摘要：埃塞俄比亚作为非洲国家, 内生了自己独特的乡村治理机制。其乡村治理机制主要有“乡政村治”的管理模式、乡村农业合作社的会员制度以及宗教文化的独特作用3个方面。这些机制高度契合了当地的农业生产技术水平, 实现了村民的高度自治。而保障和实现村民的自治权是目前中国乡村治理机制改革的目标和方向, 所以埃塞俄比亚高度自治的乡村治理机制对中国乡村治理机制的改革具有重要的借鉴意义, 同时为中非农业合作的深入开展提供了有益的启示。
中国农村在实行了家庭承包经营制之后, 在农村建立起了“乡政村治”的治理体系。不过随着中国工业化和城市化的快速发展, “乡政村治”的治理体系暴露出了越来越多的弊端, 中国农村需要治理体系的转型[1]。2014年中央1号文件也提出把“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”作为改善乡村治理机制的重要举措。而借鉴和吸收外国农村治理机制的成功经验是中国找到适合的农村治理机制从而实现成功转型的重要方面。埃塞俄比亚是传统的农业国家, 其农业生产以农户为基本单位, 这类似于中国的农业生产组织形式, 而且埃塞俄比亚作为非洲大陆国家, 其乡村治理机制是内生的, 实现了村民的高度自治。所以埃塞俄比亚高度自治的乡村治理机制对中国农村治理机制的转型有重要的启示和借鉴意义。另外, 鉴于中非农业合作在中非关系中的重要地位, 顺利推进中非农业合作也需要对非洲乡村治理机制深入了解[2]。
埃塞俄比亚实行联邦制, 全国分为9个州和两个特别市, 其中奥罗莫州人口稠密, 是埃塞俄比亚粮食主产地, 其农村治理机制具有代表性。并且中国援建的中埃农业技术示范中心就位于奥罗莫州的津奇镇, 因此本文以奥罗莫州津奇镇的乡村为例, 探讨埃塞俄比亚的乡村治理机制。
1、津奇镇乡村的基本情况
一个地区的乡村治理机制的形成与这个地区的区位、经济状况、区域文化以及当地政府权力的影响力等因素有关[3]。为了探讨奥罗莫州津奇镇的乡村治理机制, 本文先对当地的基本情况进行了考察。
1.1 奥罗莫州津奇镇的区位
埃塞俄比亚按民族平等的原则, 实行民族区域自治和联邦制, 各州拥有高度的自治权, 州和直辖市下设区, 区下设哇瑞达, 哇瑞达下设柯贝勒 (最小行政单位) 。中埃农业技术示范中心所在的津奇地区位于西绍阿区, 丹迪哇瑞达, 丹迪哇瑞达下设48个行政柯贝勒, 丹迪的行政中心在津奇镇, 与首都亚的斯亚贝巴由中埃友谊路相连, 车程3个小时左右。
1.2 当地人口及主要农作物情况
根据当地政府的普查, 2013年丹迪哇瑞达的人口是205 555人, 其中城镇人口23 320人, 农业人口为151 285人, 农业用地面积72 664hm, 人均拥有农业用地0.35hm, 看似人均占有土地较多, 但是因为是高原地区, 大都是坡地, 而且大都是粗放经营。
津奇镇主要种植苔麸和小麦。苔麸是埃塞俄比亚最传统的粮食作物, 颗粒小, 其面粉用于制作当地人特别喜爱的主食英吉拉, 并且苔麸的秸秆也有众多用途, 苔麸可以说已经融入了当地人生活的各个方面, 所以虽然苔麸的产量低且不稳, 其种植面积仍然有增无减[4], 不过鉴于苔麸在当地人民生活中的重要性, 苔麸的价格会比较高, 一般是小麦价格的2倍。
1.3 土地产权制度
