2007年起农村最低生活保障制度在全国推开，很快成为中国农村最重要的民生政策之一。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将低保作为精准脱贫“五个一批”措施的一个兜底性措施。中国农村最低生活保障制度迅速发展，主要得益于该政策的转移支付方式具有直接性、显著性、广泛使用性和低执行成本等特点，在缓解贫困和维护社会公平稳定等方面发挥着重要的作用。同时，这一政策产生了一些负面问题，例如救助对象产生“救助依赖”，非救助对象“心理失衡”导致对救助对象形成“社会排斥”，救助对象偏移或老龄化，识别救助对象的社会成本过大，国家财政压力持续增加等。低保制度最核心的问题是对救助对象的发展影响不足，因此，在2020年全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战之后，应该积极借鉴国内外相关经验，积极创新发展型社会救助，以应对贫困问题。
所谓发展型社会救助，是指从设计目的以及结果上增加受救助对象的自我发展能力，包括提升受救助对象的人力资本、改善受救助人的发展环境、促进被救助人的社会融合、降低受救助人的各种风险，最终表现为提高受救助者从正常的社会和市场获得报酬的能力（张秀兰等，2007）。发展型社会政策理论自20世纪90年代以来逐步形成并产生重大影响，其核心是将社会政策看成一种社会投资行为，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用并关系到国家的可持续发展。作为对穷人的社会救助国际社会存在其他不同类型的更为积极的发展型的社会救助政策，比较突出的有，如有条件转移支付、工作福利政策等。发展型社会救助涉及对救助对象的行为要求。简单的行为要求，如拉丁美洲流行的条件现金转移项目中对子女教育、卫生健康的要求，兼有保护型和发展型特征。而对就业工作性质的行为要求则属于完全发展型的救助，有的直接称为“工作换福利”。非洲一些国家有“工作换食物”的短期的食物救助项目。
一、我国农村救助与补贴计划的发展视角评估
从20世纪80年代起，中国开始了制度化的反贫困，这一项目的特征是开发式扶贫，即通过项目支持来带动脱贫，这是中国扶贫事业的重要特点，中国的开发式扶贫取得了显著的成绩。但人口流动背景下，农村劳动力大量外出，乡村空心化、社会原子化严重，村中缺乏年富力强的项目参与者，开发式扶贫的项目组织难度在加大。在农业生产的资源环境意识提升和全球化市场风险下，城市对农产品的消费结构发生变化，普通农产品的利润空间缩小，经营难度加大，使得产业化扶贫的项目识别难度和运行的市场风险都很大。在这种情况下，贫困人口对转移支付的收入依赖程度在加大。2007年以后实行的农村最低生活保障项目有力地支持了反贫困工作。根据2014年颁发的《社会救助暂行办法》，中国已经形成一个以最低生活保障制度为核心的社会救助体系。
中国的社会救助体系总体属于简单保护型的救助。最低生活保障制度要求救助对象积极应对劳动部门的就业介绍，但实际工作中缺少机构和人员负责这项工作，这一要求在大多数时候流于形式。一些城市最低生活保障项目执行时会对救助对象提出一些力所能及的行为要求，如参与社区的公益劳动等，但要求不明确，取决于社区的动员能力。
就业救助属于发展型救助。就业救助的对象为失业人员，但现有政策下“失业人员”是城镇人员，不适用于农村。就业救助要求最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的，县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。就业救助提出了一些获得救助后的行为要求，如最低生活保障家庭中有劳动能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作。国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。但实际执行中主要是社会保险补贴，因为这部分资金主要来源于失业保险基金。有一些地方开发了公益性岗位安置的项目，使用的资金也是来源于失业保险基金，因而岗位安置的期限一般都不长，规范性有待提高（李安军，2011）。
我国教育救助的发展型程度不高，它不同于有条件转移支付中的教育，有条件转移支付以教育为救助的前提，我国则是减轻了部分教育开支，仍是以保护为主。一些贫困地区实施的小学生免费午餐项目，客观上促进了接受教育的积极性。中国其他部门有一些补贴项目，具有发展型社会救助的积极内核。比如发展比较迅速的公益性岗位补贴，重点针对“4050”城镇难就业人员、城镇失业人员。北京、天津农委也有针对土地不足或失地农民设立的公益岗位补贴项目；江苏宿迁有针对农村贫困人口的公益岗位扶贫项目。
