城镇化作为我国现阶段经济发展的重大战略，已经得到社会普遍共识。如何实现城镇化，无论在理论上还是在实践上，目前都存在着以城市化代替城镇化的问题。这种倾向导致的直接后果就是各地兴起大城市热，小城镇建设越来越被忽视，甚至出现停滞萎缩的局面。据统计，我国现有600多家城市正在规划拉开新一轮大城市框架， 180多个地级市正在规划“国际大都市”，城镇化演变成了城市规模竞赛。从我国国情出发，这种只注重大城市的城镇化发展是十分危险的。一方面，原有的大城市人满为患，“城市病”越来越重，难以接纳新的城市人口；另一方面，新的城市盲目追高求大，城市生活成本越来越高，同样难以接纳新的城市人口；更为重要的是，城市资源浪费严重，城市可持续发展难以为继。因此，如果我们新一轮城镇化不认识到这些，农民城镇化梦想很可能落空。
“城镇化”顾名思义，就是城市和小城镇共同发展的进程。我国城镇化最早拉开序幕是从小城镇开始的，自党的十五届三中全会提出“小城镇，大战略”以来，小城镇建设取得了可喜的成绩，为经济和社会发展做出了巨大贡献。新时期要不要继续建设小城镇？回答是肯定的。从小城镇具有的功能来看，当前我国小城镇依然承担着城镇化的重要职责。一是解决农村地区就地城镇化问题。自上个世纪80年代以来，随着乡镇企业的发展，特别是中央关于建设小城镇政策的出台，各地小城镇发展迅速，长三角、珠三角一带的小城镇，已经成为外来人口聚集地，有的人口规模已达到内地中等城市水平，实现了区域城乡一体化。二是解决产业聚集问题。小城镇不仅是农民创业的载体，也是地方政府招商引资的平台，通过多年发展，形成了农村产业的集中区，已经成为地方经济的重要组成部分。三是解决了农民进镇就业问题。小城镇发展的动力源于产业，产业的发展又为当地农民进镇就业落户创造了条件。四是解决带动农村经济发展问题。城镇化发展的进程，一直是与“三农”问题紧密联系的。我国还有一半左右的人口生活在农村，多数就业在农业，建设小城镇既能促进传统农业向现代农业转型，加快农业现代化发展，特别是依托小城镇发展专业市场、特色市场，带动农村二、三产业发展。目前，一些地区正在尝试家庭农场生产与田园村庄建设相结合，形成小城镇与新农村城乡互补的发展格局，这些都为新时期小城镇发展创新提供了有益的借鉴。
当前我国小城镇建设中，也存在着不容忽视的问题，主要表现在：一是发展无序，规模过小，总体规划滞后。从小城镇发展历史来看，改革开放初期，各地特别是长三角、珠三角小城镇发展较快，出现了“小城镇热”，但90年代后期，农村人口、资金、物流都涌向大中城市，小城镇建设出现了低谷。2006年中央提出“新农村”政策后，小城镇处在城市与新农村之间，依然是发展低谷，甚至边缘化，更没有长远规划和战略布局。二是产业聚集不足，乡镇企业吸纳就业能力下降。上世纪80、90年代，乡镇企业异军突起，吸纳了大量的农村劳动力，为小城镇发展注入了活力。但90年代后期乡镇企业逐渐被东南沿海的外资企业发展所代替，一江春水向东流，内地乡镇经济受其影响，出现萎缩甚至凋敝。三是基础设施配套较差，人口聚集功能较弱。近年来，由于城市建设重点转向大中城市，乡镇基础设施投入不到位，商贸、居住、文化、教育、卫生功能不到位，影响了小城镇聚集人口的能力。四是改革政策不到位，制度性障碍严重。一方面农民进入小城镇，如何解决小城镇就业、居住与农村原有生产、生活的关系，包括承包地、宅基地的财产化问题，没有政策规范和指引。另一方面，小城镇的户籍政策、就业政策、创业政策以及金融信贷政策等，都没有做出相应的改革与配套，影响了小城镇的可持续发展。