农业是埃塞俄比亚的主要产业, 土地是农民的主要财产和生活来源, 土地的拥有量一般决定了农民的经济状况和身份地位。奥罗莫州的土地制度是私有制, 儿女对父母的土地有继承权, 不过由于埃塞俄比亚农村家庭子女比较多, 这样导致每个家庭拥有的土地随着代际的延续而不断减少。从调研的316个农户来看, 埃塞俄比亚农户家庭的孩子多, 因为缺乏必要的避孕措施, 一般随着户主年龄的增大其孩子的数量也在不断增多, 40岁以上的户主家庭的孩子数量平均在7个以上。户主年纪越小, 分到的土地越少, 其租赁土地、出售劳动力或者自己创业的需求就越大。从调研数据看, 年龄段在30~40岁的中年农民, 迫于生活压力为他人打工或者创业的比例都高于其他年龄段的农民。
1.4 农业政策和集贸市场情况
从2006年之后埃塞俄比亚政府逐渐放松了对农村市场的管制, 基本上所有农业投入品和农产品都可以在市场上由农民自由交易。津奇镇每周都有固定的集贸市场日, 而且集贸市场非常活跃, 每到集贸市场日, 大批的农民沿着中埃友谊路带着自种的谷物、蔬菜, 或者赶着自家的牛羊到集市上交易。随着集贸市场的发展当地涌现出很多商贩, 他们收购农产品、牲畜再转卖到首都。此外, 个人拥有土地的减少, 也迫使不少年轻人开始从事商业。
1.5 宗教文化
当地居民大多信奉基督东正教, 在津奇镇上就有教堂, 每到宗教活动日, 很多人都要到教堂参加活, 并且宗教在人们的日常生活和婚丧嫁娶方面起着重要的作用。在埃塞俄比亚津奇镇, 尽管人们很贫穷, 但当地民众安居乐业, 和睦相处, 几乎看不到争吵、打架等行为。宗教规定了人的行为准则, 偷盗、抢劫之类的行为是被宗教明令禁止的。
2、津奇镇的乡村治理机制
2.1“乡政村治”的管理模式
埃塞俄比亚全国行政体制分为州 (直辖市) 、区、哇瑞达、柯贝勒4个等级。埃塞俄比亚拥有完善的行政体系, 行政级别和行政管理方式与中国相似, 其乡村治理机制也属于“乡政村治”的模式。相比于其他国家, 埃塞俄比亚政府在维护农村稳定发展方面起到一些应有的作用, 主要体现在:一是政府提供农业重要投资品的交易和发放, 如化肥和种子。二是政府建立了农业技术推广体系, 负责农业新技术的推广。三是提供必要的公共服务, 如交通、治安和市场秩序的维护, 以及金融、教育的服务等, 2010年之后还提供了少量的避孕服务。
以埃塞俄比亚政府的农业技术推广体系为例, 该体系是根据国家的行政区划来设立, 联邦农业办公室是最高级别的农业机构, 然后依次是地区农业局, 区农业办公室, 哇瑞达农业办公室, 哇瑞达农业办公室下设有推广组, 推广组由农业技术推广人员组成, 具体负责农业技术推广的实施, 包括购入和分配新的农业机械, 培训农户新技术以及监控技术推广效果等事务。如2012年以来政府推广的技术主要有BBM (Broader Bed Maker) 和条播技术。津奇镇土壤属于高黏性土壤, 储水能力强, 下雨后难以排涝, 不适合种植不耐涝的小麦等作物。BBM技术就是针对此问题, 在田地里挖出排水沟, 解决小麦种植中排涝的问题。条播技术主要用于苔麸的种植, 以提高产量。埃塞俄比亚传统的农业种植方式是撒播, 产量低, 而实施条播后相同条件下产量大约提高一倍。农业技术推广人员会对农民进行必要的技术培训, 受过技术培训的农民采用新技术的比例明显高于没有受过培训的农民的采用比例。政府对这两项新技术的推广起到了应有的作用。不过这两项技术的使用都需要当地很多其他技术相配套, 这是推广中遇到的主要问题。
2.2 乡村农业合作社的会员制度
在埃塞俄比亚落后的农业技术生产水平下, 由单个家庭难以独立完成农业生产的全过程, 所有农民自发地成立了农业合作社。在最基层的行政单位柯贝勒里, 都会成立农业合作社, 农业合作社实行会员制, 大多数农民是会员, 但也有不少农民不是会员。在笔者调研的316个农户中有77.53%的村民是农业合作社的会员, 会员包括了村民的大部分, 而且各个年龄段的会员比例随着年龄的增加而增加。如果一个非会员的村民想成为会员, 需要征得2/3会员的同意。
