在城镇化进程中，大批农村富余劳动力外出寻找就业机会，在提高个人收入的同时，也为各行各业的发展提供了廉价劳动力，促进了城市建设与经济发展。农民工群体的出现是城镇化发展的必然趋势，但在城乡二元结构中，农民工在就业机会、社会保障、教育等各方面与城市居民有较大差别，这些差别使得该群体难以真正融入城市生活。
近几年，党中央和国务院对农民工的社保问题给予高度重视。2010年，中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》首次出现“新生代农民工”这一称谓，将他们与老一代农民工区别开来。①“新生代农民工”专指出生在20世纪80年代以后的农民工，他们大多初中毕业即外出打工，没有干过农活，虽然户口在农村，但该群体把自己定位为城市人，渴望融入城市生活。②2013年7月山东省人民政府发布《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》，用人单位吸纳农民工应当同工同酬，并且使其在医疗、住房、随迁子女教育、社区生活等方面享有和普通市民同样的权利。③到2015年基本实现将有稳定劳动关系的农民工纳入城镇社会保险制度，签订劳动合同的比例达到80%以上，工资基本无拖欠。
在城镇化进程中，新生代农民工已经成为农民工队伍的主力军，要稳定与发挥这支队伍在城镇化建设中主力军作用的重要措施就是完善新生代农民工的社会保障体系，充分调动他们的积极性。
社保体系建设综述
在当前城镇化建设进程中，相关部门和学者就农民工社会保障制度进行了大量研究：王玉玫在《建立健全城镇农民工社会保障制度的构想》一文中提出，农民工社会保障应当以社会保险和社会救助为主要内容，按照工伤保险—医疗保险—养老保险的顺序逐步将城镇农民工纳入城镇社会保障体系。并对改革的指导思想和相关配套措施建设做了论述。王萍，王致萍在《影响农民工参加养老保险的因素分析—基于对武汉市的实证分析》中提出农民工尴尬的二元身份在城市难以得到认可，这使他们成为边缘人，享受不到社保、教育、住房等应有的福利。农民工为城镇化建设添砖加瓦，老来却被排斥在城镇养老保险体系之外，这无疑是一个潜在的社会问题。李迎生、袁小平在《新型城镇化进程中社会保障制度的因应—以农民工为例》一文中提出，在当今的新型城镇化推进过程中，需要包括城市管理创新、农业现代化、农民市民化等一系列相关条件作为支撑，其中，社保制度的改革与完善对推进农民的市民化与新型城镇化具有重要意义。农民工社会保障制度的改革创新应针对目前存在的制度碎片化、体系不健全、覆盖面过窄、缴费率过高、公平性不足和发展不均衡等几大问题进行改进。尚甜的《农民工养老保险制度研究》提出了可以参照城镇农民工实际工资标准为基数，结合当地生活成本基数，适当降低社保缴费费率，逐步调低门槛。尝试将农民工养老保险与城镇养老保险进行整合，实现真正的有效衔接。
这些研究从不同角度对我国农民工社保体系建设进行了有益的探索和研究，主要以上一代农民工为主要研究对象。而随着老一代农民工年龄的增大，他们逐步返乡养老，80、90后新生代农民工已成为打工的主体，该群体具有低龄化、高物质需求，较高知识水平等不同于上一辈的显著特点。现有政策和文献专门针对新生代农民工的研究很少，已有研究结论与该群体的契合度不高，但对如何做好新生代农民工的社会保障工作有一定的借鉴和启发作用。
80、90后新生代农民工的现状
农民工是我国在特殊历史时期出现的特殊社会群体。他们是农业户口，但从事着非农业的工作；他们生活工作在城市，为城市发展做出巨大贡献。新生代农民工有以下的群体特征：第一，素质相对较高。主要表现为新一代农民工的文化素质和受教育程度普遍比第一代要高。课题组通过对新生代农民工群体的问卷调查，发现该群体已经基本不存在文盲，小学文化程度所占的比例也大大下降，大多拥有高中以上文凭。第二，非农化。与其父辈相比，新生代农民工绝大多数没有农业生产的经历与经验，有的甚至不在农村长大，对农村不太了解，他们不再是农业生产的主要劳动力。第三，边缘化。80、90后新生代农民工户口在农村，一些在农村还有土地，但他们生活和工作在城镇。因为户籍制度，这些新生代农民工无法享受同城市居民同等的保障与福利。第四，社会化。新生代农民工对于在城市的职业期望值较高。但由于缺乏市场需求的专业技能和向上晋升的能力，心中较高的期望与现实形成巨大落差，但在强烈的自尊心驱使下却不甘心回到农村务农。
