摘要：研究目的：在生态文明体制改革大背景下，探索市县级“多规合一”利益相关者博弈策略，寻求实施“多规合一” 的优化方法。研究方法：博弈分析、质性访谈、综合分析。研究结果：（1）政府内部纵向博弈分析结构，中央政府要加强监管力度；（2）政府不同部门间横向博弈，需要上级政府介入部门博弈，主导形成“一张蓝图”；（3）政府与市场博弈分析表明，政府需要和企业充分对话磋商，实现从“管理”到“治理”的转变；（4）政府与社会博弈表明，政府要重视民众利益诉求，平衡公共利益和民众诉求。研究结论：推进“多规合一”，需要合理构建央地关系，有效整合职能部门职责，加强政府和市场对话，充分回应民众利益诉求。
一、引言
十八大以来，国家高度重视生态文明建设，特别是《生态文明体制改革总体方案》的出台，对国家生态文明体制改革进行了总体部署和战略安排。方案强调，“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。”并且明确了中国的空间规划分为三级，即国家、省、市县三个层级。其中，市县级空间规划，上承国家战略，下启具体实施，是中国空间规划改革探索的重点内容。近期国家一系列文件也反复强调，构建空间规划体系，实现“一个市县一本规划，一张蓝图”。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部4部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，在全国范围内产生了较大的影响。当前，“多规合一”已经成为各级政府和学术界关注的一个热点议题。
中国各类规划产生于不同历史背景目前，指导思想和价值取向不同，规划内容交叉重复，管控手段各异，缺乏深入协调衔接，总体上过于庞杂。有学者将其概括为“发改管目标、国土管指标、住建管坐标，环保管达标”，但在发展过程中均表现出综合化趋势。不同规划依据各类单行法，由不同部门负责具体实施，表现出较为突出的部门特色，加剧了相互之间的矛盾，缺乏一部空间规划领域主体综合性法律来统领各类空间规划。各类规划目标和指标差异大，导致横向不协调；上下位规划布局和规模各说各，使得纵向不衔接，特别是土地利用总体规划和城乡总体规划中，建设用地指标差异明显，空间布局常常相左，各类规划难以协同管理，无法形成“一张蓝图”，影响了政府的行政效能。实现国家空间治理能力和治理体系现代化，亟需推进“多规合一”，构建“一张蓝图”。
当前，学者们从改革方向、实施模式、技术支撑等方面，对“多规合一”进行了研究，但是鲜有从“一张蓝图”编制过程中所涉及利益相关者博弈关系的角度进行探讨。空间规划本质上是一项公共政策，除了技术方法需要关注之外，还应加强对其背后的逻辑机理进行研究。本文采用博弈论的相关理论与方法，并结合山东省桓台县“多规合一”试点质性访谈材料，对市县推进“多规合一”过程中所产生的博弈关系进行分析，探索“一张蓝图”编制中各利益相关者的博弈均衡策略，寻求实施“多规合一”的优化方法。
二、多规合一与博弈关系
推进市县级“多规合一”，实现“一张蓝图干到底”，其关键在于找到或者制定出各类规划的“最大公约数”。根据国家相关文件和地方的实践经验，生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界这“三线”是“一张蓝图”的关键空间控制线。同时，有条件的地区还划定了产业区块边界。这些关键控制线一旦划定，便具有强约束力，各部门和各类规划不得随意突破。换言之，以“三线”为核心的“一张蓝图”应该解决各类空间规划的矛盾冲突，是引导管控区域开发保护活动的空间准则。“一张蓝图”的编制过程本质上是公共政策形成的过程，既要满足工具理性，又要符合价值理性。市县“一张蓝图”的绘制涉及到众多利益相关者，需要对其相互之间的博弈关系进行深入分析。
i. 市县级“多规合一”利益相关者界定
市县级“多规合一”过程中，主要涉及的利益相关者包括中央政府、县级地方政府、乡镇政府、县级职能部门、市场主体（企业）、社会公众（农民）。国土空间管控中，各利益相关者之间存在着复杂的博弈关系，但在编制市县层面绘制“一张蓝图”，则是以市县政府为中心与其他各利益相关者展开博弈的。