农业合作社作为当地集体经济的代表, 因为个体农户力量弱, 合作社在农民的农业生产中扮演着重要的角色, 不过其中会员与非会员有着不同的权利和义务。首先, 农业合作社在农业投入品的购买方面起着重要的作用。当地交通不便, 农户缺乏有效的交通工具, 农业投入品需要农业合作社集体购买。尤其是受政府严格控制的化肥和种子, 只能由农业合作社集体购买, 然后农民再从农业合作社购买投入品。不同的是, 会员可以从农业合作社赊账, 等收获后归还, 而非会员不能赊账。其次, 农业合作社在粮食的储藏和出售方面起重要作用。普通农户家庭基本都是木头房子, 容易返潮, 尤其是雨季的时候, 不适合粮食储藏, 而农业合作社建有大的铁皮仓库, 当雨季来临的时候, 由于农户个人缺乏良好的运输工具, 一般会选择把粮食卖给农业合作社, 不过由于市场价格较低, 并且卖出的价格要扣除合作社必要的交通成本, 个体农户处于谈判的不利地位。农业合作社会把收到的粮食暂时存储在铁皮仓库, 等第二年粮食收获之前, 价格较高时再运到首都卖掉, 这中间粮食的价格差就成了农业合作社的收益, 这些收益在会员之间按照会员的贡献分配, 而非会员则没有分配的权利, 这样的措施也会提高会员的积极性。
从以上分析可以看出, 即使是非会员的村民, 其农业生产也依赖于农业合作社的正常运营。作为会员的村民, 对农业合作社的义务包括建造和维护储藏粮食的铁皮仓库, 购买农业投入品以及农产品出售的出工出力等。鉴于农业合作社在农民农业生产活动中的重要作用, 使农业合作社会员涵盖了行政村大多数农民, 覆盖面广, 在一定程度上避免了农业合作社的运营掌握在少数乡村精英的手中, 使农业合作社代表了大多数村民的利益。而其灵活弹性的会员制度形成了对全体村民强有力的约束, 保证了农业合作社的正常运营, 形成了当地乡村治理机制的最大特色。
2.3 宗教文化的独特作用
乡村治理机制除了需要正式制度, 同时也需要非正式制度的治理。在埃塞俄比亚, 宗教文化成为了非正式制度的重要组成部分。宗教在个人事务的处理和与人相处的规则方面都做出了规范, 形成了具有约束力的社会习俗。这是埃塞俄比亚区别于其他非洲国家的重要特征。非洲大多数国家都遭受过殖民者的入侵和统治, 殖民者带来了丰裕的资本和先进的技术, 不过殖民者也带来了对传统习俗文化的破坏, 造成了社会成员的分化, 导致了社会治理体制的混乱。埃塞俄比亚的宗教文化是内生发展的, 在乡村治理中起着重要的作用。
综上可见, 埃塞俄比亚乡村在政府治理、村民自治和宗教文化的共同作用下, 形成了自己独特的乡村治理机制。其中, 政府治理是引导, 村民自治是根本, 宗教文化是支撑。他们共同影响、相互补充, 在农民的生产、生活及文化娱乐活动中起着重要作用。从以上对埃塞俄比亚奥罗莫州津奇镇的乡村治理机制的分析, 可以看出其乡村治理机制呈现出以下几个特征。
2.3.1 高度契合了当地的农业生产技术水平
一个地区的乡村治理机制的形成与这个地区的区位、经济状况、区域文化以及当地政府权力的影响力等诸多因素有关, 尤其与农业经济状况密切相关。一个运行良好的内生的乡村治理机制一定会契合当地的农业生产技术水平, 并且服务于当地正常的农业生产。埃塞俄比亚传统上已经形成了自己独特的粗放式农业生产方式。在农业生产的各个环节农业生产技术都非常低下, 农业依地势而作;牛耕撒播, 靠天灌溉, 镰刀收割, 毛驴运输, 牛踩脱粒, 自家存储;由于农民住房简陋, 容易返潮不适合长时间存储, 至使农户利益受损, 抗灾能力很弱。
