——基于151位乡镇书记调查问卷的分析
摘要：乡镇干部是增强农村基层党组织创造力凝聚力战斗力的“领头雁”, 是实施乡村振兴战略并发挥基层战斗堡垒作用的组织员, 是化解基层矛盾以及创新发展的排头兵, 是保持党和人民血肉联系的贴心人。本文基于湖北省151位乡镇书记的调研问卷分析, 从解剖制约乡镇干部的数量、结构和质量以及体制机制等因素入手, 提出有针对性的完善乡镇干部培育机制之对策, 即完善“引”“留”机制, 优化乡镇干部队伍结构;创新管理机制, 厘清乡镇干部事责权责;优化考核评价机制等, 助力推进湖北乡村振兴战略。
一、引言
“基层是党的执政之基、力量之源。乡村是我们党执政大厦的地基, 乡村干部是这个地基中的钢筋, 位子不高但责任重大。”[1]这是对基层干部队伍重要作用和重大责任的精辟阐述, 也是对构建高效的基层管理体制, 健全农村基层服务体系, 夯实乡村治理保障基础的必然要求。乡镇干部是推动乡村振兴的关键群体和生力军。
毛泽东同志指出:“政治路线确定之后, 干部就是决定的因素。”[2] (P526) 实施乡村振兴战略关键要靠人, 要建立城乡融合机制, 引导资源要素向农村倾斜。乡镇干部队伍战斗在工作的一线, 是掌控和推进具体措施的领头人。乡镇干部的引导、组织和服务功能的发挥, 对实现乡村振兴起着重要作用。
乡镇党委书记是增强农村基层党组织创造力凝聚力战斗力的“领头雁”。办好中国的事, 关键在党, 关键在人。乡镇书记是乡镇领导班子的“班长”与核心, 肩负着带领农村脱贫致富、维护和谐稳定的神圣职责。这就要求乡镇干部要增强党性, 精炼本领, 提高服务意识, 努力提高自身的政治素质和执政能力。
乡镇干部是实施乡村振兴战略并发挥基层战斗堡垒作用的组织员。乡村振兴关键要靠人, 需要培育一批“懂农业、爱农村、爱农民”[3]的农业农村工作队伍。乡镇干部是我们党在基层的代表, 基层组织是我们党在基层的战斗堡垒, 调动乡村干部的积极性, 发挥好乡村干部的承上启下联结作用, 改进工作方式方法, 提高工作效率, 对乡村振兴战略的实施能起到关键的支撑和保障作用。
乡镇干部是实施乡村振兴战略的排头兵。乡镇干部队伍作为乡村振兴的主体之一, 在规划农村农业发展、领导农民致富、落实政策等方面发挥着不可替代的作用。要改变乡村干部原有的发展理念, 打破原有的“小农户”的误解和偏见, 引导其正确认识当前农村发展的大局势和大环境。乡镇干部需要统筹农村资源, 整合农村人力物力, 扎实推进三农的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[3]的综合发展, 并起到引导创新发展的排头兵作用。
乡镇干部是在实施乡村振兴战略过程中保持党和人民血肉联系的贴心人。乡镇干部是联结村民委员会以及服务群众的纽带和桥梁。乡村振兴战略要顺利实现, 必须要上下一心, 众志成城, 作为战斗在一线的乡镇干部们肩负着乡村振兴的重要使命。这就要求努力促进乡镇干部队伍业务能力的提高, 真正把党的政策惠及到群众中去, 并为全面建成小康社会, 实现农业农村现代化, 发挥更大的作用。
二、乡镇干部队伍数量质量结构现状
通过对湖北省151位乡镇书记的问卷调查, 获得136份有效问卷。对这些问卷进行统计分析后, 发现乡镇干部队伍数量质量结构情况如下。
1. 乡镇机关干部年龄结构
经统计分析发现, 136个乡镇机关内, 干部的年龄结构呈相对老龄化特征。如图2-1所示, 30岁以下人数为824人, 占实有人数的17.17%;41至50岁人数为1272人, 占实有人数的26.51%;50岁以上人数为1665人, 占实有人数的34.70%。这反应出乡镇干部队伍老龄化严重, 干部年轻化过程缓慢等趋势。
