——基于日本的经验
纵观世界各国的农业发展，农地的适度集中和规模化经营是一国提高土地利用效率、促进农业发展、增加农民收入、实现农业现代化的客观需要和必然选择。这也是我国农业现代化和新农村建设中需要面临的重大问题。关于农地的适度规模经营，目前国内还存在一些争议。一种观点认为，推行农业规模经营势在必行，但要适时适度，因地制宜。另一种观点则认为，中国现阶段不具备扩大农地规模经营的条件，中国人多地少，不可能实现像欧美国家那样的大规模经营。究竟什么是规模经营？为什么要推行规模经营？在我国现实国情下能否以及如何实现规模经营？对这些问题的研究与探索无疑具有重要的理论价值与现实意义。
一国的资源禀赋、经济水平、社会条件、文化传统等因素都对农业经营规模具有制约作用。中国与日本虽然农业发展水平不同，但在农村土地问题上却有着相似的资源禀赋和经营规模，我国由于资源约束不可能像欧美国家那样实现大规模经营，因此日本的经验更加具有借鉴意义。
一、农地适度规模经营的内涵
规模经营与西方经济学中的规模经济概念有关，指的是人们在一定的环境和适合的社会经济条件下，实现各生产要素(包括劳动、资本、土地等)的最优组合，以获得最佳的经济效益。其核心是经济效益问题，其实质是生产要素的配置问题。而农地规模经营主要反映的是农地规模对农业经济效益的影响。实践表明，大面积土地集中连片经营，有利于在农业生产中采用大型农业机械设施，提高农业劳动生产率，增加农民收入，稳定农民的生产积极性；有利于农业科技的推广和应用，提高农产品的科技含量，增强农业竞争力。我国从1978年开始的农村改革形成了以单个农户为经营主体的普遍的超小规模经营状况。小规模分散经营有其优势，但是随着经济条件的变化，其弊端日渐暴露出来，比如阻碍科学技术的推广和应用、造成农业固定资产重复购置和低效率使用、不利于农业基础设施的建设及抵御自然灾害能力的提高、不利于生产要素的优化配置和降低了农业劳动生产率。[1]目前我国农户承包的耕地分散、经营规模太小，使得土地利用效率低下，农业生产成本高，农民从事农业的收入低远远低于从事非农产业的收入，农民生产积极性不高，农产品竞争力弱。为了提高土地利用效率、增加农民收入，扩大农地经营规模是目前迫切需要解决的课题。
关于我国的农地规模经营问题，目前国内还存在一些认识上的误区。一是关于规模经营与土地流转和土地所有权的关系。在农地集体所有、家庭小规模承包经营的情况下，农地经营规模的扩大必然要求农地的所有权或经营耕作权在农户间转移，即土地规模经营必然要求土地流转。因此，部分学者提出，只有通过将集体产权转换为私人产权，通过明晰产权来实现市场自由流转和交换，从而实现土地集中和规模经营。但日本的实践表明，试图通过私有化来解决农地规模经营问题是不可能的。20世纪60年代，日本政府建立了有利于土地买卖和出租的土地信托制度以促进土地集中，但政策实施的效果并不明显。到了70年代初，日本政府又把思路转到通过土地使用权和经营权的流动提高农地的经营规模上，通过一系列的农地改革，到80年代中期日本农地的流转率提高了13%。[2]由此可见，除了买卖土地，实现土地规模经营还有其他途径。农地规模经营的实质不是土地所有制问题，而是经营形式的确立问题。二是把农地规模经营与欧美等国家的大规模经营等同起来，认为我国不可能实现规模经营。规模经营可以分为内部规模经营和外部规模经营，内部规模经营的规模大小取决于不同国家的资源禀赋、社会经济条件等因素。比如，美国土地资源丰富，非农产业发达，几乎在全国范围内实现了农地的大规模经营；而日本由于受到资源禀赋的约束，农地经营规模虽然不能与美国相比，但相对我国而言无疑具有规模效益。此外，外部规模经营既可获得规模经营的好处又不需要土地所有权和使用权的集中，是适合我国国情的经营模式。三是关于农地适度规模经营的度。农地经营规模的适度值是资源禀赋、社会条件、经济因素和文化传统等综合作用的结果，它是个动态的概念，经营主体不同、经营对象不同、地区经济发展程度不同，其适度值也不同。随着时间推移，各种条件产生变化，其适度值也必然变化，并没有一个具有普适性的规模。