近年来，山东省农民工社会保障工作取得了较大成绩，提高了我省农民工的积极性，促进了山东省城乡经济的发展，有力推动了山东省城镇化建设。但是目前各险种参保仍存在比较突出的问题：一是工伤保险参保率低，劳动保障缺失。课题组调查发现我省相当多的农民工没有工伤保险，参保率不到25%，使得农民工一旦遇到工伤事故，都难以得到相应的工伤保障，在身体受到伤害的同时，增大了农民工的经济压力；二是医疗保险严重缺失，重大疾病无从保障。课题组通过调查与文献资料分析，山东省农民工的医疗保险缺失严重、参保率低，用人单位不愿支付农民工的医保费用，相当多的农民工缺乏医保意识，也不愿掏钱购买医保；三是失业保险参保率极低，就业服务工作不完善。调查发现，与他们父辈相比，新生代农民工掌握的知识与技能要多很多，他们能凭借手中的技术获取较高的报酬，因此失业危机感比较低，对失业保险大多也是持无所谓的态度，不会过多考虑自己哪天会失业；四是养老保险参保率低，新生代农民工参保意识淡薄。根据国家统计局调查结果显示，2014年，农民工参加基本养老保险的比例为16.7%，而在高龄农民工聚集的建筑行业，养老保险的参保率仅为3.9%，过低的参保率将使他们的养老面临窘境；五是农民工就业地点变换频繁导致参保困难。高流动性使经办各类保险的工作量倍增，增加了管理难度，还导致单位和本人都缺乏参保积极性，也给劳动保障部门缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。
课题组通过较充分的研究之后发现制约山东省新生代农民工社保体系建立的因素主要有户籍制度、费率高、意识差以及统筹层次低等。城乡二元户籍制度是特定时期的特定产物，但这一制度的限制使得他们难以享受和城市居民一样的的社保、教育、住房等福利政策，已经成为城镇化发展的巨大阻碍；费率高则抑制了企业和农民工双方的缴费积极性；意识差则表现为由于新生代农民工群体的年龄较低，尚未意识到养老、医疗对于将来生活的重要性，他们更愿意将工资用于当期的消费甚至超前消费；统筹层次及则使得养老、医疗等保险关系和资金无法转移接续。
新生代农民工社保缺失对城镇化的影响
相关数据显示，到2013年底山东省农民工总数达到2330万人，占全省总人口的近四分之一。如果把这些农民工的家庭也考虑在内，这一群体涉及全省近6000万人口。通过调查发现，山东省农民工的就业年龄在20—60岁之间，80、90后新生代农民工所占比重大幅攀升，老一代农民工逐步退出劳动力市场。这些新生代农民工已经成为山东省劳动力市场的主力军，但是他们的各项社会保障没有得到根本性的解决，对山东省的城镇化进程产生了一些消极影响。
其一，新生代农民工社保缺失是社会稳定的隐患。在推进城镇化过程中，农村人口大量涌入城市，这些农村人口绝大多数是新生代农民工。由于工作不固定，收入不稳定，农民工数量的不断增加，给城镇化建设带来了许多隐患，例如，环境问题、社会治安问题、就业问题、市政建设、儿童入学问题等等一系列问题都已经出现。如果农民工社会保障问题不加以解决，必将对社会稳定产生较大影响。
其二，新生代农民工社保缺失不利于城镇产业的持续发展。近几年愈演愈烈的“用工荒”最直接的原因之一，是现行工资制度、社保制度等的不平等造成的。由于在城市生活成本高，购房更是绝大多数新生代农民工无法奢望的，他们许多人都放弃城市工作，这样城镇的产业发展就受到了一定影响，不利于城镇产业的持续壮大。其三，阻碍城乡一体化建设的推进和社会结构的转型。新生代农民工如能公平公正地享受与城镇居民同等的待遇，那么必将有更多的新生代农民工转化为市民，会促进城镇消费水平的提升，带动城市基础设施的建设，而社保缺失必然会阻碍经济发展与社会进步。
推进新生代农民工社保体系建设的对策
在国家大力推进城镇化的进程中，统筹推进新生代农民工社保体系建设成为城镇化建设中重要的一环，只有完善了新生代农民工社保制度，才能真正实现该群体的“市民化”，助力新型城镇化建设。现针对目前山东省农民工社保的实际情况提出如下对策：
第一，扩大工伤保险的覆盖范围，加大劳动监察和惩处力度。课题组通过调查研究发现，新生代农民工对工伤保险比较重视，因为在工作中，特别是高危行业工伤事故比较多，一旦发生工伤事故是新生代农民工无力负担的。针对目前山东省农民工缴纳工伤保险比例非常低的现状，一方面，应当将新生代农民工全部纳入现行工伤保险制度。特别是针对化工、建筑、金属冶炼、制鞋等高风险行业，农民工在上述行业就业比较集中，工伤危险较大；另一方面，加大监督和处罚力度，强制用人单位参加工伤保险。劳动保障部门应对辖区内农民工参加工伤保险的实际情况进行监察，认真执行《安全生产许可证条例》、《中华人民共和国安全生产法》等法律法规。对于没有及时为农民工办理工伤保险以及缴费的企事业单位，责令其限期参保，拒不参保的，依法进行查处。此外，将农民工工伤保险与工伤预防相结合，探索有效的工伤预防机制，考虑从工伤保险基金中提取一定比例的资金专门用于工伤预防，对于安全生产期限较长的企业适当降低工伤保险缴费费率，激励企业加强自身的安全生产管理，切实保障农民工合法权益。
