, 达到2 138英镑/hm, 而苏格兰农用地较为贫瘠, 平均产值最低, 仅为277英镑/hm;威尔士和北爱尔兰地区的农用地面积相对较小, 分别为163万hm和100万hm, 平均产值相近, 分别为1 869英镑/hm和1 892英镑/hm。英国的农业生产主体为农场, 2014年英国有21.2万个农场, 农场平均面积为81 hm。
表1 2014年英国农业基本情况Table 1 Basic UK agricultural information in 2014
2、英国农产品补贴政策
英国目前采用的农业政策是欧盟共同农业政策 (Common Agricultural Policy, CAP) , 它是这一政策的重要制定国之一, 也是这一政策的历次改革的主要推动者之一。CAP是欧盟实施的第一项共同政策, 与关税同盟政策共同构成欧共体的两大支柱政策, 它提供了多种政策选项, 各个国家可以根据本国国情选择合适的政策选项。因此, 尽管欧盟各成员国的农业政策目标和方向是一致的, 但其具体实施计划有区别。CAP从20世纪60年代开始实施, 至今已施行半个世纪有余, 其最初的目标有三:培育农业生产力, 保障农民收益, 稳定农业市场。随着农业发展及内外部环境变化, CAP经历了几次改革和调整, 日益强调农业的多功能性和可持续性, 致力于农村全面发展和农业环境保护等。它的主要补贴手段也由最初的以与生产挂钩的补贴为主转变为目前的以直接补贴为主[11-12]。现今, CAP主要通过直接发放农业补贴降低农产品价格, 稳定农民收入;通过实施农村发展政策优化农业结构, 提高农业规模化水平, 提升农业人口素质, 加强农业环境保护。
2.1 与生产挂钩的补贴
在1973年英国加入欧盟以前, 英国的农产品市场主要实行世界价格, 仅对少量产品进行价格支持。从1973年英国加入欧盟至20世纪90年代, 英国农业政策以欧盟共同农业政策为基准, 加大了农业补贴力度, 投入了大量财政资金开展农业补贴。这一阶段的农业补贴以与生产挂钩的补贴为主, 通过对农作物、动物和奶业实行价格支持, 以刺激农业生产、增加农户收入[13]。
与生产挂钩的农业补贴政策毫无疑问成功地实现了它最初的政策目标, 英国的农产品产量在这一时期获得了大幅的提升, 但也造成了一定的负面影响。一方面这一政策使经济利益在英国不同规模农户之间的分配高度不均衡[14], 另一方面造成了20世纪80年代的农产品供给过剩和农产品价格过高, 并由此带来了高昂的处理成本, 导致政府财政负担过重。这一时期, 英国农产品市场的价格几乎全都高于世界市场的价格, 甚至高出数倍, 同时, 由于对欧共体预算承担的份额以及农产品价格水平本身在成员国之间引起大量的资金转移, 英国在经济方面蒙受了较大的损失[15]。为应对这一局面, 英国政府一方面不得不采取牛奶配额、自愿休耕和强制休耕等农产品供给控制手段, 另一方面开始进行农业补贴政策改革, 使农业补贴由价格支持向直接补贴转变, 以缓解农产品供给过剩、降低农产品价格和减轻财政负担。
2.2 不与生产挂钩的补贴
20世纪90年代开始, 英国农业补贴从与生产挂钩的补贴向不与生产挂钩的直接补贴转变。直接补贴缓解了农户收入的两极分化问题和农产品供给过剩问题[16];同时, 由于农业生产过程中的水污染、土壤污染等问题的暴露, 农业可持续发展、乡村环境保护等理念被引入农业补贴计划的制定中。21世纪, 英国农业补贴中最重要的补贴计划是单一支付计划、基础支付计划和农村发展计划, 其农业补贴资金主要通过这几个农业补贴计划发放。
2.2.1 单一支付计划
单一支付计划 (Single Payment Scheme, SPS) 是英国在2003年至2014年间实施的最主要的农业补贴计划, 它是一种普惠性的农业补贴政策, 其目的是转变以往与农产品产量挂钩的补贴方式, 缓解以往实施的与农产品产量挂钩的农业补贴所造成的农产品生产过剩, 并为农民按照市场需求自主生产提供支持。2014年英国的SPS资金达到23.13亿英镑, 其中农业发达的英格兰地区获得14.88亿英镑, 占总数的64.3%, 苏格兰地区获得3.82亿英镑, 占总数的16.5%, 北爱尔兰获得2.46亿英镑, 占总数的10.6%, 威尔士获得1.97亿英镑, 占总数的8.5%[2]。由于SPS是普惠性的, 大部分或所有农场都能得到。