图2-1乡镇机关干部年龄结构
2. 乡镇机关干部学历结构
经统计分析发现, 136个乡镇机关内, 干部的学历结构呈基本合理特征。如图2-2所示, 中专及以下学历共692人, 占实有人数的14.42%, 大学专科学历1736人, 占实有人数的36.18%, 大学本科学历2098人, 占实有人数的43.73%, 研究生学历272人, 占实有人数的5.67%。
图2-2乡镇机关干部学历结构
3. 乡镇机关干部职务结构
经统计分析发现, 136个乡镇机关内, 干部的职务结构呈匹配失衡现象。如图2-3所示, 正科级860人, 占实有人数的17.92%;职级并行正科级386人, 占实有人数的8.05%;副科级1323人, 占实有人数的27.57%;职级并行副科级628人, 占实有人数的13.09%;科员1254人, 占实有人数的26.14%;试用期347人, 占比7.23%。这反应出科级干部人员多, 科员不足, 做事人手不够的现象。
图2-3乡镇机关干部职务结构
4. 乡镇机关干部工资收入情况
经统计分析发现, 136个乡镇机关内, 干部的工资情况呈绩效不足特征。如图2-4所示, 人均年平均工资收入为6.77万元, 正科级年平均工资最高, 为8.73万元, 职级并行正科级年平均工资为8.31万元, 副科级年平均工资为6.57万元, 职级并行副科级年平均工资为6.89万元, 科员年平均工资为5.31万元, 试用期人员年平均工资为4.04万元。这反应出乡镇干部队伍工资收入水平相对偏低和绩效不足的现象。
图2-4乡镇机关干部的工资情况
5. 近三年乡镇机关公务员流进流出情况
经统计分析发现, 近三年来, 乡镇公务员流进和流出呈现出人事责匹配不佳特征。如图2-5所示, 乡镇机关公务员流进总数为1621人, 但流出人数更多, 为1685人, 约占流进人数的104%。其中由于各种考试流进人数为781人, 流出人数为139人, 由于组织调动流进人数为786人, 流出人数为979人, 由于正常退休流进人数为53人, 流出人数为503人, 还有64人因为病退或死亡而流出。可见, 乡镇干部队伍流进与流出不匹配, 严重影响了乡镇干部队伍的稳定。
图2-5流进流出人数对比
就流进人员而言, 其总数约占实有在岗人数的33.78%, 其中通过各种考试流进的人数占实有在岗人数的16.28%, 由组织调动流进的人数占实有在岗人数的16.39%, 由正常退休流进的人数占实有在岗人数的1.11%, 如图2-6所示。
图2-6流进人数及其占实有在岗人数的比例
就流出人员而言, 其总数约占实有在岗人数的35.12%, 其中通过各种考试流出的人数占实有在岗人数的2.90%, 由组织调动流出的人数占实有在岗人数的20.40%, 由正常退休流出的人数占实有在岗人数的10.48%, 由病退或非正常死亡而流出的人数占实有在岗人数的1.34%, 如图2-7所示。
就各种考试和组织调动而言, 流进总数为1567人, 占总流进人数的96.67%, 流出总数为1118人, 占总流出人数的66.35%, 流出人数占流进人数的71.35%, 反映出乡镇机关干部队伍流进与流出的主要原因是各种考试和组织调动, 而由此两种方式流进的人员, 绝大部分又以此方式流出。
图2-7流出人数及其占实有在岗人数的比例
三、制约乡镇干部干事创业的体制机制因素分析
通过问卷调查分析发现, 制约乡镇干部干事创业的因素有很多, 其中70%以上的调研对象认为以下六类最为突出, 如图3-1所示。即任务多且繁杂难有成就感, 晋升渠道狭窄, 事责权责不对等, 基层工作环境差, 薪酬待遇不满意和信访维稳压力大。
