摘要：我国农村宅基地使用权是一项独特的用益物权。它是在农业集体化背景下形成的。当时设定农村宅基地的主要目的,是解决农民私人住房问题。迄今为止我国农村宅基地的使用权仅包括占有权和使用权,这种权能是不完整的,还应通过深化改革,逐步扩大到转让权、收益权以及担保权,即赋予农民更多的财产权。农村宅基地的合理流动,是提高农村宅基地利用效率、增加农民财产性收入的重要途径。
我国农村土地制度改革经历了承包地的“两权分离”和“三权分置”两个阶段,目前正进入第三阶段,即包括农村宅基地在内的“三块地改革”,也就是征地改革、集体经营性建设用地改革和宅基地改革。第三阶段改革的核心是“还权赋能”。农村宅基地还权赋能,主要是进一步扩大农村宅基地的使用权能,增强农村宅基地的流动性,提高农村土地资源的配置效率,增加农民财产性收入,缩小城乡居民收入差别,逐步实现城乡发展一体化。
一、我国农村宅基地制度的由来
我国农村宅基地制度是在城乡二元结构体制下形成的。与城市居民不同,我国农民的住房,一般来说,不是由政府或社会供给的,而是由农民自己筹建的。这就涉及农村住宅用地如何配置的问题。20世纪50年代中期农业集体化以后,由于农村土地由私人所有转变为集体所有,农民要解决住房问题,集体组织理所当然要分配一定量的土地,作为农民建房用地,即土地所有权归集体,土地使用权归个人。土地所有权与使用权相分离。根据我国现行的土地法律法规,每户农村居民,只能分配一处宅基地,且其面积不能超过上级主管部门规定的标准。改革开放以前,我国农村经济基本上是封闭式的自然经济,各种生产要素都是在该集体组织范围内调剂,社会分工与商品交换很不发达。这就使得农村宅基地从一开始就被深深打上封闭式的自然经济的烙印。改革开放以后,在坚持农村土地集体所有制的前提下,允许宅基地使用者出租或出售地上建设物,但是只局限于该集体组织范围内。我国农村集体化以后的农村宅基地,是农村的农户或个人用作住宅建设用地而占有、利用本集体所有的土地,包括已经建过房子的土地、决定用于建房的土地以及规划用于建房的土地三种类型。农村宅基地上建造的房子及其附属设施,只能用于自给性生活消费,不能建造商业性生产经营用房。
农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权。用益物权的设计源于资源的稀缺性,导致主体的需求得不到完全的满足,从而在所有和利用之间产生矛盾。而用益物权一方面使得用益物权人的需要得到较好的满足,另一方面又使得所有权人的物质得到有效利用。我国农村宅基地改革是以用益物权法作为重要依据的。它具有特定身份性、无偿使用性、从属性及范围的严格限制性等基本属性。我国农村宅基地曾经有一段时间,其所有权归农民私人所有并且可以自由买卖。1949年至1956年这段时间,农村宅基地归农民私人所有,农民拥有宅基地和房屋的所有权,即“两权”合一。农民的宅基地及其地上建筑物(房屋)可以出租、赠与、典当、继承和买卖。1956年至今,农村宅基地归农民集体所有和农民房屋可以自由买卖(在该集体组织范围内)的政策逐步定型。在这个阶段,农民住房由以往“房地合一”的所有者主体,转变为房地所有者主体相分离。一方面明确农民房屋永远归农民个人所有,农民有租赁和买卖房屋的权利;另一方面又强调宅基地不准出租和买卖。这种政策实际操作本身就是悖论。因为农民将房子出售了,与其相辅相成的宅基地使用权也就同时被转让了。
当前,我国农村经济正在由封闭走向开放,而且开放度越来越高,各种生产要素开始流动起来,使得适应于封闭式自然经济的农村宅基地制度,面临着越来越严峻的挑战。如何应对这种挑战,需要我们做深入的探索。
二、我国农村宅基地使用权的特点
我国农村宅基地的所有权归集体所有,已经被我国现行法律所确定。这里所要讨论的是农村宅基地使用权,而不是所有权。农户从农村集体经济组织分得的宅基地,根据现行法律规定,农民对宅基地享有占有权、使用权、收益权。可以在宅基地上建造住房及其附属配套设施。农村宅基地的所有权和使用权的分离,使得农村宅基地制度涉及主体和客体两方面。这就决定着农村宅基地使用权主体,是该集体组织成员,即农村宅基地使用权归农民;农村宅基地的客体则是农村集体经济组织,即农村宅基地所有权归集体。目前农村宅基地的实际使用权的内容只有占有和使用两项,还缺乏用益物权法所规定的收益权、转让权、抵押权。农村宅基地使用权的利用方式和获取资格,决定着其被赋予了保障性和福利性,并派生出以下几方面特点。