欧盟为其成员国/地区提供了三种不同的SPS模式, 第一种是以农民历史上所获补贴为基数进行补贴, 第二种是按照每公顷相同支付标准进行补贴, 第三种是上述两种模式的混合[17]。其中, 第二种模式计算方法更为简单, 执行成本较低。英格兰地区采用第二种模式, 苏格兰地区采用第三种模式。SPS的补贴支付与环保、食品安全以及动物福利标准紧密相关, 获得SPS补贴的农民必须遵守“交叉承诺” (cross compliance) , 即必须达到环境、食品安全、动物卫生与福利、植物卫生的相关要求, 并保护一定的永久性草地、保持生物多样性等[18]。SPS有利于农田保持良好的农业生产及环境条件, 有利于农村综合发展, 使农产品更有市场竞争力, 农业生产更具市场导向性, 有效地支撑了农民收入。
2.2.2基础支付计划
2015年英国开始推行基础支付计划以替代之前采用的单一支付计划。基础支付计划 (Basic Payment Scheme, BPS) 不仅延续了SPS的重视环保的理念, 还致力于农户种植多样化, 添加了鼓励青年农民的条款。BPS是目前欧盟最大的支持农业发展的农村补贴计划, 农民一般在每年的5月申请, 补贴款项在12月开始下发。凡是拥有5hm及以上农业用地的农民都可以申请, 且40岁以下的农民可以获得额外的补贴。
申请成功的农民需要遵守“绿化规则” (greening rules) 和“交叉承诺”, 不遵守“绿化规则”的农民将失去30%的补贴。“绿化规则”致力于农户种植多样化, 它规定拥有10-30 hm耕地的农户需要种植至少2种不同的作物;拥有30 hm以上耕地的农户需要种植至少3种不同的作物, 主要作物不能覆盖75%以上的耕地面积, 且任意两种作物种植面积之和不能超过95%;另外, 耕地面积超过15 hm的农民需要使用一定面积的土地做有利于环境保护的活动[19-20]。和申请SPS一样, 申请BPS的农民也需要遵守“交叉承诺”, 达到环境、食品安全、动物卫生与福利、植物卫生的相关要求, 保护一定的永久性草地、保持生物多样性等。
2.2.3 农村发展计划
农村发展计划是英国农业补贴政策的“第二支柱”, 在21世纪初被引入农业补贴计划。农村发展计划的目标是实现农业可持续发展和农业污染控制, 重点通过控制农业生产过程中水、氮肥和农药的耗费, 以及加强对污水、牲畜粪便、牲畜残骸的科学处理, 尽最大可能地降低农业环境成本[21]。英国政府出台了相应的农业生产规范, 对农业生产过程中水、肥、农药的使用, 牲畜粪便、残骸的处理等给予详细指导;通过组织培训向农户普及环境友好农业的相关知识;建立了农业用水监控系统, 以及生物、物理以及化学水质标准;根据不同地区的农业生产特点设计了相应的补贴项目;同时, 与单一支付计划和基础支付计划相似, 农村发展计划将农户获得的补贴金额与其是否达到政府规定的农业生产标准相挂钩, 以保证计划达到预期效果。
2014年英国农村发展资金总额为6亿英镑, 是SPS以外的主要农业补贴项目。农村发展支持计划主要包括三大项, 即“不肥沃地区支持计划”、“环境管理/乡村管理计划”和“乡村优先/土地经营者选项”。“不肥沃地区支持计划”资金总额达到接近1亿英镑, 其中欧盟和英国政府各承担1/2, 这部分资金主要分配给苏格兰和北爱尔兰, 其中苏格兰获得72.5%, 北爱尔兰获得27.5%。“不肥沃地区支持计划”主要是针对养殖肉牛和羊的农场, 补贴数额依据农场的土地质量和区位远近来测算, 低的每hm补贴5-10英镑, 高的可达30-40英镑, 计算方法较为复杂。“环境管理/乡村管理计划”资金总额为3.84亿英镑, 全部分配给英格兰地区, 主要用于保护和提高乡村环境。“乡村优先/土地管理者选项”资金总额0.4亿英镑, 全部分配给苏格兰地区, 主要对乡村发展大型复杂项目进行支持, 如禽类保护、出于环保目的的土地管理、农村社区项目等。