从小城镇长远发展战略来看，为更好地完善城镇化发展的格局，小城镇的发展必须立足农村实际，立足农民需求，可以分三个层次有序开展。一是普通小城镇建设，通常以行政区划乡镇为主，依托当地镇政府所在的集镇，搞好小城镇建设。这是小城镇的基础，是当地农民改善生活环境的首选。二是中心镇建设，这类小城镇人口相对较多，二、三产业相对集中，集贸市场较为繁荣，为当地农民就业、生活提供了便利条件，这是城镇化体系建设的重点。三是县城所在地的城关镇建设，通常又称为县城。这是地方政府精心打造的小城市。我国东部地区的县城，已经超出小城镇概念，无论是外在的发展体量，还是内在的配套实施，都达到了中等城市水平，可以说是小城镇升级的最高版。因此，这三级小城镇尽管体量不同，功能差异较大，但共同组成了我国城镇化体系“镇”的核心内容，不仅是我国城镇化涉及人口最多的载体，也是当前城镇化最薄弱的基础环节，更是城镇化需要迫切关注的问题。因此，可以说，小城镇建设是联系农村与城市的重要桥梁，是我国新型城镇化战略的重要基石，也是城镇化发展的潜力所在。
城镇化的本质是为了满足人们提高生活水平、增加就业机会、改善人生活质量的需求，提高城镇化率的目的是为了更多的农民真正融入城镇、分享城镇化发展的成果，得到更多的公共服务。因此，实现这一要求，与以往的小城镇建设不同，新时期小城镇建设必须坚持以人文本的理念，完善小城镇的配套功能，增加基本公共服务产品，改善居住生活环境，提升小城镇的品质，使之在推进农村地区城镇化中发挥积极的作用。
第一，要与培育地方产业相结合，打造产业特色鲜明的小城镇。没有产业支撑的小城镇，就没有吸纳当地农民进镇就业的能力。因此，小城镇建设必须结合本地资源优势，积极培育二、三产业，集中力量打造富有地方特色的产业，形成产业竞争优势，带动当地农民进镇务工、定居生活，实现农村就地城镇化、农民就地城镇化。
第二，要与弘扬地方文化相结合，打造人文特色鲜明的小城镇。我国地域产别很大，各地小城镇风情各异，这是小城镇的魅力所在，也是城镇化可以承载“乡愁”的文化所在。要发挥这一地域优势，特别是小城镇的历史文化优势，深度开发旅游文化资源，借鉴国外旅游小镇的成功经验，建设一批人文特色的小城镇，带动旅游文化业发展，为农民就业、创业提供更多机会。
第三，要与建设公共产品相结合，打造功能配套的高品质小城镇。小城镇之所以不被城镇化看好的一个重要原因，就是公共设施配套不全，都市化的公共产品较少。因此，小城镇要面向未来，高起点规划，结合当地居民的实际需求，规划建设好医院、学校、图书馆、影视文化馆等必要的公共产品，解决好自来水、燃气、电力供给以及污水处理、垃圾处理等基础设施配套问题，特别是城乡交通路网的配套建设。同时，鼓励多渠道开发兴建有地域特色的住宅小区，满足当地农民城镇化的住房需求。
第四，要与保护生态环境相结合，打造生态宜居的小城镇。生态环境恶劣是一直是困扰我国城镇化的重要因素。小城镇建设一定要吸取大城市的经验教训，高度重视保护好当地生态环境。要把生态环境作为核心竞争力，摒弃急功近利的工业化思想，凡是与生态环境相悖污染类项目一律不上，为子孙后代留下财富，为小城镇可持续发展留下空间。
第五，要与建设新农村相结合，打造镇村和谐的小城镇。小城镇一个天然的优势就是与农村连为一体。在新一轮城镇化发展影响下，我国农村出现了大量的“空心村”现象。为此，要通过小城镇建设，特别是产业发展等措施，将“空心村”人口融入小城镇，逐步改造“空心村”，腾出更多小城镇发展空间，同时对有条件的村庄规划建设为中心村，为未来的小城镇建设创造条件。
第六，要与改革户籍政策相结合，打造农民进镇落户自由的小城镇。能不能真正实现城镇化有一个重要衡量标准就是城镇户籍问题，这是城镇化改革的重要内容。由于现有小城镇保障水平较低，农民进镇居住成本较低，完全具备户籍政策放开的条件，由进镇农民自主选择，形成农民进镇落户无门槛政策，积极探索解决城乡二元结构，推进镇村一体化发展。
作者单位：国家行政学院办公厅
中国乡村发现网转自：《农本》第三卷
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