第一,根据我国现行土地管理法律法规,农村宅基地使用权的主体明确界定为该集体经济组织成员,明确把非该集体经济组织成员排除在外。这是计划经济时代遗留下来的一个重要特征。计划经济作为一种经济制度,是建立在公有制经济的基础上的。计划经济体制,说到底就是依靠国家指令性计划来配置资源的一种经济体制。公有化程度越高,计划经济体制越容易运行。1958—1982年,我国农村集体经济组织之所以采取“政社合一”的农村人民公社制度,正是为了适应计划经济体制的要求。在这种体制下,每个集体经济组织都是相对封闭、近乎自给自足的自然经济组织,彼此之间不存在分工和交换关系。农民为了生存建造住房,其所需要的宅基地只能由该集体经济组织分配,在该集体经济组织内享有平等的权利。也就是说,集体经济组织成员享有长期使用宅基地的权利,并有权排除他人的非法侵占和干涉。农村宅基地的性质不会随着农民身份的变化而变化。国家之所以把农村宅基地使用权纳入《物权法》轨道,是值得我们深思的。
第二,农村宅基地使用权是有限制性的。我国农村宅基地制度是在自然经济条件下形成的,农民在宅基地上建造房屋及其附属设施,都是作为生活资料,只能用于满足自给性需要。其目的是为了获取使用价值,而不是为了获取价值以及增值价值。我国土地管理法严格规定,农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。我们之所以强调农村宅基地的自给性,是因为每户农民只能取得一份宅基地,如果允许宅基地自由转让,就有可能使农民丧失最基本的生存条件,不利于社会的稳定。但是,既然我国法律赋予农村宅基地使用权用益物权的功能,而用益物权的设立目的在于获取物的使用价值,这种使用价值包括占有、使用和收益,即实现对物的使用和收益。这就意味着农村宅基地被赋予用益物权,必然要突破现有的占有权和使用权的局限,增加收益权、担保权或抵押权的功能,隐含着进一步深化改革的必要性。
第三,农村宅基地使用权具有社会福利保障性。福利品是属于公共品,是无偿提供给社会成员的。如果说当今市民的福利品主要体现在基本公共服务的话,那么,当今农民的福利品主要体现在承包地和宅基地。无论是承包地还是宅基地,都是无偿分配给农民的。设置这种制度的目的,是为了让农民获得最基本的生存条件,维护社会稳定。农村宅基地无偿分配给农民,虽然有利于保障农民的最基本的生存条件以及农村社会的稳定,但也容易诱发人们对宅基地的无节制的需求,再加上普遍存在管理不严,超面积占用或一户多宅的现象大量地出现,从而不利于节约用地。需要指出的是,用益物权的存在使得所有权处于不完全状态,而所有权所具有的弹性特征,决定了用益物权必定要在一定期限后消失。农村宅基地用益物权消失的条件是:农村经济高度发展,城乡二元结构体制被城乡一体化体制机制所替代,城乡经济社会差别最小化。当城乡关系发展到这个阶段时,宅基地使用权权能自然而然会趋向消亡,失去独立存在的必要性。从这个意义上说,农村宅基地的使用权是有期限性的,只不过这个目标的实现要经历相当长的时间。
第四,农村宅基地使用权转让的约束性。农村宅基地制度建立的初衷,是为了确保农民最基本的生存条件,同时农村宅基地的所有权是属于农村集体所有。所以,农村宅基地即使可以流转,也只能在该集体组织成员之间流转。不仅如此,即使是集体组织内成员之间转让宅基地,也是有严格的条件限制的,这就是转让人已经拥有多处宅基地,而接受转让的人却没有宅基地。由于转让农村宅基地往往和住房的出卖出租联系在一起,这就意味着农村宅基地,使用权可以伴随其房屋所有权的变动或者房屋的出售、出租而流转,只不过农民不能再获取新的宅基地。如果出现农村宅基地转让、出卖的情况,中央文件也有明确的约束性。1995年,国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。其中关于农村房屋和宅基地买卖方面主要涉及流转完成后宅基地使用权面积超标的处理原则。第四十九条规定,接受转让、购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体土地建设用地使用权。第五十一条规定,按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时,其面积超过当地政府规定标准的,可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,其超过部分退还集体。这实际上已经默认可以突破一户只能获得一份宅基地的传统规则。
三、完善我国农村宅基地制度应坚持的原则
随着我国社会主义市场经济体制的建立,农村宅基地制度应当按照公平分配、有偿使用、有序流转的原则逐步完善。
公平分配,指的是集体经济组织的每一个成员,都有权利取得等量的宅基地。家庭是农村的基本单元,应当让每个农户都能分到同等的宅基地,做到“一户一宅”。由于农村土地是属于农民集体所有,再加上我国农村商品经济不发达,农民群众收入水平较低,分配农村宅基地应当是无偿的,即应将其作为公共福利品提供给农民。只有坚持公平无偿的原则,才能为农民提供最低限度的生存条件。况且,农村集体所有的土地是由农民私人所有转变过来的,更应坚持公平无偿的原则。现在的问题是,为了提高农村宅基地的利用效率,应当事先做好规划,逐步引导居民居住适当集中,与此同时,农村居民需要宅基地,应尽量安排村内的空闲地和废弃老宅基地。