就生态补贴项目而言，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出在一些林区开发出护林员公益岗位。中国农村大量的集体林划为国家和地方公益林，应该把这种正向的外部效益内化成农民的收益。目前已有的项目包括：公益林生态补偿，将属集体和个人所有的国家级公益林给予每年每亩15元的补偿；退耕还林每亩补助1500元，退耕还草每亩补助1000元。国家以工代赈项目也是一项农村扶贫政策。国家安排以工代赈投入建设农村小型基础设施工程，贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。就农业补贴而言，种粮补贴和耕地地力保护补贴合计大约每亩125元。
农村的新型农村合作医疗、新型农村养老保险，尽管大多数情况下被理解为社会保险，但其中有许多国家补贴，可以理解为部分性的福利和救助，一些地方在尝试低保和新农合、新农保的衔接。一些省份，如宁夏在自治区范围内实施高龄津贴，可以很好地实现救助目标，同时实施成本又很低。
在扶贫开发领域，特别是扶贫开发金融，不同地区实施了多样化的支持项目。有类似GB模式的扶贫小额贷款支持妇女发展经济；有的利用扶贫资金作为扶贫贷款贴息、周转金、贷款担保金、保险金等，发挥杠杆作用，带动其他政策支持。《社会救助暂行办法》中关于失业救助部分也提到了信贷支持的内容。
劳动力转移培训（雨露工程）是过去称为扶贫开发“一体两翼”中的“一翼”，这个政策的概念非常重要，即支持穷人通过培训获取相应的技能。扶贫办和人力资源部门均有类似的项目，但该项目执行的效果差异较大，有些培训与市场需求不衔接，有些培训效果较差。
二、发展型社会救助的战略创新
总体来看，以最低生活保障为核心的农村社会救助体系，在缓解贫困方面发挥了重要作用。由于它的直接转移特点，农村低保具有可以增加收入、减少支出，进而缓解收入/支出型贫困的作用。目前的农村最低生活保障制度有如下的特点：直接性，便于监测；显著性，能快速产生效益；适用范围广泛；低实施成本，实施支付容易。也正是因为低保传递的是“现钱”，比一般的劳动、创业就业来得快，容易造成救助对象“救助依赖”；而在社区内部，部分有劳动能力的救助对象“不劳而获”会引起社区内部非救助对象的心理失衡，影响社区救助对象与非救助对象之间的公平，也有碍救助对象在所在社区的融合。也正因为如此，农村低保对象的识别是一件十分困难的事，识别的管理成本较高。有些社区不愿意按照经济状况进行推选，低保对象最后就是各家的老人，把老人分成几个档次，65岁以上一个档次，75岁以上一个档次，等等。
在这种情况下，有必要创新农村发展型社会救助。需要在简单消极的、保护性的最低生活保障制度之中以及这一制度之外积极创新发展型的社会救助项目，把增加救助对象的发展能力这一目标落到实处，减少非救助对象的负面攀比，同时也能减少公共财政压力。创新农村发展型社会救助的战略路径包括以下几个方面：
第一，稳定农村最低生活保障制度，要坚持该制度的最低需求保障性质。社会上有一些呼吁，就是低保要提高标准，事实上，低保的标准高低主要看是否满足救助对象的最低需求（甚至不是基本需求）。所谓最低需求，就是《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，救助对象的其他需求需靠其他专项救助来解决。这样做可以降低救助对象对低保的过高预期，鼓励有劳动能力的救助对象积极就业。
第二，在具体实施低保过程中，可以避免简单地按家庭人口计算低保金，应该给儿童、老人更多更大的的权重，强化与家庭内儿童、老人状况的关联。前文说的在一些地方低保对象老龄化，甚至直接就是按老人安排，这种做法虽违背政策愿意，但也符合当前的社会文化。
第三，考虑到目前的公益性岗位设置等项目主要是针对城镇失业人员，社会救助部门应积极考虑在农村运用公益性岗位、以工代赈等理念，设置公共岗位，鼓励救助对象通过就业换取救助。首先可以考虑在社区照料、敬老院、长期护理、第三方寄养等方面设置岗位。社区内部的岗位可以是半就业性、半条件性互助合
第四，对于普通的低保对象仍可以规定明确被救助对象获得转移支付的行为条件，这些行为条件可以与社会和环境行为相联系，如个人卫生保洁、农村环境爱护、邻里互助、参加集体事务等，以促进被救助对象在所在社区的社会融合。
第五，与开发式扶贫相衔接，协助、协调救助对象做好家庭理财和资金管理计划，推动救助性发展金融（针对穷人的小额贷款、担保金、农业保险）等，因为本质上，社会救助资金、发展资金和其他补贴在农户手中是可以互相替代的。重点要加强社会救助制度和扶贫开发、社会保险等不同制度之间的衔接。
第六，实施发展型社会救助离不开积极的预防性质的社会保护。例如通常的医疗救助只是在疾病发生之后的转移支付，这种事后救助让受助者摆脱贫困不仅代价非常高昂，而且难以实现救助目标。社会救助部门可以通过有关条件设置，鼓励或要求被救助对象积极参加有关的健身、疾病预防、计划免疫等，增强受助者的风险抵御能力，从而起到事半功倍的效果。
作者简介：左停，中国农业大学人文与发发展学院教授，博士生导师，中国社会保障学会常务理事，中国社会保障学会社会救助分会副会长。
中国乡村发现网转自：《改革》2016年第8期
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