2月初，国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(以下称“意见”)，要求加强农村留守儿童关爱保护工作、维护未成年人合法权益，要求外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料，或委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。
留守儿童造成的问题很多，首先是儿童的安全与健康问题。2012年11月，毕节的5个儿童因避寒而在垃圾箱内生火取暖导致一氧化碳中毒而死亡。两年半后的2015年6月，毕节的4名留守儿童在家中集体喝农药自杀。因弱于看护，留守儿童被拐卖、受到不法侵害的概率也相对较高。
其次，留守儿童的教育质量令人担忧。尽管义务教育阶段的儿童义务教育入学率较高，6-11岁和12-14岁的农村留守儿童在校比例分别为96.49%和96.07%，绝大部分正在学校接受义务教育，但留守儿童中有半数左右是由隔代(祖父母)照顾的，监护人的平均年龄为59.2岁，限于受教育水平，他们很难对留守儿童的学习提供好的指导和约束。
未成年子女与父母一起居住是一项基本人权。因为儿童处于成长发育期，父母是其观念塑造、生活习惯培养最重要的领路人，缺乏父母关注和呵护的儿童，往往会出现性格孤僻、自觉性差等心理缺陷，严重制约了儿童未来的发展潜力。
留守儿童为什么会留守？客观上有两个原因：第一，父母主观上不想带儿童进城；第二，父母客观上没有能力带儿童进城，或者儿童无法进城。尽管有很多父母不太负责任，但绝大多数父爱母爱是天性，如果客观上允许，父母都想把子女带在身边。
现实中，儿童进城的障碍主要是由中国劳动力市场的“离土不离乡”政策造成的，农业劳动力向城市转移的过程，限于户籍政策，城市拒绝向新移民提供义务教育，医疗保险也无法携带进城，农业劳动力无法举家进城。
从数据上来看，有64.7%的外出农民工中流入地级以上城市，其中8.1%流入直辖市、22.4%流入省会城市、34.2%流入一般地级市，跨省流动农民工流入大城市的比例更高，77%流入地级以上大城市。近年农民工流动的趋势整体呈现流入地级市以及大城市比例不断提高。而这些地区往往是限制向非户籍人口提供公共服务最为严重的地区，限制最严的无疑要数一线城市，北京更公开推出“以学控人”政策，拒绝向非户籍劳动力子女提供义务教育，逼着外来人口离开北京。
一面是城市就业的高收入，2014年农民工人均月收入2864元，远高于农业生产收入，外出农民工的人均支出仅944元，每年净积累2万余元。另一面是城市的冷漠，就业市场越活跃的城市，越不欢迎农民工举家迁入，用义务教育入学限制、居住证评分歧视老年人等手段排斥儿童和老年人进城，这才是留守儿童的源头，儿童、老人留守农村，出现所谓的农村空心化。
因此，《意见》要求外出务工人员依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务，是一个本末倒置的规定。父母让儿童留守农村是因为政策根本不允许他们把儿童带到身边，要从源头上消灭留守儿童，不是要求外出务工人员应该怎么做，而是强制人口流入地政府必须向非户籍人口子女提供义务教育。
如果外来务工人员迫于政策倒逼和亲情难舍，回到家乡照顾儿童，虽然有亲情，但父母没有收入，儿童的营养、家庭的生活水平也很难提高，对儿童的成长同样不利。
过往数年，部分城市总以资源紧缺为由，拒绝向非户籍人口提供义务教育。但十几年以来，由于城市执行了严格的计划生育政策，义务教育的在校学生数一直在下滑，上海的小学学生数从1993年的峰值117万持续下降到2007年的53万人。多数大城市的小学学校数也在下降，北京在十几年间削减了500余所小学。
这些城市并非资源紧张，他们宁肯关停并转学校，也不肯接纳非户籍人口的子女接受义务教育。这些城市的规模在扩张，修路建房，但城市规划并没有在公共服务上做好迎接新移民的准备，没有配备足够多的学校、医院。要从源头上消除留守儿童，城市的学校对农村儿童敞开大门是第一步。就现实来看，留守儿童进城读书的难点或许只在决策者的观念，还有待于社会舆论去推动改变。
(作者系上海金融与法律研究院研究员)
中国乡村发现网转自：法的精神
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