二、农地适度规模经营的条件
(一)社会经济条件
随着一国工业化和城市化的发展，农业劳动力向非农产业转移，该国的农业人口会逐渐减少，农地的经营规模扩大是经济自然运行的结果，并伴随着农业劳动生产率的提高和农业收入的增加，最后实现农业现代化。目前我国从事农业的收入与从事非农产业的收入差距很大，大量农户无心务农，但是由于制度原因和现实压力，其中相当一部分人又不愿意放弃土地，因此兼业现象非常普遍，农地抛荒现象严重，很多农户家庭都是年轻人外出打工，留下老年人耕种土地，土地利用效率低下。要想缩小农业和其他产业的收入差距，谋求农业的发展，提高土地利用效率，必须扩大农地经营规模。
日本20世纪60年代的情况和我国目前比较相似，在60年代前由于制度限制等原因，农民兼业现象严重，阻碍了农民的分化和农地的集中，日本农业并未实现规模经营。1960年后，随着经济的高速发展，农业就业人口持续下降，骨干农业劳动者减少且年事高，农业缺乏接班人，弃耕耕地增加，耕地利用率降低。[3]为了提高农业收入，提高土地利用效率并促进农业发展，日本政府实施了一系列推进农地规模经营的政策措施，在一定程度上促进了农地规模经营目标的实现。
(二)技术条件
零星分散的农地不利于农业机械的使用及农业的现代化，因此对农田的规划整治是扩大经营规模的一个重要条件。对基本农田的整治包括土地平整、农田格子化、灌溉排水设施、农田道路的修筑等内容。我国农民的人均农地面积狭小，影响了大型农业机械的推广应用。近年来，虽然农机购置补贴等强农惠农政策极大地调动了农民购买和使用农业机械的积极性，但直至2011年我国的耕种收综合机械化水平才达到52.28%，达到农机化中级阶段。家庭小规模分散经营也阻碍了农业技术的应用和推广。“十一五”期间，我国每年取得的约6000多项农业科技成果的转化率只有40%左右，远低于发达国家80%以上的水平，农业科技对农业发展的贡献率只有49%，比发达国家低20个百分点左右。同样是为了扩大经营规模，日本在1961年制定的《农业基本法》中一项重要目标就是对农田进行规划整治，并开发了适应本国国情的中型拖拉机，进入70年代后，日本农业机械有了很大的发展与普及。为了促进农地经营规模的扩大，我们可以学习日本的经验，政府应通过土地整治法令，加强农地的规划和整治工作，同时增加对农田灌溉等基础设施建设的投入，以改善农地生产经营条件，促进农地规模经营。
(三)政策制度条件
1.修改法律促进农地流动。我国现有的法律对农地流转方式有诸多限制，比如《农村土地承包法》第37条对转让的限制、第31条不允许耕地继承、《担保法》第37条不允许耕地抵押等。现有法律对农地流转主体特别是转入主体也有诸多限制。这些条款都在不同程度上影响了农地的流转和集中，对扩大农地经营规模极为不利。在这方面，日本为我们提供了教训。日本政府1952年制定的《农地法》限制了土地的流动，影响了土地利用效率的提高。1970年政府对之进行了根本性的修改，放宽或取消了对土地租借的一些限制条款，还制定了标准地租制度，促进并规范了农地(特别是农地的耕作权)的流动，这些措施使得土地制度的核心转为有效利用土地。到1985年，日本的农地流转率有所提高，农地出租面积提高了13%，大规模经营农户的比例也提高了1.4%，政策措施取得了明显成效。因此，我们可借鉴日本的经验，先废除农地流转的种种限制，逐步、适度放开农地抵押和继承，给予各种农业经营体以同等市场主体的地位，使农地流转市场顺利运行，从而为农地规模化经营创造条件。