与以上农业生产技术水平相适应, 埃塞俄比亚农村也形成了相应的克服机制。一是农业合作社的作用。农业合作社在农业投入品的购买, 农作物的运输, 和农作物的存储方面解决了农民所面临的困难。二是农忙时节的劳动力租赁机制。区别于以前中国农村农忙时节的互帮互助机制, 埃塞农村发展出了劳动力市场。种粮大户和家里缺少劳动力的家庭, 通过雇佣劳动力解决农业生产劳动力不足的问题, 而年轻人由于土地少, 可以在农忙时节通过帮别人打工赚些收入。随着当地城镇市场经济的发展, 年轻劳动力的外流会加剧这一趋势的发展。三是重视畜牧业。当地农业生产技术水平低下, 产量低, 加上当地民众对牛肉的喜爱, 使得养牛变得越来越重要, 几乎家家户户都要养牛, 牛成为了农民最重要的资产。养牛需要大量的青草, 青草可以在市场上交易, 而青草的生产需要占用耕地, 并且即使在种植农作物的土地上, 一般也会长满青草, 待收割农作物的时候一并收割。当地对畜牧业的重视克服了农作物生产上的不足, 形成了种植业、畜牧业共同发展的格局。
2.3.2 实现了村民的高度自治
在埃塞俄比亚“乡政村治”的治理模式中, 虽然政府在维护农村稳定发展方面起到一些应有的作用, 不过总体而言, 政府缺少对埃塞俄比亚农村强有力的控制, 对农业的发展也无法、无力提供直接实质的帮助。这种状况的形成主要有以下几个方面的原因。一是埃塞俄比亚各州有高度的自治权, 中央政府对地方的控制较弱。二是奥罗莫州实行土地私有制, 农民除了上交少量的土地税之外, 自负盈亏, 政府在农村难以实行较强的经济干预。三是埃塞俄比亚是经济落后的国家, 经济实力弱, 政府控制重心在城市, 在农村缺乏较强的控制管理能力和动员能力。
所以埃塞俄比亚奥罗莫州津奇镇的乡村治理机制基本实现了村民的高度自治, 这体现在农业生产活动和农村事务的自我管理上。在农业生产活动的自我管理方面:埃塞俄比亚农业生产面临着气候干旱, 交通不便, 生产技术落后, 地势和土质不好等诸多方面的不利条件。当地农民发展出了农业合作社、劳动力租赁市场、集贸市场等机制来克服这些困难, 有力地保证了农业生产活动的顺利进行, 实现了农业生产活动的自我管理。在农村事务的自我管理方面:农业合作社不仅有管理农业生产活动的任务, 而且有管理农村事务的功能。农村日常事务的讨论和决定由农业合作社的全体会员商议解决, 讨论和处理村内婚丧嫁娶, 邻里纠纷等日常事务。全体会员又会选举产生常任会员, 一般由德高望重的人担任, 代表全村与其他村及其他主体的有关纠纷进行商议和谈判。农村的事务都是通过商议和谈判解决, 基本上不会求助于政府或者诉诸法律, 实现了村民农村事务的自我管理。因此, 由于政府权力的弱化以及缺少外部力量的干预, 埃塞俄比亚的乡村治理机制实现了村民的高度自治。
2.3.3 发挥贫困乡村宗教文化的积极作用
埃塞俄比亚农村相对闭塞, 农民生活困苦, 文化生活极度匮乏又拥有大量空闲时间, 这些都是发展宗教活动的有利因素。津奇镇农村90%以上的居民都信仰宗教, 定期参加宗教活动。宗教活动是当地居民最重要的文化活动, 在安抚民众情绪, 调节邻里关系, 规范道德行为等方面起着重要作用。宗教文化作为一种乡村治理的隐形, 是显性机制的重要补充, 这在经济落后的贫困乡村尤为突出。
3、埃塞俄比亚乡村治理机制对中国的启示
3.1 对完善中国乡村治理机制的启示