综上所述, 目前英国农业补贴政策以不与产量挂钩的直接补贴为主, 旨在鼓励农户根据市场需求自由生产, 防止农产品生产过剩。同时, 英国农业补贴政策强调农业的多功能性和可持续性, 致力于农村全面发展, 通过与农业补贴政策相捆绑的“绿化规则”和“交叉承诺”等政策工具有效地促进了农业可持续发展和农村环境保护。
3、英国农业补贴支出结构
农业补贴政策是欧盟共同农业政策的重要内容, 占欧盟共同农业政策支出的68.7%。2014年英国对农民的直接补贴支付达29.54亿英镑 (表2) 。其中, 与产量挂钩的补贴, 即苏格兰食用牛&牛犊计划, 支出了0.21亿英镑;不与产量挂钩的补贴, 包括单一支付计划、不肥沃地区支持计划、农业环境计划和动物疾病补贴及其他补贴, 分别支出补贴23.13亿英镑、0.91亿英镑、5.03亿英镑、0.21亿英镑和0.05英镑。单一支付计划是最主要的补贴计划, 其支出金额占总直接补贴支付金额的78.3%。
2009-2014年英国对农户的直接补贴支出总额大体呈下降态势, 从2009年的36.54亿英镑下降为2014年的29.54亿英镑, 下降了19.2%;其中与产量挂钩的补贴从2009年的0.37亿英镑下降为2014年的0.21亿英镑, 下降了43.2%, 不与产量挂钩的补贴从2009年的36.16亿英镑下降为2014年的29.33亿英镑, 下降了18.9%。主要补贴计划中, 除农业环境计划增长了5%, 其他补贴有一定增长外, 其余补贴计划均呈现不同程度的下降, 其中不肥沃地区支持计划和单一支付计划降幅最大, 分别下降了32.6%和22.4%, 苏格兰食用牛&牛犊计划和动物疾病补贴计划降幅很小, 分别下降8.7%和4.5% (表3) 。
表2 2014年英国对农户的直接补贴 (百万英镑) Table 2 Direct payment to farmers by country in UK in 2014 (×10pounds)
表3 2009-2014年英国对农户的直接补贴支付 (百万英镑) Table 3 Direct payment to farmers in UK from 2009 to 2014 (×10pounds)
4、我国农业补贴政策的现状
从20世纪80年代中期开始, 我国以水果、水产品为突破口, 逐步推进农产品流通体制改革, 2004年全面实施农业补贴政策, 此后国家逐步实行主要农产品最低收购价和临时收储制度, 逐步建立各种补贴制度, 形成了农民、市场、国家的新型“三角关系”。经过多年的探索和实践, 我国初步形成了以直接补贴政策为主体、农产品价格支持政策为补充的农业补贴政策框架, 对保障粮食安全、促进农业发展、提高农民收入发挥了重要作用。
我国直接补贴政策主要包括针对粮食生产设立了“四补贴” (包括良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴) 和针对畜牧业、渔业分别设立了能繁母猪补贴、畜禽良种补贴及渔业燃油补贴等。直接补贴政策主要体现在与粮食种植面积或农产品产量相挂钩, 这些直接补贴政策具有既能有效激励农业生产、又能够稳定农民收入, 对市场价格扭曲影响较小的特点, 但其缺点在于执行成本较高。近年来, 由于受到财政补贴力度的限制、补贴方式不合理等因素的影响, 导致直接补贴的政策效应逐渐弱化。
2004年实施的粮食最低收购价、2008年启动的临时收储及2014年启动试点的大豆和棉花目标价格补贴改革, 构成我国农产品价格支持政策框架。农产品价格支持政策具有政策效果直接、政策见效较快并且执行成本较低的特点, 但是对市场作用扭曲影响较大, 最终导致产生农产品的结构性过剩。在价格支持政策工具中, 最低收购价制度主要针对稻谷和小麦等口粮作物, 而临时收储政策主要针对玉米、粮油、猪肉和食糖等农产品;最低收购价制度和临时收储补贴政策在短期内能够有效提高农民种粮积极性、保障粮食稳产和增产, 但从长期看, 由于农产品价格支持政策破坏了原有的市场供求平衡, 导致“国粮入库, 洋粮入市”等异常现象, 使得价格支持政策难以为继。针对棉花和大豆试点的目标价格制度则兼具价格支持与直接补贴的性质, 目标价格制度的特点是农产品价格由市场决定, 而由于农产品价格下降导致农民收入减少产生的损失则由政府予以补偿。