2.建立中介服务组织及其他社会化服务组织。农地流转中介是农地市场重要的组织机构，它将农地的供给和需求主体联结起来，是完善农地流转市场重要的一环。但目前我国还没有统一形式的土地流转中介机构，在经济发达的东部沿海地区浙江、江苏、广东等地有类似的中介机构，但广大的中西部地区尚没有，流转双方如有流转需求，只能私下寻找交易对象进行谈判，流转的搜寻、协议等交易成本较高，高交易成本必然影响农地的流转。总体上看，我国的土地流转中介机构还没有形成体系，处于各自为政的状态，中介机构数量太少，已有的中介组织也存在功能缺失的问题，远远不能适应土地流转的实际需要。因此，在各地建立健全农地流转中介机构是当前我国农地规模经营的关键环节。
20世纪80年代，日本组建了“农地保有合理化法人”中介组织。该组织是不以营利为目的的特殊法人，其主要目的是实现农地集中集聚，提高利用效率，并直接介入农地的权利移动。这一制度安排值得我们研究和参考。据贾生华等学者对我国江苏、浙江、山东省的调查，我国目前农业规模经营的主要形式仍是家庭农场，农场土地的大部分都来源于农户放弃的土地。农户要想扩大经营规模，只有通过与相邻土地的多个农户协商才能得到集中连片的土地，这种方式的谈判费用较高，因此大部分经营大户都更愿意通过集体或中介机构流转土地，他们希望集体或中介机构能够为租赁双方作数量与时间上的调整，既可以满足双方的不同需求又可以降低谈判等交易费用。在东部经济发达地区，由于劳动力非农就业机会多，土地流转的供给和需求也较大，但大部分经营大户租入和租出土地都不容易，由此可见我国正在发展中的农地流转市场对中介组织的需求是非常迫切的。[4]事实也表明，小规模经营的弱点是可以通过中介管理组织和社会服务组织功能的发挥而克服的。
3.财政金融政策。日本政府长期实行促进农地规模化经营的财政、金融政策。如为了激励农地规模化流转，实行奖励长期、大面积出租农地的政策；给予补贴鼓励兼业农户退出农地经营的政策；对于土地流入者实行购买土地面积越大给予越大优惠的金融信贷政策；实行有利于农地租赁双方的价款支付制度等；对农业法人给予财政和制度金融支持，其中比较典型的是对法人经营体可予以长期低利贷款和多种补助等；还通过地方政府直接对农业法人的项目进行投资。[5]此外，日本财政也支持农户加强农田基本建设、培养农业接班人等。
目前，我国的农地流转基本上还处于自发无序的状态，如果没有政府的引导，在相当长的时期内都不可能实现农地集中、规模化配置，因此迫切需要对农地流转行为加以引导、激励。我们可以在农村实行促进农地规模化经营的财政、金融政策，如对农地流转主体在转出、转入方面给予相应的激励措施；实行级差奖励，根据转包、出租的面积大小和期限长短对转入和转出主体进行补贴；对于能够在非农产业稳定就业的农户，鼓励其转让农地，给予一次性卖断农地承包经营权的农户额外的财政补贴；对于在60岁以后退出农地经营的农户，给予相应的退休补助金等；对转入面积较大的农业经营者，给予金融信贷方面的优惠措施，并给予农业技术、种子化肥、产品销售以及农业生产基础设施等各个方面的财政补贴。
三、适合我国国情的农地规模经营的组织形式
规模经营既可通过扩大单个经营主体的经营规模来实现，也可通过经营主体间的外部合作来实现。日本推进农地规模化经营之路也没离开这两条途径。为了扩大单个主体的经营规模，日本先后提出了培育“自立经营农户”和“认定农业者”的计划。1961年颁布的《农业基本法》提出，要尽快培育出250万户规模在2～2.5公顷以上的能“自立经营”的专业农户。1993年提出了“认定农业者”制度，其目的是为了使土地快速集中到专业农业生产单位，并在土地集中、贷款及固定资产投资等方面由政府给予支持。1999年7月发布的日本《新农业基本法》又提出了发展“合意的农业经营体”的思路。