有偿使用,指的是从发展趋势看,随着农村经济发展和农民收入水平的提高,应当逐步确立农村宅基地有偿使用的原则。一个值得人们深思的问题是,改革开放以来,虽然农村劳动力大量向城镇流动,农村居住人口大量减少,但农村建设用地却迅速地增长着。例如,2000—2011年,我国农村人口减少1.33亿人,农村居民建设用地却增加3045万亩。据有关部门估计,我国农村宅基地面积相当于城镇建成区面积的5倍左右。其背后的重要原因就是宅基地的分配和占用是无偿的。当前我们所说的宅基地有偿使用,是指由于各种原因,导致“一户多宅”或超标占用宅基地,应当通过经济办法让其付出必要的代价。因为“一户多宅”、超标占用宅基地的农户,一般地说,是经济收入水平较高的农户,他们也负担得起。采用有偿使用的办法,其使用费应当逐渐提高,只有这样,才有利于防止多占宅基地现象继续蔓延。
有序流转,指的是宅基地的使用权要适应变化了的条件,让它有序流转起来,以提高宅基地的利用效率。根据我国现行法律法规,农村宅基地使用权的转让,必须同时具备以下条件:转让人拥有两处以上的农村住房(含宅基地);农村宅基地只能在同一集体经济组织内部转让,且受让人没有住房和宅基地;符合宅基地使用权分配条件,转让行为须经过集体经济组织同意;宅基地使用权不得单独转让,地随房一并转让。我国农村经济发展很不平衡,沿海地区比内陆地区发达得多,各种生产要素流动性越来越强,无论是集体建设用地还是宅基地,都以隐性的方式流动起来,不仅突破集体经济组织的界限,而且突破农村的界限,强制性的禁止是堵塞不了的。因势利导地引导农村宅基地有序流转,亟须提上重要议事日程。从演变的趋势看,农村宅基地使用权流转,不仅可以突破集体经济组织的界限,而且可以突破城乡的界限。由于我国农村宅基地流动性弱,导致一方面农村大量建设用地被长期闲置;另一方面城镇建设用地则越来越紧张,诱发城镇房价一波又一波疯狂上涨。
四、深化我国农村宅基地制度改革的方向
当前我国农村宅基地使用权运作过程中存在的主要问题,归纳起来主要表现在四个方面:一是农村建设用地以及与其相联系的农村宅基地,大多缺乏科学的规划和布局,即使有规划也没有很好贯彻落实;二是违反“一户一宅”和公平合理的分配原则,超标占地现象较为严重;三是宅基地所赋予的用益物权,还未得到完整的体现,转让权、抵押权和收益权尚欠缺;四是农村宅基地的退出机制还没有建立,闲置地大量存在,“空心村”很普遍。
针对上述存在的问题,我国农村宅基地的改革方向,应当遵循用益物权法的基本准则,让用益物权人依法享有占有权、使用权、转让权和收益权,并通过扩大宅基地的权能,赋予农民更多的财产权利,提高宅基地的利用效率。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。由此可见,随着农村宅基地制度改革的深化,农村宅基地使用权属性也在逐渐发生蜕变。改革的实践与现行法律法规之间的不协调越来越凸显,改革每前进一步,都需要对现行法律法规进行局部性的修订。
要妥善地解决农村宅基地面临的一系列问题,除了必须改革和完善宅基地审批制度外,还应积极促进农村建设用地整理,加大盘活存量建设用地力度,切实保障农民宅基地的用益物权。在条件成熟的情况下,还要积极探索如何增进农民住房的财产性收益的新路子。目前农民住房抵押贷款在一些改革试点地区已经破题,但是要在大面积范围内推广,还有不少制约因素,具体表现在目前还没有专业价值评估机构,如何评价、谁来评价有待解决。由于没有规范化的评估程序,只能凭经验和感觉来确定抵押物的评估价值。不仅存在着评估难,还存在着资产处置难,即如果农民贷款违约,房产如何收回也是个难题。
目前农村宅基地的权能中,占有权和使用权相对来说得到比较充分的体现;但是,转让权、抵押权、收益权远未体现出来。实践经验告诉我们,农民收益的多少,不仅取决于他们拥有的资源的多少,还取决于这些资源的市场化程度。改革开放以来,我国城乡居民收入差别之所以较为悬殊,其中的一个重要原因,就是农村资源(包括农民宅基地)的市场化程度低,不能使增值了的价值在流通中实现,从而导致农民财产性收入少。如何把农村中闲置的农房利用起来,也是值得认真思考和解决的问题。因为大量闲置农房的存在,不仅损害了农村的村容村貌,不利于农村的综合整治,还严重浪费稀缺的土地资源。而要盘活农村闲散宅基地资源,让闲置的农房活起来,就必须因势利导地采取相应的对策。要整治农村宅基地乱象,一是必须坚持规划先行,强化宅基地规划管理;二是加快盘活存量建设用地力度;三是强化农村土地执法监督。与此同时,对于已经在城镇落户以及有意在城镇落户的农民,可以将他们的农房采取村集体给予适当补偿的办法鼓励其拆除。对其中一些较好的农房,可考虑通过适当补助鼓励农村危房改造对象购买已无还乡可能的农民的房子。对一些区位条件较好的、有旅游开发前景的闲置农房,还可以发展民俗旅游、休闲观光,让闲置的宅基地和农房“活起来”。
