针对我国基层不少地方推行问责制还处于起步阶段，在诸多方面还需要进一步创新和规范的实际。本文就如何建立科学完整的基层问责机制及体系作一粗浅探讨，以期达到抛砖引玉之目的。
一、当前基层问责机制及体系建设存在的突出问题
当前，问责制度滞后于问责需要，特别是问责机制不灵活、问责体系不完备的问题还相当突出。
（一）问责对象模糊。党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，致使问责在操作层面存在一些问题：一是党政不分、以党代政。重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任。二是正副职之间的责任划分不清。名义上是“一把手”负责，实际上往往只追究分管副职的责任，使问责制在一些地方成了副职问责制。三是集体领导与个人责任界定不清。现实中的“集体领导”、“集体决策”往往成为责任人事后推卸责任的借口。四是不同层级之间的责任界限比较模糊。出了问题，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任。如果要追究上级领导的责任，究竟应当追到哪一级领导才算恰当？没有明确的规定。
（二）问责主体单一。现在所推行的问责主要是“同体问责”，即上级对下级的问责。异体问责仅仅局限于地方纪检（监察）和司法机关查处案件。由于异体问责的缺乏，一是导致了领导干部能进不能出、能上不能下，在其位不谋其政，平平安安占位子、疲疲塌塌混日子；二是导致了一般党员干部问责的空白，如烟叶收购员不执行烟叶分级标准，烟农等异体人员的问责无法落到实处。
（三）问责范围不广。从目前的问责案例来看，问责范围仅局限于上级对下级问责上，而对法律负责、对公众负责、对权利负责上则有所欠缺。主要表现为：问责仅仅局限于执行环节，而忽视决策和监督环节；问责仅仅停留在人命关天的大事上，而对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责；问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域过失责任却不问责；问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。
（四）问责文化滞后。我国至今没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中华人民共和国公务员法》等相关规定，还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。一方面，少数政府官员的责任意识淡薄。另一方面，公民的问责意识更是淡薄。
二、存在问题的原因剖析
当前基层问责机制不灵活、问责体系不健全，既有主观原因，也有客观原因。归纳起来，主要有以下几个方面。
（一）在问责关系上，没有解决好“谁问谁？”的问题。既然问责是对不履行或不正确履行其职责的党员干部所进行的追究，那么问责关系的确立就是构建问责机制的第一步。我国基层体制改革不到位，关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清；或者不同的责任主体之间在责任划分上存在着大量重叠交叉或者模糊地带。
（二）在问责主体上，没有解决好“谁来问？”的问题。我国问责的主体总是局限于同体，而对于更有效、更符合民主政治要求的异体问责主体的规定则十分缺乏。很多地方政府对于人大代表对政府的问责制、政协代表对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制等各种机构、团体及个人的异体问责制度基本上没有涉及。这种既当裁判又当运动员的制度设计，导致了社会公众对问责的公信力产生质疑。
（三）在问责客体上，没有解决好“问什么？”的问题。“问什么”既包括问什么人，也包括问什么事，它不单纯是对领导，对过失差错者进行问责，而是对责任人、对工作行为进行问责。然而实际情况是，当前问责大多注重对领导进行问责，往往局限于对重大安全责任事故和严重违法、违纪行为的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人失误、政令失畅、行为失范等进行事前警示和责任追究。事实上，许多重大安全事故的发生，正是源于日常问责的缺失。
（四）在问责方式上，没有解决好“怎么问？”的问题。目前，我国基层问责制度规定的责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，怎么问都行。由于问责主体缺乏有效的监督制约，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大，存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题；还由于官本位思想的长期存在，在具体的问责过程中，往往遇到各种各样的阻力，这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了问责机制及体系建设。
三、加强基层问责机制及体系建设的对策建议
问责机制及体系是一系列制度的总和，它的建立和完善是一个系统工程，需要相应的条件和各方面的有机配合。根据我国基层实行问责制的实践，当前推进问责机制及体系建设，需要重点从以下六个方面入手。
（一）健全问责法制，强化“常态问责”。问责法律的缺失是我国问责制中存在的最基本也是最重要的问题。问责制实行以来，我们针对严重的生产安全事故、腐败案件等问题，采取断然措施查处，一些领导被“火线”追究责任。应该承认，“火线问责”是非常有威慑性的。但如果把问责仅仅局限于这一类“非常态事件”上，那就失之片面了。日常的小错不问责，必然会在一定时期内积累出大问题。因此，必须从宏观层面、国家体制层面根本解决问责无法可依的问题，把问责纳入法制化、常态化的轨道，努力实现由既注重“火线问责”向更注重“常态问责”转变。
（二）拓宽问责路径，强化异体问责。问责制应该是同体问责和异体问责的有机结合。从实际来看，异体问责是一种更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的问责方式，更能对干部职工产生威慑作用。因此，只有实现问责主体多元化、体系化，才能确保问责的有效性和持续性。要建立多元化的问责主体，强化异体问责，拓宽公众参与问责的渠道，充分发挥外部问责主体的监督、问责作用，努力实现由既注重“同体问责”向更注重“异体问责”转变。
（三）普及问责文化，强化“自我问责”。问责文化是问责制的思想基础和灵魂。要将问责文化内化在问责主体和社会大众的潜意识中，成为一种公共价值，要通过灵活多样的形式，把机关内部的学习教育和新闻媒体的宣传报道相结合，从根本上破除官本位思想，确立和强化公民本位、社会本位的理念，为推行问责提供广泛而深厚的思想文化底蕴。每一名党员干部都必须加强问责文化修养，明确自己的责任，努力实现由既注重“组织问责”向更注重“自我问责”转变。
（四）形成问责合力，强化“全面问责”。问责主体单一必然会导致问责的片面性。因此，要从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变，不仅要对发生的重大事故问责，而且要对错误的行政决策问责；不仅要对滥用职权的作为问责，而且要对故意拖延、推诿、扯皮等不作为问责；不仅对犯了错的党员干部要问责，而且要对能力不足、履职不力的党员干部问责……。既要发挥纪检监察部门的主力军和组织协调作用，又要靠各职能部门和社会组织的作用。构建问责体系，形成问责合力，努力实现由既注重“单项问责”向更注重“全面问责”转变。
（五）完善问责程序，强化“规范问责”。要彻底改变当前对人、对事“可问可不问”，“既可这么问也可那么问”的“弹性问责”现状，做到问责制度化、程序化、规范化。要不断完善问责程序的制度规范，例如关于问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定……。努力实现由“弹性问责”向“规范问责”转变。
（六）优化问责标准，强化“绩效问责”。 绩效评估是实施问责的前提和基础，有了正确的绩效评估结果，问责才有可靠的标准和依据。按照惯例，除违法违纪受到政纪处分或刑事处罚外，领导干部特别是“一把手”决策失误、用人失察等都不为“过”，一般都不会被“问责”。其原因是这些“小节”没有纳入对他们绩效评估的范畴。因此，必须进行制度创新，实现参加评估的主体法定、评估的标准法定、评估的程序法定、组织评估的机构法定，保障评估结果的权威性，努力实现由既注重“过错问责”向更注重“绩效问责”转变。
总之，问责制是双刃剑。运用得好可以促进党员干部合法、正当地行使手中的权力，否则就会背离问责制的初衷。因此，只有切实建立起科学完整的问责机制及体系，才能真正达到问责一人、教育一片、提高一层的效果。
作者单位：中共湖南省龙山县委党校
中国乡村发现网转自：人民论坛网
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