中央政府更关注全体民众的整体利益，追求经济、社会、环境的综合效益，可以利用的手段包括各级、各类督查行动，去评判和奖惩地方政府的行为；对于地方政府而言，鉴于中国特殊的地方官员晋升锦标赛模式，市县和乡镇政府的行为逻辑是在谋求地方经济社会发展的同时，尽可能使各项政策措施能够在政绩考核上得分最大化；对于政府内部的各个职能部门，相互之间也是利益相关者，都在争夺空间管控领域的话语权和主导权，以期扩大本部门在空间管控领域的影响力；市场主体，特别是用地规模较大的企业，其价值取向更注重于赢取最大利润，对于社会责任和环保义务的重视程度排在企业盈利之后；地方政府作为公共利益的代言人，在有些情况下和社会公众的目标并非完全一致，特别是在面临利益冲突时，双方也会产生激烈博弈。
ii. 利益相关者之间的博弈关系分类
从博弈的角度，对各利益相关者的相互关系进行分析，有助于编制更具有可行性、实施效果更佳的“一张蓝图”。市县级“多规合一”编制工作中，以市县政府为主导，不同利益主体相互之间主要存在4种类型的博弈关系：政府内部的纵向博弈；政府内部的横向博弈；政府与市场之间的博弈；政府与社会之间的博弈。
ii-1 政府内部的纵向博弈关系
上下级政府之间存在着委托代理关系，但是不同层级的政府目标并非完全一致，这就存在着博弈的关系。总体而言，中央政府的行为目标是追求社会公众整体利益的最大化；地方政府一方面要对本地负责，实现本地区经济社会利益最大化，另一方面也要对中央负责，执行中央政府的战略部署。编制空间规划，实质上是不同层级政府对土地发展权的再分配过程。中国实际上存在着两级土地发展权体系，一级土地发展权存在于上下级政府之间，上级政府根据地区的生态环保要求、基本农田保护需求、经济社会发展状况统一配置土地发展权，侧重于指标管控。二级土地发展权则隐含在政府对建设项目和建设用地规划许可中，是地方政府将获取的地区开发建设许可权进一步配置给使用者的过程，侧重于空间落位管控。因此，政府内部的纵向博弈可以细分为两个阶段的博弈，第一阶段是“央—地”围绕建设用地指标、基本农田保护等责任之间的博弈；第二阶段是围绕建设用地的指标和具体落位之间的博弈。
ii-2 政府内部的横向博弈关系
按照国家相关法律规定，发改、国土、住建、环保等具有空间管控职能的政府部门，在编制各自负责的规划时，理应做好彼此之间的衔接，确保规划之间不发生矛盾冲突。然而，事实上各类规划之间为了巩固和提升自身话语权，缺乏实质性的协调衔接。在用地分类标准、国土空间开发强度、区域发展空间布局、重大项目落位等多方面，各类规划互不衔接、各自为政。当前，实施全域国土空间用途管制，推行“一张蓝图”式规划管理，各部门之间的相互博弈关系处理是关键。
ii-3 政府与市场之间的博弈关系
在国土空间管控领域，随着政府管理向现代化的“多元治理”模式转变，政府与企业之间不再是过去的“命令—执行”的关系，而是在政策制定的过程中，存在长期的、动态的、重复的博弈行为，最终形成利益均衡的结果。在城市建设空间扩展过程中，市场主体，特别是大型企业扮演着重要角色。企业发展考虑更多的是自身的利益，考虑通过何种方式的空间扩张能够使盈利最大化；政府则除了考虑地方经济发展、财政税收、社会就业，还要考虑区域生态安全、粮食安全以及人居空间的生活品质等多种目标。所以，地方政府会考虑企业空间扩张诉求，但也不会任由企业粗放扩张。
ii-4 政府与社会之间的博弈关系
政府是公共利益的守护者，在制定实施各项政策的过程中应当考虑最大多数公众的利益。但在进行“多规合一”管控中，可能会出现整体利益与局部利益的矛盾冲突，这就需要政府权衡利弊，争取博弈的均衡结果。划定永久基本农田，从政府角度看，是为了粮食安全，为了社会整体利益；反过来，从农民的角度来看，一旦其耕地被划定为“永久基本农田”，该块土地就失去了土地发展权，其财产权就遭受损失。该块土地的承包者必然要拿到足够的经济补偿才同意政府将其划入永久基本农田。因此，政府在划定永久基本农田边界时，也存在与农民之间的博弈。
三、多规合一与博弈分析
推进“多规合一”、绘制“一张蓝图”，不仅是一个技术过程，更是一个公共政策制定和形成的过程。本文对 4种不同类型的博弈关系，采取相应的模型，并结合质性访谈资料进行分析。
i. 政府内部的纵向博弈分析
i-1 央地博弈分析
