2015年3月末，《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》下发，要求报国务院审批土地利用总体规划的106个城市，开展城市周边永久基本农田划定核实举证工作，“确保城市周边优质耕地、已建成的高标准农田全部纳入永久基本农田划定任务”。笔者有幸参与其中，对城市周边永久基本农田划定有了一些新的感悟。
应划尽划——
基本农田应成为城市开发的实体边界
在城市周边划定基本农田，基本可以将城市形态固化，真正促进城市串联式、组团式发展。建议将核实举证工作前置，使之成为规划修编必备条件，以更好地保护耕地、优化城市结构。
当前人多地少的背景下，在城市周边划定永久基本农田不仅具有现实的迫切性，也是对基本农田内涵和功能的新突破。党中央明确要求严格控制特大城市规模，优化城市形态和空间布局，促进城市紧凑布局、集聚发展，切实提高建设用地利用效率。由于调整难、占用难，在城市周边划定基本农田之后，基本可以将城市形态固化，成为控制城市蔓延最简单、有效、权威的方法，真正促进城市串联式、组团式发展。
——采取自上而下、上下结合的方式确保应划尽划。《基本农田保护条例》明确规定：铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区。这些区域也是城镇扩张与耕地保护矛盾最突出的区域，地方政府在编制土地利用总体规划时，为便于规划用地布局调整，增强城市扩张的弹性，往往“划远不划近”。从这次城市周边永久基本农田核实举证来看，核实举证面积在30万亩以上的城市18个，仅有2个城市位于规划允许建设区的比例超过50%，可见城市周边还有大量的耕地未划为基本农田。这次城市周边永久基本农田划定，采取自上而下，上下结合的方式，把应划为基本农田的耕地调整划定为基本农田，也是对前期工作的纠偏。
——建议将核实举证前置，使之成为规划修编的必备条件。根据现行《基本农田划定技术规程》相关要求，土地利用总体规划审批后3个月内开展基本农田划定和落地入户工作，而划定的直接依据就是土地利用总体规划确定的基本农田保护区。这次城市周边永久基本农田划定核实举证在乡镇总体规划审批备案完成后开展，对城市周边基本农田布局“推倒重来”，工作启动偏晚造成业内质疑。笔者认为，若将这项工作作为土地利用总体规划修编的必备条件，不仅名正言顺，而且能更好地起到保护耕地、优化城市结构的作用。
划管结合——
发挥永久基本农田多元化综合功能
细化基本农田的分级分类，对城市周边和外围以及有特色的耕地进行差别化处理。从资源配置、生态建设、产业引导、就业、财税政策方面谋划权责对等的耕保之策。
除了维护粮食安全，城市周边的基本农田还承载了倒逼土地节约集约利用，促进城镇精明增长等多元化综合功能。因此，划定永久基本农田理应慎之又慎。
——强化基本农田的长期性和稳定性谨防随意调整。尤其不能借规划修编之机进行“乾坤大挪移”，以确保基本农田持续投入有用、有效，土地质量不断提高。对此，建议把基本农田划定工作阶段前移，将其作为规划修编的前置条件，对基本农田布局变化较大的，规划审查备案不予通过。与此同时，细化基本农田的分级分类，将特色农产品基地、土地整治示范项目内的耕地，以及具有地理、人文特色的耕地（如珠三角地区的桑基鱼塘、西南地区的梯田、东北黑土地），纳入自然保护区甚至是文化遗产范围实施永久保护，不得因规划的变化进行布局调整。
——城市周边永久基本农田的生态、生活功能和粮食生产功能同等重要。若将规划控制的生态、绿化用地与基本农田“合二为一”，确实可以起到稳定城市宏观和微观结构，提高城市生态、绿化用地比例的效果。对此，笔者提出城市周边和外围基本农田的差别化政策：对城市周边的基本农田，强化其绿化、生态隔离作用，鼓励利用基本农田发展农家乐、赏花游、培植苗圃，提高基本农田的经济参与性，使其成为具有活力的公共空间；而对城市外围的基本农田，有条件的地区则应实施全域整治，强化其粮、棉、油的生产功能。当然，这种差别化政策存在的前提条件是城市周边范围要有权威性，要能得到全社会广泛的认可。
