摘要：当前我国政策性农业保险还面临供需失衡、补贴方式单一、补贴范围较小等问题, 导致政策性农业保险的结构仍待完善。因此, 必须从创新保险产品、优化财政补贴方式、发挥税收作用三个层面对政策性农业保险进行调适。
作为政府支持农业发展的一种手段, 政策性农业保险指的是由政府发动或组织, 以保险公司市场化经营为依托, 通过发放保险费用补贴的形式, 促进农业可持续发展的公益性保险制度。政策性农业保险是政府促进农业发展的“绿箱”政策, 其在促进农业发展过程中发挥着不可替代的作用。
政策性农业保险结构性失衡的原因
随着我国农业产业化程度的不断提高, 政策性农业保险的需求结构发生了较大变化, 市场主体对政策性农业保险需求呈现出多元化的趋势。但由于目前我国政策性农业保险还面临供需失衡、补贴方式单一、补贴范围较小等问题, 导致政策性农业保险的结构还不科学, 有待进一步优化。
政策性农业保险的供需失衡。我国农业保险市场需求不足是表象, 供需失衡才是实质。当前一大批新型农业经营主体涌现, 加之农业现代化具有投入大、市场化程度高等特征, 使得自然灾害及其他市场变化所带来的风险影响以及连带效应更加明显。农业生产经营者为了规避农业风险, 不再满足于选择单一的保险品种, 而是需要更加多元化的保险品种。但目前我国政策性农业保险的服务机构少, 品种较为单一, 风险保障水平偏低, 与农业市场对农业保险的需求不符。除此之外, 在当前我国金融环境之下, 政策性农业保险在承保、定损、赔付各环节程序较多, 传统的商业保险带来的给付压力较大, 农民或其他农业经营主体支付能力尚不能达到应有的保费给付水平, 这导致保险公司参与农业保险的程度较低, 农业保险面临主体供给不足的问题。由此可以看出, 目前我国政策性农业保险面临供需失衡的问题。
政策性农业保险的补贴方式单一。财政补贴是我国政策性农业保险区别于其他商业保险的显著特征, 我国针对政策性农业保险的财政补贴方式为中央、省级、市县三层级“层层联动”方式, 大部分保费都是由这三层级财政负担, 而由农民实际缴纳保费的比重较低。正是由于长期对财政补贴的依赖, 导致我国政策性农业保险面临较大的财政支付压力, 许多地区尤其是中西部地区, 因地方经济发展水平不高, 导致地方财政收入有限, 使得农业保险补贴难以及时到位, 这在很大程度上限制了政策性农业保险作用的发挥。在我国全面推广政策性农业保险的前提之下, 仅仅依靠财政补贴方式并不能解决农业保险供给不足的问题。与此同时, 伴随着农业经营参与主体的越来越多, 一味地增加对政策性农业保险的财政补贴, 还容易使保险市场产生逆向选择以及道德风险等问题, 进而引发各种骗取农业保险财政补贴资金的行为。由此, 如何实现政策性农业保险补贴方式的多元化, 也是目前我国农业发展过程中必须解决的问题。
政策性农业保险的失衡与调适
政策性农业保险的补贴范围较小。根据《农业保险条例》的规定, 我国农业保险涵盖门类主要包括农、林、牧、渔业等行业的保险;外延可以扩展到涉农保险, 主要包括农房、渔船、农业机械设施以及农民、渔民的短期意外伤害保险。国家财政部在2016年底出台了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》, 其中对种植业、养殖业、森林以及其他品种的农业补贴政策作出了明确的规定。但在具体执行过程中, 目前只有种植业、养殖业这两个行业可以享受较多的财政补贴, 对于其他涉农保险的补贴却比较少。除此之外, 在补贴较多的种植业中将一些农产品排除在外, 比如, 蔬菜、水产并不在农业保险补贴范围;而在养殖业, 能享受农业保险补贴的标的范围仅为能繁殖的母猪、奶牛、育肥猪, 其他畜禽并不在补贴范围之内。由此可以看出, 目前政策性农业保险补贴范围还比较小, 对农业保险需求激励作用有限, 这在一定程度上限制了政策性农业保险功能的发挥, 不利于推动农业产业的多元化发展。