中央和地方在国土空间管控领域实行的是委托代理体制，但是两者的角色目标定位却并不相同。实施“多规合一”，进行国土空间统一管控，中央的管控目标是确保生态、社会、经济效益的综合利益最大化，但是地方政府作为实施型空间规划的具体制定和实施者，更加偏重于经济效益的最大化，这就使得地方政府在落实国家管控战略的过程中，为谋求本地经济利益最大化而偏离中央政府的目标，体现为建设空间的扩大化和生态、农业空间缩小化的倾向。在国土空间管控上，粮食安全和生态安全是中央的核心目标，而地方则优先追求自身经济利益，同时兼顾中央目标。在推行“多规合一”空间管控时，中央会通过各种手段来督促地方实现中央目标，而地方则会判断成本和收益平衡情况，来决定是否严格落实中央目标。
在各类空间规划编制和审批阶段，地方政府是编制主体，而审批主体一般是上级政府，对于重要城市和行政区，审批主体则直接是中央政府。在空间规划的实施阶段，地方政府，尤其是市县级政府直接负责二级土地发展权的分配，成为实施主体；而上级政府，包括中央政府，则负责规划实施的监管工作。由于央地政府的目标函数不同，加之信息不对称，因此，在空间规划编制和实施过程中，始终存在着央地之间的利益博弈。当中央政府放松对地方空间规划的监管，或者地方政府面临巨大的经济利益驱动，则地方政府可能采取违反规划的博弈策略；而当中央政府加强监管，并对地方政府违规行为进行严厉处罚时，地方政府采取严格执行规划的博弈策略的概率会明显提升。
当前，为了国家利益、公众利益和长远利益，中国多个空间规划管控系统都设立了督查制度，加强中央对地方的督查力度。国土资源部向全国派驻了9个国家土地督察局，分别为北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局；国家环保部在全国设有6个环境督查中心，分别为华北督查中心、华东督查中心、华南督查中心、西北督查中心、西南督查中心和东北督查中心。截止到2015年6月，住建部已向全国 103个城市派驻了107名城乡规划督察员，目前除4个直辖市和三沙市没有派驻外，其他国务院审批城市均已派驻。在全国各地“多规合一”的大力探索和推行中，为保证国家生态文明体制改革的实施效果，应继续加大中央对地方的检查监督力度。
i-2 县乡博弈分析
在实施全域国土空间用途管制，推进“多规合一”过程中，市县政府更多地站在全域角度去统筹考虑整体的开发保护格局，从而划定城镇开发边界和产业集聚区边界。如此一来，就不能保证满足每一个乡镇的发展诉求。因此，县政府在给各乡镇分配土地发展权时，县与乡之间产生了利益博弈关系。
乡镇政府作为中国行政体系中的最底层政府，担负着繁重的公共服务职能。根据2017年2月中办、国办印发的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，乡镇政府要提供义务教育、医疗卫生、劳动就业、扶贫开发、古村落和历史文化村镇保护、生态环保等诸多基本公共服务，同时还要大力发展经济，不断改善民生。几乎所有的国家政策落地实施，都要经过乡镇政府，可谓“上面千条线，下面一根针。”乡镇政府在肩负公共服务重任的同时，不得不面对财权事权不匹配的尴尬现实。因此，地方政府往往对财政权限有着强烈的渴求。而城镇开发边界在本乡镇的覆盖面积，特别是产业园区在本乡镇的覆盖面积，意味着未来发展潜力的大小，划定城镇开发边界和产业区界，相当于对乡镇发展资源的再分配，各乡镇自然要努力争取。
以山东省桓台县“多规合一”试点为例，结合对县政府相关负责人以及各乡镇负责人质性访谈的分析，可知，县政府在博弈中占有完全主导地位，其博弈策略是“有所为，有所不为”，要求各乡镇要向县政府核心工作看齐。各乡镇在博弈中处于较为弱势地位，处于张桓一体化前沿的乡镇将获得更多的发展机会，外围乡镇则可能因服务大局而不得不做出局部牺牲。
SZ镇 中心城边缘乡镇
如果没有县里的统一规划，产业会散乱分布在城区和城郊。把工业向东部地区调整集中入园，一方面可以集聚发展、形成规模效应，另一方面可以在园区集中建设环境设施、污水处理设施等，让企业在园区共享基础设施，减少环保污染。
XC镇 外围农业镇
镇里原本有个发展不错的民营企业，运营状况非常好。但这个企业每天产生的废水，就达十几万升。但现在县里划了产业区块边界，要求产业往东侧集中，而园区不接收高污染企业。没办法，这些排污企业不得不被淘汰掉，这就影响了镇里的财政收入。
