山区农业发展方式转变的三大瓶颈及解决途径浅议
——以重庆市石柱土家族自治县为例
耕者有其田，是从古到今作为我国普通老百姓的向往和追求。在中国共产党的领导下，我国从土地革命战争开始提出了“打土豪、分田地”一直到全国解放，终于使亿万农民分得了土地。1958年我们党在全面开展社会主义建设中，为探索中国社会主义建设道路，在农村实行了人民公社化运动，采用“实行三级所有，队为基础的制度”使得农民个人不再拥有土地。由于在具体的生产、生活中，生产关系与生产力不相适应，导致吃不饱、穿不暖，小岗村的血红指印开启了承包到户的门缝，所以，从1978年开始，我国又开始了农村土地制度的改革。先后经历了“专业承包，联产计酬”、“包产到户”、“土地承包”等形式，“集体所有、家庭承包、统分结合、双层经营”这种土地资源分配形式，基本上解决了我国人民穿衣吃饭自给自足的问题。为了提高农业劳动生产率，1984年中央1号文件明确规定了承包到户的农用地可以实行有偿流转，但30多年过去了，农用地的流转与集中并不顺利，副业化农业、兼业化农户占主导地位的格局没有得到根本改变，尤其在山区更是显得特别突出，这与2015年7月30日《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》中的既定目标相差甚远，故此，就山区农业发展方式转变遇到的瓶颈进行粗浅的分析，对其实现的途径进行粗略的描述。
一、山区农业发展现状
以石柱土家族自治县为例。
石柱土家族自治县位于重庆市东部、长江南岸、三峡库区腹心，是集少数民族自治县、三峡库区淹没县、国家扶贫工作重点县于一体的特殊县份。石柱县东接利川市，南连彭水县，西南临丰都县，西北界忠县，北与万州区接壤。石柱县幅员面积3012平方公里，辖32个乡镇，以土家族为主，另有汉族、苗族、独龙族等民族，共29个民族。
通过各族人民的共同努力，目前，已经形成了独具特色的基地化、标准化农业。一是以黄连为主的中药材在地面积30.2万亩，其中黄连在地面积5万亩，产量占全国黄连总产量的60%；二是以莼菜、高山蔬菜为主的蔬菜产业，目前蔬菜种植面积达16.5万亩，其中莼菜面积达1.3万亩，成为全国最大规模的莼菜基地；三是辣椒面积达到30万亩，成为西南地区辣椒基地县，“石柱红”成为知名品牌；在此基础上，围绕烤烟、兔子、中蜂、马铃薯、冷水鱼、竹笋、草食牲畜等形成3+7的产业格局。
同时，以“云中花都”为代表的休闲农业正在兴起。县扶贫办确定了石柱—悦来—黄水、六塘—栗新—冷水两条乡村旅游线，着力打造“八龙莼菜”、“十里荷塘”、“风车长廊”等十大乡村旅游休闲基地。
但是，在农业发展中，存在的问题也不少。
一是山区百姓发展意识不强：长期以来，山区农民种粮种菜自给自足，经济来源主要依赖砍伐出售竹木、喂养牲畜、外出务工。“靠山吃山”观念根深蒂固，其另一层意思就是吃饱即可，大部分群众缺乏经商致富进一步开拓市场意识。于是温饱不愁，既无近忧，亦无远虑，大部分人不思发展，也有人想发展怕困难、不敢投入怕风险，因而不愿改变传统的生存方式，认为年年走老路更安稳。
二是产业规模化程度不高：现有的各项特色产业的专业生产农户不多，大户更少。如传统的辣椒、黄连、莼菜有少量专业合作社、家庭农场外，其它基本上是以户为单位的分散生产，大中型生产基地数目还远远不够，难以形成规模效应。
三是加工业拉动力不强，产品附加值低：由于融资困难，自身投入不足，农产品的加工增值能力弱，虽然莼菜、辣椒、黄连加工业有了一定发展，但消耗本地原料的能力不强，对当地经济发展贡献率不高；其它产品更是以原材料的形式销往市场，附加值不高。
四是生产技术相对落后，成本增高：随着农村劳力大量涌进城市，农业生产季节性劳力供需不足的矛盾日益突出，农村人力资本价格不断上升。据统计，农村劳力有近60%的外出务工。留守本土从事农业生产的农村劳力资源日趋衰减。且大部分是老、弱、妇、残人员。长期以来形成的在山区农村以劳力换劳力，或靠亲缘关系请人帮忙的格局日趋消失，取而代之的是花钱请机械，花钱请劳力，大大增加了农业生产成本。并且广大山区群众家底薄，外出务工攒的一点钱都用来建了新房，导致发展新产业普遍缺资金。如发展乡村旅游旅游服务等，很多农户想搞却拿不出本钱，少部分有能力投资的又不愿冒这个风险。