第二，建立新生代农民工大病医疗保险制度，理顺医疗保险转移接续工作。伴随着新生代农民工群体的不断壮大，该群体医疗保险的缺失正成为当前构建和谐社会的主要矛盾之一。劳动力成本不断攀升及用工荒的出现，都与农民工社保待遇不公平有密切关系。尤其要建立新生代农民工大病医疗制度，并实现农民工的无障碍参保，减小他们经济方面的压力，并提高患病农民工的生存质量。可考虑在合适的时机将他们逐步纳入到城镇医疗保险体系，以促进和体现社会公平。目前山东省医保基金的管理大多还是停留在市级统筹水平，在全省范围内尚无法实现异地转移接续，使得已经参加新农合的农民工在外地就医之后无法及时报销，造成很多人迫于经济压力不敢去医院看病或者背负上沉重的经济负担。此现状也影响了农民工在原籍参加新农合的积极性。理顺医疗保险转移接续的措施可以从以下几方面入手：一是改进当前医疗保险制度, 提高医疗保险管理水平；二是制定全国性的政策规定,明确规定医疗保险缴费年限、缴费总额、缴费基数和基金的转移，建立统一的基本医疗保险缴费年限确认办法与规定全国统一的基本医疗保险费转移办法，方便不同省份医疗保险转移接续；三是打破封闭的医疗保险管理体制，建立开放联动的医疗保险管理平台。
第三，逐步将新生代农民工纳入城镇养老保险体系。新的农民工养老保险政策在社保的缴费、转移、领取等方面较以往均有了根本性的变化。政策明文规定用人单位必须按相关政策给农民工办理养老保险。课题组认为，对于就业相对稳定的农民工来说，养老保险的问题比较好解决，但对流动性强的农民工来说较难以解决。可以考虑将稳定就业的新生代农民工纳入城镇职工养老保险制度，将未实现稳定就业的新生代农民工引入过渡性养老办法。对于稳定就业或比较稳定就业的农民工地方人力资源部门、工商行政部门、税务部门等单位应该形成联动机制，把给农民工办理养老保险作为用人单位发证、考核、评级等的主要指标之一，从源头上强制用人单位执行国家、地方颁布的相关养老政策。主要从以下两方面入手，一是地方相应的职能部门加强监管，所有企业不管规模大小实行注册制，定期检查与评估；二是加强对从业人员的教育与培训，让所有农民工养成自觉维护自己权益的意识，让农民工自己主动找用人单位给自己缴纳相应社会保障费用。
第四，完善新生代农民工就业服务制度。一是完善失业保险制度，保障新生代农民工失业后的基本生活。《社会保险法》第五章失业保险的相关说明中是这样规定的：“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。”该规定只是对职工失业保险做了说明性的规定，没有专门针对农民工失业保险做任何具体规定。目前绝大多数单位给农民工缴纳失业保险都是参照本法律执行。
2015年9月省政府颁发的《山东省人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（鲁政发〔2015〕21号）就当前就业形势作了精辟的分析，对失业包括农民工的失业也做了具体的规定。例如，积极预防和有效调控失业风险。落实降低失业保险费率政策，全省统一执行1.5%的失业保险费率，进一步减轻企业负担。立法部门应尽快制定专门针对农民工社会保障的法律法规，规范用人单位、农民工、相应国家主管部门的行为，切实保障在职农民工和失业农民工的合法利益。二是畅通劳动力供求信息，建立符合新生代农民工需求的就业服务。农民工的就业不仅是农民个人的事，而且与政府息息相关。就业匹配率较低也说明山东省在这方面做得不是很到位，政府在推动劳动力供求信息的沟通和对接方面还有待进一步做更多工作，特别是经济欠发达地区，政府部门更应主动积极地创造就业机会，寻找就业信息，并及时与农民工沟通对接。
注：本文系2014年度山东省人文社会科学课题研究成果，项目编号：14-ZC-ZF-10
【注释】
①沈原：《社会转型与新生代农民工》，北京：社会科学文献出版社，2013年。
②郭开元：《新生代农民工权益保障研究报告》，北京：中国人民公安大学出版社，2012年。
③韩俊：《城镇化与农民工市民化：顶层制度设计与地方实践创新》，北京：工人出版社，2014年。
中国乡村发现网转自：人民论坛 2015年12月15日
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