根据我国现行法律法规,农村宅基地使用权流转,是实行有限制流转的政策,即只能在该集体经济组织的成员间流转,严格禁止在城乡居民之间流转。还有,根据我国的《物权法》和《担保法》的有关规定,宅基地使用权不得用于抵押。根据“房地合一”和“地随房走”的原则,农村宅基地上建筑的房屋也不能用于抵押。但现实生活中,随着城镇化的深入推进,有一些农民已经进城落户,客观上出现宅基地闲置浪费的问题。农村宅基地的隐性交易以及卖给城镇居民的现象时有发生,且有蔓延趋势。为了解决农民的融资难问题,有些地区也在进行农宅抵押试点,客观上要求必须修改、出台相关的宅基地法律法规,把农村宅基地流转纳入法制化、规范化的轨道。随着农村宅基地制度改革的深化,应当逐步扩大转让对象和范围,以利于提高闲置宅基地的利用效率。特别需要指出的是,随着城镇化的持续推进,将有越来越多的农村劳动力向城镇转移,导致闲置宅基地越来越多;与此同时,随着城乡要素流动的制度性障碍的逐渐消解,也会有越来越多的城镇居民到农村落户、就业、创业,这就要求扩大农村宅基地转让范围,允许那些到农村就业、创业和落户的城镇居民购买农村宅基地。这既有利于提高闲置宅基地的利用效率,增加农民的财产性收入,也有利于推进新型城镇化的健康发展。因为一旦农村宅基地使用权能够进入市场交易,农民就能获得合理的土地资本收益,这就会显著增强农民向城镇转移、适应城镇生活环境的能力,加快农村转移人口市民化进程。国家有关文件已经明确提出,在符合用地规划的前提下,允许农村集体经营性建设用地与国有土地一样同等入市,同地、同权、同价。而农村宅基地占农村集体建设用地70%以上,如果农村宅基地不能入市,农村集体经营性建设用地入市的意义就不大了。
针对当前农户取得宅基地使用权困难、宅基地退出机制不顺畅、宅基地市场化程度低等问题,要在提高市场化程度的基础上,健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。改革、完善农村宅基地制度的基本思路,应当是在有利于发育农村土地市场的前提下,保障农户依法取得宅基地用益物权,对农民住房财产权做出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。国家“十三五”规划纲要指出,要“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,并支持引导依法自愿有偿转让”“激活农村要素资源,增加农民财产性收入”。由于目前闲置的农村宅基地还没有退出机制,导致土地资源的严重浪费,解决这个问题的办法是,对于“一户多宅”或超标占地的农户,可以通过征税等经济杠杆,加大其宅基地增持成本,直至迫使其退出多占的宅基地。当然,这项改革面临的阻力是相当大的。随着我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的深化,农村宅基地使用权、收益权、转让权、抵押权以及与其相关的农民住房财产权,也必然要求进一步明晰化。2015年8月24日国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》要求,为了维护好、实现好、发展好农民土地权益,盘活农民土地用益物权的财产属性,试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证,建立完善农村土地产权交易平台,建立健全农村信用体系。与其相联系,在城镇化过程中需要解决如何让更多农民带着土地权益放心进城的问题。这就存在着农民进城以后的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权如何处置的问题。关于这个问题,2016年8月初国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》已做出方向性的安排。该通知明确提出,地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。至于进城之后的农民“三权”利益如何处置,该通知明确提出,要通过健全农村产权流转交易市场,逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制。当然,农民进城以后,由于就业、居住、生活环境等条件的变化,很多人最终还是会自愿放弃在村里享有的权利,但是其前提条件是农民的利益要得到保障,即通过产权流转交易市场有偿退出。
中国乡村发现网转自：学习论坛2017年01期
(扫一扫，更多精彩内容！)