中国“乡政村治”治理体系的主要问题在于“乡村自治的制度安排在实践过程中具有很强的行政主导, 国家权力通过乡村基层政权继续严密控制村级治理, 乡村社会没有获得预期的自治性”[1], 这与新时期群众利益主体多元化、农民民主法制意识日益增强的社会发展趋势不吻合, 越来越成为中国农村政治、经济、社会、文化全面发展的制约因素。实现中国农村治理机制成功转型的关键是要保障和实现村民自治权[5]。这是因为:第一, 保障和实现村民自治权是保障农民行使民主权利, 共享改革发展成果, 更多拥有“获得感”, 增强党的执政基础的重要保证。第二, 保障和实现村民自治权克服了原有僵化的治理体系, 能有效促进中国农村的多元化发展, 形成别具一格的特色乡镇, 促进农村经济发展, 增加农村对年轻人的吸引力。第三, 保障和实现村民自治权是中国和谐社会建设的重要保证, 这是中国社会管理、文化建设方面的重要创新, 农民实现自我管理, 物质富裕, 精神富足。理论和大量实践都表明, 在不同的经济发展阶段, 需要不同的组织管理方式。在中国全面建设小康社会、步入中等收入国家行列的时期, 需要保障和实现农民自治权的乡村治理机制。
埃塞俄比亚高度自治的乡村治理机制带给中国启示:首先, 要转变政府职能, 减少基层政府对乡村过多的行政干预。中国政府具有极强的管理和动员能力, 这是优势, 在统筹管理社会资源、促进经济快速发展方面起到了重要的作用, 不过过多的行政干预也会造成乡村治理机制改革的阻碍。适时转变政府职能, 创建致力于乡土社会发展的服务型政府是中国治理能力和治理体系现代化的重要体现, 也是建立法治化国家的潜在要求。其次, 要切实保障和实现农村自治权。可以有效制约乡镇政府过多的行政干预, 尤其是在中国经济欠发达的偏远乡村, 在这些地区, 乡镇政府和村干部的权力监督基本上处于真空地带, 这引起了主体行为失范、社会生态恶化、环境治理乱象等诸多问题[6], 解决这些问题的最好办法就是要保障和实现农民自治权。埃塞俄比亚农业合作社的会员机制的启示有以下几点:一是要扩大村民的参与规模和范围, 对于目前出现的一些空心村或者涉及搬迁的村, 可以进行合并管理, 增加村民的参与度, 避免少数乡村精英或者宗族势力的不正当影响, 保障村民行使正当的民主权利。二是要加强对村民身份的确认和管理, 村民身份是参与村集体事务, 承担相应义务和享受村民权利的前提, 因此应对村民身份的确认和变更进行规范化管理。三是对于破坏和不服从村民自治制度的个人进行必要的适度惩罚。四是要发挥文化建设在村民自治中的重要作用。加强社会主义核心价值观的宣传和实践, 采取多种形式, 让社会主义核心价值观深入人心。
3.2 对推进中非农业合作的启示
中非农业合作是中非合作的重要组成部分, 不过, 以往实施的很多中非农业合作项目的效果都不理想。中国与埃塞俄比亚的农业生产虽然都是以农户为基本的生产单位, 不过在组织形式和技术水平上看, 还有很大的差距, 中非间的农业合作要切合当地实际。从组织形式看, 埃塞俄比亚农业合作社的集体经济在农业生产中占有重要地位。所以中国与埃塞俄比亚的农业合作项目可以在增强埃塞俄比亚农业合作社的集体经济方面做出贡献。
从技术水平看, 埃塞俄比亚技术水平低下, 缺乏必要的劳动工具。针对当地人的农业技术条件, 中国农业可以先在生产的某些环节上面提供技术服务, 如土地平整时, 可以提供一下平整服务;收割时, 可以引进中国的长柄镰刀或者小型的收割机;脱粒时, 可以先引进一些小型的脱粒机, 在农忙时节可以提供脱粒服务;在作物运输方面, 可以制作北方中国农村常用的木质地排车;在粮食存储上, 也可以引进一些中国的设施。通过提供服务, 让这些技术融入当地农业, 提高农业的比较收益, 增加当地农户种地的积极性, 这样中国的农业技术才能在当地得到广泛的传播。
作者单位：洛阳师范学院商学院
中国乡村发现网转自：世界农业 2017年第9期
(扫一扫，更多精彩内容！)