——可与城市开发边界兼容，可划零星分散耕地。有一种观点认为，城市开发边界内不应有基本农田。这种观点可能夸大了城市开发与耕地保护、生态建设的矛盾。从国际经验来看，城市开发边界就是一条线，线内虽以城市建设用地为主但同样有山川、河流、公园以及少量农田。在城市开发边界内保留一定规模的基本农田，可以增加城市土地利用的多样性，发展城市农业已成为一种对公众十分具有吸引力的土地利用形式。城市土地寸土寸金，集中连片的大面积耕地毕竟有限。我们可以创新规划的理念，将城市规划控制的社区公园、街旁绿地、生产绿地甚至城市综合公园作为城市农庄，在土地规划中作为永久基本农田予以保护，这也不失为一种很好的尝试。
——永久基本农田管理的弹性应适当增强。一些立项级别不高，但对提升环境水平、繁荣经济、改善居民生活能起到实实在在作用的小项目难以避让占用基本农田，而且不到实施阶段也难以准确定位。比如：城市生态建设、综合环境整治等需要开展的零星建设，以及城市外围点状市政基础设施、农村居民点还建、农业配套设施、城市组团间道路建设等。随着新型城镇化和美丽乡村建设的深入，这类情况在城镇周边可能会越来越普遍，尤其这次城市周边的耕地划为基本农田后，难以避让占用基本农田的概率可能会大幅提高。针对这种情况，建议探索多划基本农田指标台账管理模式，对前述情形允许在基本农田保护目标不突破的前提下，通过多划基本农田指标的方式核销占用的基本农田，不再另行补划；并按照占用一般农田程序申报用地，适当简化程序。
——基本农田保护政策的核心是权责对等。当前，人人都知道基本农田保护的重要性，但省级以下的地方政府却都没有积极性。究其原因，关键在于现有政策只强调了下一级的责任，而没有强调权益，权责不对等。对此，建议基本农田保护政策更多地从资源配置、生态建设、产业引导、就业、财税政策方面谋划权责对等的耕保之策。日本、德国等国家农地保护的成功经验表明，成功的耕地保护政策一定是“组合拳”。
核实举证——
由区县组织实施先分区再锁定重点范围
对允许建设区、禁止建设区和有条件建设区内的耕地，本着实事求是的原则区别对待。把符合条件的耕地调整划定为永久基本农田；同时，通过调查分析对不符合质量要求以及确实难以避让的予以调出。
至于城市周边永久基本农田划定核实举证这项具体工作，笔者结合所在城市的做法和经验，在技术路线和工作方法上提出3点建议。
——依据规划分区，锁定重点范围举证。按照“先分区，再重点举证”的技术思路，推进城市周边永久基本农田划定举证工作。对位于现行土地利用总体规划允许建设区范围内的耕地，原则上不划为永久基本农田；但对城市规划的城市公园、防护绿化，可尝试将其划为永久基本农田；而对土地利用总体规划禁限建设区内的耕地，则应“能划尽划”；对有条件建设区内的耕地，则本着实事求是的原则，有项目的优先保障项目，近期无建设项目的，原则上应划为永久基本农田。
——强化区县主动性，市县协同推进。区县政府是基本农田保护的第一责任人，在城市周边永久基本农田核实举证方面，同样应强调区县政府在举证中的组织领导作用。建议以区县为单位，由区县政府组织国土规划、农业、林业、环保、财政等部门以及街道乡镇，共同开展调查核实举证工作。而市级则应重点围绕目标任务下达，前期分析评估核查、技术指导、后期汇总、实施监督以及相关协调工作，对区县提交的成果应做好分类统筹，区分主次排好序，防止工作反复。
——做好内外统筹，“三线”衔接。城市周边永久基本农田划定与全域基本农田划定、土地利用规划调整密切相关，划定这3条线应当相互衔接。城市周边永久基本农田划定核实举证，关键是要把现行规划中一般农田中符合条件的耕地调整划定为永久基本农田；同时，还应推进现状基本农田调查分析工作，对不符合质量要求以及新农村建设难以避让的基本农田予以调出，并将相关调查研究成果在土地利用总体规划调整成果中予以落实，实现全市域基本农田增减平衡，布局有优化，质量有保证。
（作者单位：湖北省武汉市规划研究院）
中国乡村发现网转自：中国国土资源报
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