1. 乡镇干部任务繁杂难有成就感
乡镇干部要统管各乡镇的大小事务, 而且还要承担上级的各种考察, 尤其是在人手相对不足的情况下, 每名干部需要完成的任务就较为繁多。乡镇干部是抓落实的“最后一公里”, 他们直接面对群众, 很多政策都要了解的比较清楚, 既要解答群众的疑惑, 又要给出相应的解决办法。可以说每一项工作最后的具体落实都在乡里镇里。乡镇干部每年要应对党建、计划生育、环境卫生、精准扶贫、信访维稳等几十项工作, 其中很多工作“赶得紧”“要得急”, 随便一个检查都够乡镇干部忙一阵子。乡镇干部压力大, 工作基本都是“5+2”“白加黑”, 随时待命。
2. 乡镇干部人员结构与晋升机制制约了能动性的发挥
乡镇干部队伍普遍面临年龄老化、学历能力不匹配、流失较多较快等问题。乡村振兴战略中, 乡镇干部需要锐意进取, 敢拼敢干的精神。但通过前文的乡镇干部年龄结构图不难看出, 40岁以上干部人数占了61.21%, 50岁以上干部人数占了34.70%, 并且有扩大趋势。由于乡镇干部中存在论资排辈等问题, 干部年龄的老化导致基层工作难以部署。
实施乡村振兴战略中, 乡镇干部需要具备规划能力和基层组织能力。乡镇干部中中专及以下学历人员占比14.42%, 大专学历人员占比36.18%。虽然本科和研究生学历分别占43.73%和5.67%, 但是第一学历是大学本科以上的比例仅占20%左右。村干部群体大部分都是初中以上文化程度, 具有大专学历的村干部人数相对较少。随着工作要求的提高, 乡镇干部队伍综合素质成为制约发展的关键因素, 依靠“经验型”“资历型”的工作方式方法已不适应当前发展要求。
实施乡村振兴战略中, 乡镇干部要有扎根农村, 敢于吃苦的精神。新进年轻干部考试机会相对较多, 一般基层工作两年后就考入上一级工作机关, 难以长期扎根基层。乡镇干部队伍年龄老化的主要原因就是因为新进公务员难以扎根, 新生力量跟不上需求所致。
3. 乡镇干部权责不对等影响干事创业的积极性
人权与事权不对等导致乡镇干部在乡村振兴战略中不敢作为。乡镇是最低一级政府, 乡镇干部权力小, 有时难以通过有效手段推动责任落实。由于在条块化分割的行政体制下, 大多数乡镇部门受多个上级部门管理, 上级领导部门在许多事情上具有一票否决权, 对乡镇干部灵活创新办事方法形成制约, 难以迅速有效地解决农业农村问题。层层压实责任情况下, 问责先从乡镇干部开始, “不敢作为”的情况普遍存在。乡镇干部在工作中执法权、处罚权向上垂直, 工作责任却留给乡镇政府, 严重分割了乡镇权力结构, 弱化了乡镇政府的治理功能。
财权与事权不对等导致乡镇干部在乡村振兴战略中难以作为。农村税费改革后, “分灶吃饭、乡财县管”体制下的乡镇政府赖以生存的财政资金来源逐步断流和枯竭, 财政收入大幅度减少, 但乡镇政府的事务不仅没有减少反而不断增加。乡镇政府在财力有限的情况下, 对诸如农村道路、水利设施、精准扶贫等普遍需要较大资金投入的项目颇感为难。
付出与收获不对等导致乡镇干部在乡村振兴战略中不愿作为。乡镇公务员的薪资待遇只和他们的职务职级以及工龄相关, 与其工作能力、业绩和工作量关系不够紧密。随着乡镇公务员队伍的老龄化, 一些老干部文字能力和计算机使用能力欠佳, 复杂繁重的基层工作任务只能由少量的中青年干部承担。相比繁重的工作任务, 中青年干部获得的薪酬待遇水平却不合理。同时, 青年干部在处理乡村事务过程中适应基层的能力较差, 进入角色较慢, 在处理矛盾纠纷、在做群众思想工作等方面显得经验不够、能力不足、应变较差, 不能独当一面的工作。