五是市场应变能力差，抗击风险能力弱：农业本身就是弱质产业。而山区农业规模小，经营又分散，抗风险能力更弱，农产品生产大多还停留在提篮小卖阶段，千家万户的小农生产很难与瞬息万变的大市场相对接。加上大部分村离城较远，农民的文化水平低，对市场需求缺乏足够的了解，更谈不上研究市场，把握市场，大多是“凭着自我感觉抓生产，跟在别人后面搞调整”，致使对市场波动带来的负效应难以应对，市场稍有波动，农产品就会出现“卖难”现象，调整后的产业结构又与市场需求相比明显滞后，既压抑和挫伤农民生产积极性，又严重影响农民收入的增长。
六是基地建设缺乏统一规划，基地建设标准低、规模化水平不高，管理较粗放，品牌培育不够，品牌知名度不高，产业链条短，加工业发展滞后，农产品市场体系建设滞后，流通体系不健全，产业扶持政策有限，特色农业对农民脱贫致富的地位没有真正显现出来。
七是休闲农业不休闲：休闲农业是新近兴起的新兴产业，也是山区农业发展方式转变的关键点之一，由于是“新生婴儿”，还在成长初期，什么都在摸索之中，虽然宣传到位，但是内涵不够，前来游玩的人觉得不够味、无特点，体现不出休闲农业的吃农家饭、看农村景、住农家屋的“农”味。
二、山区农业发展的三个瓶颈及形成的原因
虽然山区在农业发展上取得了一定的成绩，但是，依然存在许多的不足，这些不足点归结起来，主要就是三点。
1、土地利用提高难
土地利用是我们发展现代农业，促进农业发展方式转变最有效的途径之一，但是，从目前的情况看，即使土地流转集中成片经营的地方，依然是“远看一大片，近观有田坎”，没有达到土地利用的最大化，也使耕地面积跟着缩水。
其主要原因就是在1982年包产到户的时候，田土面积是按照产量高低进行分配的，一类田土1亩抵二类田土2亩，一类田土抵三类田土3亩，而且，在组集体内，一二三类田土进行平均分配，这就导致了承包户的田土面积很分散、很零碎。1998年第二轮土地续包的时候，是按照1982年为基础，进行的“大稳定、小调整”，其稳定的前提是承包关系不变、承包地块不变，即使是死亡绝户、举家农转非、户口全迁户、自愿退出承包地的农户等4种农户退出的土地，也是没有打乱界线，而是直接分配或者由集体开会后指定代耕，保持了1982年初始承包时的原始性。
而山场更是一山九主，现在的山林，都是1982年土地承包的时候分到农户的，当时，为了显得公平，一般就是所有农户聚集在一个农户的家里，大家约定一个起点，就张三、李四、王五开始划分，这就形成了一匹山有4、5家共有的，也有8、9家共有的。在2009年实行树定根、人定心的时候，又实行以二调面积为基数，小班面积为基础，承包关系、承包地块两不变，依然没有解决一山九主的问题。
虽然1984年国家允许土地流转，但是，石柱山区的农户主要是为了耕作方便而采取的互换形式，也没有打破土地界线，在1998年黄连价格上涨后，山场流转潮形成了3年，依然沿袭了以界为畔，然后，在2007年烤烟价格上升后，又形成了一个田土流转高潮，还是没有突破界畔的桎梏。2011年后，休闲农业兴起，工商资本进入，本来有望打破土地山场界畔的限制，但是，重庆市农委和重庆市工商局共同制定的规范化文本又辖不了当年为了少交农税提留而2亩成1亩、增种地、大窝地、饲料地、宅基地复耕等有使用权的土地。
2、发展资金筹集难
山区农民底子薄，自筹资金能力不足，加上传统习俗的遇事都要办酒，直接就把收入的钱搭进去了，李家收了礼金修了一幢房，张家就嫉妒了，也想办法办个酒，逐渐的，整酒风就演起来，把农民仅有的收入都投在酒里面，而没有能力进行再投资；加之大部分农民胆小怕事，不敢投入，所以，农业发展方式的转变就成为一句空话。而村组集体是空壳，没有什么集体收入，也拿不出资金进行项目开发。
而按照不动产登记的要求，必须四至界限清楚，山区的林地山高坡陡，就是想用GPS定位，也没有办法做到，更不要说有纠纷的不能定位了，不能登记不动产，那么，国家推出的田土山场宅基地三权抵押之类的贷款就无法得到，发展机会就在我们的眼前失去。
由于山区地理位置偏僻，工商资本下乡也是一个难题，没有谁愿意把有限的资金放在漫长等待的项目里面。
所以，一谈到发展，不管是农民还是干部，都指望财政资金，而财政资金是钱随项目走，山区规划滞后，项目规划、储备更是几乎为零，故而失去了不可估量的发展机会。