为了促进农户的外部合作，日本在1962年对《农地法》的修改中创设了农业法人制度。其中最重要的一类法人是农事组合法人，类似于农民的合作组织，其创设目的在于促进成员共同利用生产设备完成某些生产活动，以提高农业生产率降低成本，共同增加收益。组成农事组合法人的农户数可多可少。在一些兼业农户比例较高的地区也出现了以自然村落为单位的“集落营农”的方式，即将一个自然村落作为一个组合的农事组合法人。集落营农组织可以共同利用农业机械、农用道路等基础设施，共同进行农地管理和作物生产，避免农业生产中的投资过剩，从而降低生产成本，提高农民收入。
我国幅员辽阔，各地经济发展水平差异较大，农地规模化经营的内在要求也不同，这就决定了我国农地规模经营不可能有统一的模式。根据现实国情，我国在坚持家庭承包责任制的基础上，既要在有条件的地区通过扩大单个经营主体的经营规模来发展内部规模经营，也要通过发展合作经济来发展外部规模经营。
首先，在有条件的地区通过扩大单个经营主体的经营规模来实现内部规模经营，包括专业大户和家庭农场。这种形式的规模经营一般是经营主体通过接包其他农户转让、出租的土地或承包由村集体经济组织发包或出租的土地而形成的，这也是目前我国农业规模化经营的主要形式，但这种形式只在经济较发达、非农就业水平较高、人均耕地面积较多的地区可行，如经济发展水平较高的大城市郊区和非农产业发展较快、农户非农化条件较好的东部地区以及沿海经济发达地区(如浙江、江苏、广东等地)，常年性劳务输出较多地区(部分中西部省份如河南、四川、湖南、湖北等)可根据当地的实际情况制定推进农地规模化经营的政策。
其次，通过发展合作经济实现外部规模经营。人多地少是我国在当前及未来相当长时期内的基本国情，大部分地区当前非农产业发展水平不高，农民综合素质较低且社会保障缺乏。因此，在全国范围内普遍推行大规模的专业大户和家庭农场显然并不切合中国实际，而通过农户间的外部合作实现规模经营才是比较现实的选择。
在农户家庭外部实现规模经营最重要的途径是农民专业合作组织。在国际上，农民专业合作组织的发展已有多年的历史，它被认为是市场经济条件下发展农业的一个重要的组成部分。该组织是将分散的农户家庭联合起来经营，可在不改变土地承包权和经营权的基础上，引导农户围绕共同的市场集中联片生产同一品种、规格的农产品，并对生产的各环节提供相应的社会化服务，从而实现农业生产的组织化、专业化和适度规模化。农民专业合作组织的模式既可以是“生产在家，服务在社”模式，也可以是租赁经营模式或者土地股份合作社模式等，它们都能通过联合农户生产经营或承接流转土地等方式有效地实现农地规模经营。当然在推进规模经营时，应从各地实际出发，在充分尊重农户意愿的基础之上，结合当地经济发展的实际情况，创造良好的条件促进土地的流转和集中，引导农业逐步走上规模经营之路。
此外，发展共同经营也是实现外部规模经营的途径。共同经营是在家庭承包经营的基础上，由土地相毗邻的农户自愿结合共同经营的农业生产合作组织，其成员在各生产阶段中相互支援和合作，以克服分散经营所带来的不利因素。这种合作形式比较适合于种植业。
总之，农地的规模经营是一个渐进和长期的过程，是一个系统工程，仅靠市场的自发运行很难达到预期效果，需要社会各界协调配合，需要政府进行引导、规范、支持和服务。我国可在坚持农村土地集体所有性质的前提下，致力于建立以家庭承包经营为基础、合作化经营与社会化服务相结合的农业经营体制。
中国乡村发现网转自：《湖北经济学院学报》2014年第1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
