实施乡村振兴战略，是党中央从我国农业农村发展所处阶段出发，结合我国经济社会发展总体布局，提出的从根本上解决“三农”问题、实现我国全面现代化目标的重要战略部署。扎实推进乡村振兴战略，是新时代统领“三农”工作的总抓手。这一总抓手，对新时代推进农村土地制度改革提出了总要求。在推进实施乡村振兴战略的进程中，必须从乡村振兴的实际需要出发，推进农村各项土地制度改革。
一、农村土地制度改革要服务于乡村振兴发展的需要
我国城乡土地制度改革一个很重要的特征是，土地制度改革始终服务于经济社会发展改革的实际需要，经济社会发展改革对土地制度提出什么样的改革要求，就对土地制度进行适应这一要求的改革创新。
改革伊始，并没有就城乡土地制度改革进行统筹规划和顶层设计，而是以经济社会发展改革提出的实际需要为导向，“摸着石头过河”进行土地制度改革。不是简单地、孤立地就土地制度来改革土地制度，不是简单地、孤立地为了土地市场化而进行土地市场化改革，而是从经济社会发展改革的实际需要出发，探索推进土地制度改革，是我国城乡土地制度改革很重要的一条成功经验。
最早在农村实行土地承包制，就是由农业吃大锅饭体制导致的粮食短缺问题所引致的。粮食短缺要求改革集体吃大锅饭的农业经营体制，而实行土地承包制就是响应农业经营体制改革的要求发动的。实行土地承包制的改革，通过赋予农户土地承包经营权，确立了农业家庭经营的主体地位，调动了亿万农民的生产积极性，为彻底解决全国人民的吃饭问题奠定了坚实的土地制度基础。
上个世纪八十年代后期启动的城镇国有土地使用制度改革，最初是由国有企业改革所引致的。起初对国有企业实行包干制的改革以及引进外资和兴办“三资”企业，直接引发了对国有土地实行有偿使用；当国有企业改革深入到资产兼并、重组后，自然对企业使用的城镇国有土地提出了转让的要求，这就引致并加速了城镇国有土地有偿出让转让制度的实行。上个世纪末，在实行住房货币化改革后，住房的商品化进一步将我国城镇国有土地有偿出让转让制度牢牢锁定在我国市场经济体中。
以经济社会发展改革的实际需要为导向的土地制度改革，自然而然不是简单地为了市场化而市场化，而是把发挥好土地市场的作用和发挥好政府的作用结合起来加以推进。例如，在实行土地承包制和开放农用地流转市场的同时，完善和强化了政府的土地用途管制和耕地保护职能；在开放城镇土地市场的同时，完善了政府土地储备制度等。在土地制度改革中，把市场和政府两只手很好的搭配起来，既发挥和提高了市场配置土地资源的效率，同时又有效地控制了市场投机产生的破坏性力量，弥补了市场缺陷；既革除了过去政府统一行政划拨配置土地资源的种种弊端，同时又把政府职能逐步转移到了土地资源公共管理上来，促进了全社会公共品的有效供给，盘活了许多依靠市场不能盘活的土地资源。把发挥好市场作用和发挥好政府作用二者有机结合起来，是我国城乡土地制度改革又一条重要的成功经验。
过去40年来，通过土地所有权和土地使用权两权分离，创新完善土地产权体系、土地市场体系和土地管理制度，我国城乡土地制度改革取得了重大成就。然而，以需求为导向、分轻重缓急、单项突破推进的改革特点，决定了我国城乡土地制度改革是不平衡不充分的。我国土地制度改革不平衡主要表现在城乡建设用地使用制度改革进展程度不同上，土地制度改革不充分主要表现在农村土地制度改革整体相对滞后上。目前，城镇国有建设用地使用制度以及农村集体农用地使用制度等方面的改革已经基本完成，但是，农村集体建设用地使用制度、农民宅基地使用制度、征地制度等方面的改革尚处于试点起步阶段。
城乡土地制度改革的不平衡不充分，直接导致了城乡土地制度建设上的不配套不衔接，形成了城乡分割的建设用地市场，以及与居民身份相挂钩的城乡“一国两制”的土地财产权利制度。同样是作为住宅使用的城乡居民不动产，同样是作为建设用地使用的集体建设用地和国有建设用地，在市场开放、价值实现、征收补偿等方面面临不平等待遇。城镇居民的不动产，能够在充分开放的市场上实现其价值，农民的不动产却只能在村集体内部成员之间流转。由于市场开放的范围有限，集体建设用地和农村宅基地的价值明显贬损。而在市场开放范围不平等的条件下，城乡土地征收中进行的补偿，自然而然也就不可能做到公正合理。城乡土地制度改革和城乡建设用地市场开放上的不平衡不充分，加剧了城乡居民财富差距。