随着国家支持政策边际效应的递减、市场扭曲程度的加剧、国内外农产品价格倒挂程度的扩大, 我国现行的农业补贴政策迫切需要改革, 逐步扩大市场的决定性作用, 以降低补贴对农业资源配置的扭曲程度, 提高补贴政策效果。
5、对完善我国农业补贴政策的启示
5.1 通过农业补贴引导环境保护
通过农业补贴引导环境保护是英国农业补贴政策的显著特征。在农业补贴政策中占主要地位的SPS和BPS补贴项目都要求申请农业补贴的农户签署“交叉承诺”, “交叉承诺”要求农户在农业生产过程中达到环境安全的相关要求, 并保护一定的永久性草地、保持生物多样性等, 若农户没有达到相关的要求, 其领取的补贴金额将受到其“交叉承诺”完成情况的影响。农村发展计划则通过补贴的发放来控制农业生产过程中水、肥和农药的耗费, 加强对污水、牲畜粪便、牲畜残骸的科学处理, 尽最大可能地降低农业环境成本。由于农业补贴是英国农户收入的重要部分, 农户会努力达到相关的要求标准。因此该补贴机制可以有效地保护生态环境, 实现农业可持续发展。
5.2 通过农业补贴引导农业生产发展
除环境保护以外, 有机农业、生态农业也是英国农业补贴的重要目标。“交叉承诺”要求申请补贴的农户在农业生产过程中除了达到环境安全的相关要求, 还要达到食品安全、动物卫生与福利、植物卫生的相关要求, 从而使农户生产出更高质量的农产品和畜产品。2015年推出的BPS补贴项目进一步要求农户进行多样化种植, 未达到相关要求的农户将失去30%的补贴。这些补贴政策均在引导农业生产发展方面发挥了重要的作用。我国现行的农业补贴大量用于弥合购销差价、降低农业生产成本等, 缺乏对农业生产发展方式的引导, 学习英国以农业补贴引导农业生产发展, 结合我国的实际情况, 通过农业补贴促进农业先进技术的扩散、促进农业生产结构的调整, 将有利于加快实现我国农业现代化的进程。
5.3 通过农业补贴培育青年农户
由于农业收入与其他行业相比较低, 选择从事农业的青年人相对较少, 英国的农场主平均年龄接近60岁。为了鼓励青年人从事农业, 英国针对该人群增加了额外的农业补贴, 通过提高收入水平吸引更多的青年人。我国的从事农业人员老龄化情况也比较严重, 吸引和培育新一代青年农民是实现农业可持续发展和农业现代化的前提条件。通过补贴的方式鼓励青年人从事农业经营, 引导培育他们成为懂技术、会经营、高素质的新农民, 是一条可行之路。
5.4 根据地域特征施行不同的农业补贴政策
由于英格兰地区、威尔士地区和苏格兰地区、北爱尔兰地区的农业资源禀赋差异大, 农业结构不同, 各地区施行的农业补贴政策也有一定的区别。农业补贴中最主要的SPS项目在英格兰和苏格兰地区采用不同的补贴金额计算方法, 以对当地农户形成有针对性的激励;此外, 英国政府还根据各地区的农业生产结构推出了特定的农业补贴项目, 如鼓励苏格兰和北爱尔兰地区牛羊养殖的“不肥沃地区支持计划”, 保护和提高英格兰地区乡村环境的“环境管理/乡村管理计划”等。我国幅员辽阔, 不同地区的农业生产存在较大的差异, 英国根据地域特征施行不同的农业补贴政策值得我们参考。
虽然现阶段中国的农业补贴政策仍要以“保供给、促增收”为主要目标, 以支持粮食等主要农产品生产为重点, 以价格支持为基础, 以直接补贴为主体, 但也出现了“补贴总量已到极限, 农民受益有限”的尴尬局面。在经济新常态下, 我国农业产业面临转方式、调结构和提高农业产业竞争力的压力;同时, 我国实施的主要农产品最低收购价和临时收储制度一方面缺乏对农业产业的转型升级引导作用, 另一方面造成了较大的财政负担。在这样的背景下, 应按照“价补分离、市场定价”的思路, 分品种推进农产品价格形成机制和农产品市场调控制度改革, 逐步扩大市场起决定性作用的领域;发展兼顾农业可持续发展、农产品质量安全和环境保护的农业补贴政策乃是中国农业补贴政策发展的大势所趋。英国通过增加直接补贴使农户的种植行为更加市场化, 同时以控制补贴金额的方式使农户更加重视食品安全、环境保护, 采取科学种植方法、提高农产品质量, 并缓解补贴负担过重的思路值得中国借鉴。
中国乡村发现网转自：农业现代化研究2017年01期
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