TZ镇 外围农业镇
本来我们也有一些好项目，但是没有指标落不了地，想带动就业，也只能干着急没办法。建议在用地指标分配上向我们倾斜一些。这也有利于我们精准扶贫。
MQ镇 中心城外工业型乡镇
我们镇的产业主要依靠两个龙头石化企业带动，现在已经初步实现了富民目标。工业企业吸纳了1.8万就业人口，其中1.3万人是本地人。服务业也被工业带动发展，三产就业6000人。这些大工业的发展也需要扩大用地规模，县里应该给予支持。
县政府相关负责人 县政府
桓台县空间发展的核心目标是张桓一体化（淄博市中心城张店区和桓台县一体化发展战略），各单位、各乡镇都要服务于县政府中心工作。我们可以通过科技手段去提升环境容量。污染的问题解决了，就可以提高土地开发强度。生态保护红线、基本农田保护红线的划定要慎重，要给未来留足发展空间。
ii. 政府内部的横向博弈分析
政府不同职能部门价值导向、技术标准、管控手段往往存在较大差异。在国土空间部门分治的格局下，各部门都在思考如何扩大本部门在配置土地发展权上的话语权，特别是与空间规划管控联系最紧密的两个部门：国土资源主管部门和城乡规划主管部门。这两个部门之间能否选择协调合作，对于最终形成“一张蓝图”至关重要。假设国土部门和城乡规划部门均为理性参与者，每个参与者都有“合作”和“不合作”两种选择，各个参与者了解对方策略空间和支付函数。当一个参与者做出决策时，假设对方策略是给定的。据此，构建一个完全信息静态博弈矩阵。
某轮胎制造企业 企业
政府各个部门的规划，彼此是平行单位，而且有矛盾交叉。面对冲突时，我们企业真不知道该听哪个规划的，最后项目无法落地。有时候迫于经济形势，就先落地了，这就使得企业在一诞生就有“原罪”，但这个“原罪”本应避免的。
某汽车零部件制造企业 企业
现有的规划太多太杂，部门审批的条件不明确，互为前置条件，一个项目三年能批下来就算不错了。而现实中，经济形势瞬息万变，一拖延，商机就错过，再也无法挽回了。
县国土局干部 行政部门
土地利用总体规划是全域覆盖的规划，作为空间规划的底盘非常合适。城规部门最有实际管理意义的是控规，侧重于中心城区的精细化管控。如果遇到县里的重大项目，我们两部门会克服困难，相互协作，优先保障重点项目的落地开工。
县规划局负责人 行政部门
我们城规和土规部门会在资料信息方面互通有无，在编制各自规划时，也会征求对方的意见，尽可能做到衔接一致。特别是县里要求重点推进的项目时候，我们会密切配合完成任务。
县政府主管领导 县政府
不管什么部门，都必须遵循一条原则：全县的整体利益永远高于部门利益。我们推进‘多规合一’就是要让各单位的管控职能落在同一个空间上，制定出各方共同遵守的公共准则，引导和规范各部门行为，消除矛盾，实现全县一盘棋，一张蓝图干到底。
当这两个职能部门都选择“合作”时，各部门需要放弃自己的一部分行政权，并且付出一定的行政成本，这是合作的成本，记为C。由于合作行为，各参与者分到对方提供的信息，收入记为Q。双方合作后，降低了规划编制和实施的难度，这部分收入记为D。这两部分收入之和Q + D，记为总收入P。当国土部门或者城乡规划部门中一个选择合作，另一个不合作，则选择不合作者得到收益Q，选择不合作者付出成本C。当国土和城乡规划部门都选择不合作的时候，则双方既不需要付出成本，也没有任何收益。当双方选择合作所付出的成本大于合作后因规划编制和实施难度降低而带来的收益时，则作为理性的双方都会选择不合作，此时达到这个博弈的纳什均衡。换言之，在没有外力干扰下，理性参与者都难以放弃自己的话语权而选择与对方合作。实际上，国土资源主管部门和城乡规划主管部门在业务上的矛盾冲突所产生的负外部性，又常常蜕变为企业发展经营的困境。
市县推进“多规合一”，除了国土和住建外，还涉及发改、环保、林业、交通等多个空间管控部门。通过上面的博弈分析和质性访谈可知，如果没有上级部门强力介入的话，各部门之间是不会自发达成实质性的合作共识。只有当上级政府干预下，主导制定出各方公认的“一张蓝图”，确定出各类规划都必须遵守的空间管控规划，才能实现县域整体利益最大化的博弈均衡。
iii. 政府与市场主体博弈分析