实施乡村振兴战略，解决经济社会发展不平衡不充分的矛盾，就必须推进以农村集体经营性建设用地入市改革、农民宅基地使用制度改革和征地制度改革（即“三项改革”）为重点的农村土地制度综合配套改革。当前和今后一段时期我国农村土地制度改革创新，应当也必须服务于乡村振兴发展的实际需要。在改革实践中，要注意把市场化改革和发挥好政府作用、发挥好村组集体经济组织作用以及农民的主体性作用很好地结合起来，把农村土地制度改革创新与乡村土地利用规划实施、土地综合整治、基础设施建设、公共服务设施建设、社区建设、拆旧建新、产业发展、生态建设、扶贫等统筹起来考虑并加以协同推进，使改革能够直接惠及广大农民。要继续坚持土地所有权和土地使用权相分离的改革路径，深化土地产权制度改革，构建城乡融合发展体制机制，促进城乡产业融合发展，促进城乡社区融合发展。
二、深化土地制度改革，助推乡村振兴
1.完善承包地“三权分置”法律制度，建立适应现代农业发展要求的农业生产经营体系
实行土地承包制，在集体土地所有权上设立土地承包经营权，从根本上保证了我国2.3亿多小农户直接拥有土地、经营土地的权利，保证了家庭经营的基础地位，照顾到了我国小农户数量众多的基本国情。在此基础上，通过在土地承包经营权上分离出土地经营权，为土地流转、发展适度规模经营、发展现代农业生产经营体系提供了制度安排。承包地“三权分置”的要义，是在坚持土地承包制、坚持土地承包关系保持稳定并长久不变、坚持集体土地所有权和土地承包经营权两权分离的基础上，通过明确界定和规范土地经营权，进一步完善农业土地经营制度。要在总结实践经验的基础上，从法律上落实承包地“三权分置”制度。
一般常态下承包地的产权结构是集体土地所有权和土地承包经营权的“两权分置”，土地经营权流转情况下承包地的产权结构是集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权的“三权分置”。要统筹考虑“两权分置”和“三权分置”的关系，完善土地承包经营法律制度。既要完善一般常态下承包地“两权分置”体系，又要考虑土地经营权流转的具体情形，完善承包地“三权分置”体系；既要考虑静态下的承包地产权结构，又要考虑动态情况下因土地经营权设立、流转、终止等带来的土地产权结构从“两权分置”状态变动到“三权分置”状态、从“三权分置”状态回归到“两权分置”状态的产权变动关系；既要注重保护农户的土地承包经营权，又要注重保护农业经营主体的土地经营权；既要落实长久不变政策，稳定土地承包关系，又要注重稳定土地经营关系，促进农业的稳定持续经营；既要平等保护各类农户的土地承包经营权，又要平等保护不同农业经营主体的土地经营权。
2.推进农村集体经营性建设用地入市改革，建立促进一二三产融合发展的城乡统一建设用地市场体系
农村集体经营性建设用地入市改革，是我国工业化、城镇化发展到一定阶段的必然要求，是促进城乡融合发展和实现城乡一体化的必然选择。农村集体经营性建设用地入市改革，要求国家公权力在规划管制、市场开放、增值归公、税费义务等方面平等对待国有经营性建设用地和集体经营性建设用地。要建立完善集体经营性建设用地公开交易制度，规范交易平台，构建与国有经营性建设用地市场相衔接、相统一的建设用地出让、租赁和作价入股的土地市场体系和土地产权体系，充分实现集体建设用地与国有建设用地的“同地同权同价同责”，发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，运用市场机制实现好集体经营性建设用地的资产价值，引导产业、人口、资金、技术等要素在城乡空间优化配置，实现城乡一二三产融合发展。
同时，农村集体经营建设用地入市改革，要立足于把盘活利用好集体建设用地作为出发点，要把入市改革与土地整治结合起来，把市场和政府两只手有效地搭配起来。我国许多开展农村集体经营性建设用地入市改革的地方，都是把入市改革与土地综合整治结合起来推进的，并不是简单地放开市场、坐等市场发挥作用。例如，开展农村集体建设用地入市改革试点的广东省佛山市南海区，在推进集体经营性建设用地入市的改革中，以项目为抓手，通过发挥政府土地整治机构和集体土地整备中心的作用，对产业落后、利用低效、零星分散的农村存量集体经营性建设用地进行整合和前期整理开发，然后再组织统一入市、统一招商，在更大范围更高质量上实现了集体建设用地的统一规划、统一开发和集中入市。