3、休闲接待提升难
休闲农业是山区旅游业的一个主要节点，山区要发展第二、三产业不同于平原地区，更不同于城市，它自有其独特的规律，即必须紧紧依靠山区的资源优势并承担环境保护责任来选择发展相关产业，而休闲农业则是最便捷、最可行的业态之一。休闲农业发展较快的山区，除了向外拓展外，往往在相对封闭的山区内部形成繁荣的经济循环区，带动发展高效农业、循环农业，带动农副产品加工业，从而实现三个产业之间的良性互动，促进产业结构的调整优化。
从现实来看，休闲农业作为一个产业，基础设施建设是重要的环节。基础设施不仅是指路网、水网、电网、气网、广场，更包括吃、住、停、购等方面。但是，相关政策影响和制约着休闲农业的发展。休闲农业内的民居为集体土地性质，按照目前的法律规定，其土地使用权和房屋所有权仅限于本集体经济组织成员间流转，难以吸引社会资本的经营性投入。
《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。
所以，目前石柱县乡镇城建办、片区国土办都是按照国家有关土地的法律、法规以及《重庆市村镇规划建设管理条例》在进行操作，已有房屋的农户进行改造，实行“原地基、原面积、原楼层”的“三原”原则；而没有房屋的农户新建房屋，在本集体经济组织内选择不占耕地的合适地址，人均不超过30平方米，5人及5人以上不超过150平方米。
而原有房屋的农户，大部分在深山密林中，不通公路，没有地坝，楼层也只有1层或者2层，极少数才有3层，导致即使新修了房屋也无法参与到休闲农业的接待之中。即使是新修建房屋的农户，限制在本集体经济组织内选址，也难以达到休闲农业的吃、住、停、购的接待需求。
三、山区发展方式转变途径
山区农业发展方式转变虽然有一些改革试验区的经验可以借鉴，但肯定不能照搬照套，毕竟石柱山区农民的文化素质、科技水平、经营能力等不能与试验、探索、试点成功的地区相比。
在1982年，虽然提的是以家庭承包为基础，统分结合的经营方式，事实上，只注重了分，而忽略了统，在目前农业需要规模化、标准化、现代化、休闲化的新要求下，分散经营是不现实、不可能的选择，只有建立集中经营的体系，才能够达到农业转型升级的目的。
一是抓好农村发展规划。以一片一品、一区一品为基础，打破行政界线，将一片分为集镇建设区、村寨发展区、田园观光区、果园生产休闲区、旅游度假区、冷水鱼垂钓区等生活和生产工能区域，将土地整治和产业融合到新村或新场镇发展中，实现农民搬出来、稳得住、能发展、可致富的愿景。
二是明晰土地经营权股份，建立农村土地承包经营权股份合作社。在农村土地集体所有、家庭承包的基础上，按照三权分立的原则，将农村土地经营权进行股份化，将田埂、饲料地、增种地、大窝地、复耕宅基地、黄莲棚地、荒地、荒坡、荒山、自留地等纳入其中，为农业规模化、现代化打下基础。
三是建立土地流转信托机构。土地流转信托是指农村土地承包经营权流转信托，是一种财产权利的信托。农民享有收益权和最终处置权，而信托公司则享有经营权，实行土地的统一规划和开发利用，发展适度规模经营。农民把土地交给信托机构，土地流转信托机构为农民提供相关凭证，土地流转信托机构将土地按照市场的方式交给工商资本发展现代化农业、标准化农业、休闲化农业等，信托机构再按照市场收益将增值部分返还给农民，达到农民、信托机构、工商资本三赢目的。
四是农业补贴注入农村承包土地经营权股份合作社。2004年至今，我国形成了以粮食直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴为主，包括粮食最低收购价、临时收储、农业保险保费补贴、农业重点生产环节补贴、防灾减灾稳产增产重大关键技术补助等在内的农业补贴体系。基于刺激农业生产的目的，农业补贴必须针对土地规模经营趋势，向农村承包土地经营权股份合作社倾斜。
通过四大举措，形成以农村土地集体所有、农民家庭承包为基础，农村承包土地经营权股份合作社为纽带、信托机构为中心、财政补贴为保障的集中经营模式。
作者单位：重庆市石柱县沙子镇政府
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