十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用的基础，但是空间作为一种特殊的资源，不可能任由市场凭经济价值去决定空间用途，必须在政府划定的空间管控线范围内发挥作用。实施“多规合一”，绘制“一张蓝图”过程中，政府在划定关键空间控制线时会与市场主体，特别是大企业，产生博弈关系。双方在动态重复博弈之后，才能确定空间控制线的具体落位。
编绘县域“一张蓝图”、划定关键空间控制线对政府和企业都有重大影响。以桓台县某产业园区边界划定为例，对于企业的大规模扩张计划，政府是持有不同意见的。政府的确需要企业的扩张发展来提供财政收入以改善民生，但是政府也不可能任由企业以侵占基本农田和生态空间为代价无限制地扩张。在初始博弈阶段，产业园区的企业仅从经济效益维度考虑，提出了超大的建设用地规模需求（图1）。政府则要考虑产业园区周边大量存在基本农田的现实。桓台县当前的基本农田保护率已经超过90%，产业园区扩张必然要侵占大量基本农田。另外，产业园临近湿地公园，如果园区“摊大饼”式向周边蔓延，无疑会危机到湿地公园的生态环境质量。在后续的几轮博弈中，政府与企业就产业园区扩大的规模和扩展的方向进行了反复探讨和磋商。最终，在兼顾企业发展客观需求和基本农田与生态空间保护的前提下，双方形成了一致意见，达到了各类目标约束下的纳什均衡。在社会转型发展和全面深化改革的背景下，政府要逐步实现由“空间管理”到“空间治理”的转变，就必须倾听多元利益主体的客观诉求，通过多轮次的协调磋商，做出最优均衡决策。
v. 政府与社会公众博弈分析
近年来，西方提出的“倡导性规划理论”和“公众参与”，都是针对空间规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种“治理思维”。多元治理愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。当前，“治理”与“博弈”理论在市县国土空间规划中发挥着越来越大的作用。在划定永久基本农田时，政府与农民之间存在一种博弈关系。双方博弈的焦点，一方面是，农民是否同意他们的耕地被划入永久基本农田，另一方面是，被划入的耕地，到底补贴多少比较合适。如果补助过少，他们可能不同意被划入，或者同意划入，但是不耕种，任其撂荒；如果补贴过高，对于其他没有被划入永久基本农田的农民又有失公允。因此，政府在划定永久基本农田过程中，要兼顾客观实际和农民意愿，需要多轮次的交流沟通，最终协商划定，并实行严格监管与督查。既防止开发建设，又要引导鼓励耕种，才符合划定永久基本农田的初衷。
四、结论与讨论
探索市县级“多规合一”是国家生态文明体制改革的重要内容，是实现国家空间治理能力和治理体系现代化的重要举措。绘制“一张蓝图”，不仅需要从技术方法角度进行探索，更要从其背后的逻辑机理进行研究。本文采用博弈论的方法和思维，对市县级“多规合一”中不同利益主体之间的博弈关系进行了分析。研究表明，推动市县级“多规合一”，要妥善处理政府内部的纵向博弈、政府内部的横向博弈、政府与市场之间的博弈、政府与社会之间的博弈4个方面的关系：
（1）通过纵向博弈分析可知，在编制实施空间规划时，为确保生态安全和粮食安全，中央政府要加大对地方政府的监督力度；县乡博弈中，可能出现乡镇为服从大局而牺牲自身局部利益。
（2）政府内部不同部门之间横向博弈分析可知，如果没有外力介入，各部门将不会采取合作态度，如果上级政府为实现区域整体利益的最大化，需要制定“一张蓝图”，成为各部门共同遵守的准则。
（3）地方政府和企业之间的博弈分析表明，政府“空间治理”需要与企业充分对话，要通过反复博弈，划定好关键空间控制性边界，在边界范围内让市场充分发挥资源配置的决定性作用。
（4）政府和社会的博弈分析表明，在划定空间控制线过程中，要充分倾听民众利益诉求，既保证社会集体利益，又兼顾居民的财产权，寻求双方的博弈均衡点。
当前，中国各地正如火如荼地开展市县级“多规合一”和省级空间规划试点探索，各种模式和方法也都在不断完善过程中。展望未来，应加强“多规合一”背后逻辑机理的研究，同时加强与不动产统一登记、空间规划立法等生态文明改革内容的协同联动研究。
中国乡村发现网转自：法律和社会科学 微信公众号
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