3.推进农村宅基地使用制度改革，建立促进农村社区开放融合发展的居住用地和住房保障政策体系
宅基地的土地所有权、资格权和宅基地使用权“三权分置”，目的是为了妥善处理既要保障农民的居住权、又要盘活农村宅基地之间的关系，其意义在于让宅基地及地上房屋能够出租流转，让闲置、低效利用的宅基地以及村庄整治中结余出来的居住用地能够流转起来，从而在盘活农村宅基地的同时，促进农村社区开放融合发展。要在总结一些地方经验的基础上，加快从政策上明确宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”的具体含义和操作方法，探索建立促进农村社区开放融合发展的居住用地和住房保障政策体系。
宅基地的“三权”中，集体土地所有权和宅基地使用权已经是法定的权利，关键是要从政策上界定资格权。理论上讲，资格权是依据集体经济组织成员身份取得宅基地使用权的一种身份权，虽然，集体经济组织成员依据资格权可以取得宅基地使用权，但是，资格权本身并不就是土地财产权利，它并不是直接指向并及于土地的权利，并不是直接占有或使用或处置土地的权利。在现实中，大部分集体经济组织成员依据资格权已经取得并保有了宅基地使用权，并且这种宅基地使用权已经固化到资格权人身上；有的集体经济组织成员可能是潜在的申请取得宅基地使用权的人，其资格权在未来某一时间可以帮助其取得宅基地使用权。
界定资格权，就可以区别集体经济组织成员和非集体经济组织成员，在保障集体经济组织成员居住权的基础上，对非集体经济组织成员取得村庄居住用地和住房开辟政策通道。这样做有利于对农村居住用地实行科学的分类管理，理顺其中的土地经济关系，促进农村社区开放融合发展；有利于促进集体建设用地有偿使用，促进村庄土地节约集约利用，增加农民的财产性收入；有利于在城乡人口转移流动的过程中保障一部分特殊人群的居住权，比如，因家庭分户分离出来的新家庭人口，因离婚从家庭中分离出来的妇女，因进城落户失败回到家乡需要重新获得宅基地使用权的人口，因在村庄整治中有偿退出宅基地后需要重新获得宅基地使用权和住房保障的人口等。例如，四川省泸县在宅基地使用制度改革试点中，就是通过集体经济组织成员和非集体经济组织成员“联建共建”住房、“跨社区实行有偿使用”等方式，在界定和区分宅基地资格权的基础上，实现了集体经济组织成员居住权的保障，并为集体经济组织外的成员取得村庄居住用地开辟了有偿使用通道，实现了农村社区的开放融合发展。
4.推进土地征收制度改革，建立对农村集体土地实行公正补偿的征地补偿办法
农村集体经营性建设用地入市改革和宅基地使用制度改革必须与征地制度改革配套推进。越是经济发达的地区，农村土地制度改革需要协调处理的经济关系越是复杂，改革的难度也就越大，需要更加注重“三项改革”的整体协同和综合配套。要结合农村集体经营性建设用地入市改革和农村宅基地使用制度改革，配套推进征地制度改革。一是要在缩小征地范围和确定农村集体经营性建设用地入市范围上做到协同配套，通过缩小政府征地范围，有序扩大开放集体经营性建设用地入市范围；通过缩小政府征地范围，逐步缩减土地出让收入规模，推进土地财政体制转型。二是要在建立城乡统一建设用地市场的同时，配套改革完善土地征收补偿办法，逐步建立与市场经济相适应的按照公平市场价值进行补偿的公正补偿办法，实现集体土地和国有土地征收补偿上的同地同价。三是要在土地增值收益分配机制创新上做好政府土地储备供应和集体经营性建设用地入市供应两种供应渠道之间的利益平衡，实现政府土地储备供应与集体经营性建设用地入市供应过程中的同地同价以及土地增值的平等归公和公平分享。
中国乡村发现网转自：《土地科学动态》2018年第五期
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