政策性农业保险结构性失衡的调适路径
农业振兴需要政策性农业保险提供充足的制度供给, 而政策性农业保险制度供给的合理化, 必须解决其自身结构性失衡的矛盾。在全国政协十三届一次会议上, 致公党中央提出了《关于优化政策性农业保险制度设计, 推动农业供给侧改革的提案》, 这表明优化政策性农业保险制度设计, 已经成为了农业振兴过程中必须解决的问题。与此同时, 该提案也给调试政策性农业保险结构性矛盾提供了相应的思路, 即实施政策性农业保险供给侧改革。
创新保险产品, 化解政策性农业保险供需矛盾。要化解政策性农业保险供需失衡问题, 首先必须注重政策性农业保险产品创新。第一, 积极开发满足新型农业经营主体不同需求层次的保险品种。应强化政策性农业保险的风险防范功能, 政府应鼓励保险公司针对不同农业行业的经营者, 设计符合其风险特征的保险产品, 以满足市场主体对政策性农业保险的多元化需求。第二, 积极探索“保险+期货”的保险业务形式。农业保险与期货市场相结合, 为保障农业市场价格风险提供了新的途径。“保险+期货”模式中, 经营农业保险业务的保险公司基于期货市场形成的价格, 对比农业保险标的实际价格, 计算差价确定保险费用和赔偿标准, 如此可以利用市场化手段补偿因农产品价格波动所造成的损失。
优化财政补贴方式, 提升政策性农业保险覆盖范围。在目前中央与地方“联动补贴”模式下, 并没有考虑地方财政能力的差异, 导致政策性农业保险补贴在有的地方难以具体落实, 也缩小了政策性农业保险的覆盖范围。为此, 一是注重政策性农业保险补贴的区域差异。在设计政策性农业保险补贴政策时, 应尽量考虑当地的经济发展水平和政府财政收支状况。对于经济发展水平较低、政府财政支付能力较差的地区, 需要适当提高中央对农业保险的补贴比例, 同时降低地方政府的农业保险补贴比重;而对于经济发展水平较高、政府财政支付能力较强的地区, 可以适当降低中央的农业保险补贴比重, 同时提高地方政府对农业保险的补贴比例。二是增加农业保险补贴范围。由于每个地方的资源禀赋有所差异, 导致每个地方发展的农业产业类型是有所差异的。因此, “一刀切”的农业保险补贴范围, 不利于各个地方利用当地的农业资源发展农业。可以从各个地方的具体情况出发, 依据当地主要的农业资源种类, 确定差异化的农业保险补贴范围, 以发挥当地的资源优势, 实现农业的快速发展。
发挥税收的作用, 提升政策性农业保险供给能力。在美国、加拿大等农业发达的国家, 针对农业保险实施的是免税政策。从目前我国财政的实际情况来看, 对政策性农业保险实现完全免税还有一定的难度, 但可以通过采取一定的税收优惠政策, 来激励保险公司参与农业保险业务, 进而增加农业保险的供给主体。可以制定严格的政策性农业保险经营主体准入与退出机制, 从财务水平、风险控制能力、合规经营状况等指标出发, 对政策性农业保险经营主体进行全面的考察和评估。对于符合减税资格条件的保险公司, 可以给予一定的税收优惠, 通过税收手段激发其参与农业保险业务的源动力, 避免政策性农业保险对中央财政的过度依赖, 增强政策性农业保险的供给能力。而对于偿付能力不足或发生重大违法、违规行为的保险公司, 可以禁止其参与政策性农业保险业务, 以尽量规避农业保险经营风险, 避免其给政策性农业保险供给带来负面影响。
中国乡村发现网转自：人民论坛2018年14期
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