4. 乡镇干部考核机制不合理降低了干部的积极性
一般来说, 乡镇干部上升空间较为狭小, 严密的科层制行政体制下乡镇干部晋升渠道单一。当前在进行干部考核时主要关注干部的德、能、勤、绩、廉五方面, 虽有一定的量化标准和定性评价, 但是依然旧存在很大的主观性, 导致操作难度较大, 考核结果难以具有有效的参考价值。
此外, 责任目标考核过多过滥, 也分散了乡镇干部的精力。随着乡村振兴战略的实施, 乡镇干部队伍需要完成的工作量越来越大。条块化分割的行政体制下, 未理顺的责任清单容易造成多重目标。这种情况下, 对乡镇干部队伍考核的项目也相应增加, 乡镇干部为完成各项考核目标疲于应付, 如图3-2所示。
流于形式的考核方式和未有效运用的绩效考核结果, 难以达到选拔优秀人才的目的。乡镇干部的工作考核作为其调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训和辞退的依据未得到充分体现。考核只是任务, 考核结果对奖惩措施几乎没有影响。在这种弱化的绩效考核情况下, 一方面起不到激励和监督乡镇干部工作的作用, 另一方面也难以选拔优秀人才, 如图3-3所示。
5. 乡镇干部信访维稳工作压力大影响了干部的主动性
信访维稳是乡镇干部的一项重要政治任务。而当今的信访又具有主体多元化、规模群体化、形式多样化、诉求复杂化等特点, 特别是缠访、闹访、无理访等一直是令乡镇干部头痛的顽疾, 耗费了乡镇干部干事创业的大量精力, 束缚了乡镇干部们的手脚。
究其原因, 主要有以下几个方面。一是乡村法制建设薄弱。农村缺乏有效的法律服务, 农民普遍法治意识淡薄, 没有系统的法律知识, 面对权益被侵害时缺少有效的维权手段, 大多数人第一选择是采取信访等非法律途径来维护自身权益和表达自己的诉求, 即“信访不信法”。二是对非访人员的打击力度不够, 缠访闹访仍大有人在, 缺乏更加周密的制度和可操作性的法律法规对非访人员进行有效处罚。此外, 一些乡镇干部为息事宁人, 达到所谓“共赢”效果, 过分强调运用调解手段, 对无理缠访的当事人不依法处理, 一味迁就, 让上访人觉得上访有便宜可占有甜头可尝。三是部分现行政策不完善, 或者有些问题根本没有明确的政策规定, 使得对于人民群众反映的普遍性问题, 基层干部根本找不到解决问题的方法和途径。四是部分干部的处事态度欠佳和处事能力不足。由于部分村级组织号召力、凝聚力、战斗力不强, 群众对基层组织的依赖感和信任度降低, 导致群众越级上访。
四、完善乡镇干部培育机制的对策思考
针对问卷调查反映出的乡镇干部队伍现状和存在的问题, 我们提出完善乡镇干部培育机制的对策, 即通过机制优化和完善, 更好发挥乡镇干部队伍在基层政权中的重要作用。
1. 完善人才“引”“留”机制, 优化乡镇干部队伍结构
乡村振兴要靠人来振兴, 干部是关键。优化农村基层干部队伍结构, 要从“引”“留”上下功夫。建立“能进能出、能上能下”的干部管理机制, 营造“想干事能干事”的良好氛围。要改变当前失衡现状, 引进优秀人才;留住青年干部, 创造良好的工作和生活环境以及与其能力匹配的待遇;另外还要加强对本土干部的培育, 调动干部工作的积极性。加大从优秀选调生、乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导班子成员的力度。
引进综合型人才, 丰富农村人才队伍。在引进人才方面需要精准定位, 了解本地需求, 优先引进。构建紧缺高技能人才引进的“绿色通道”, 适当放宽招聘人才时对年龄、学历和专业要求。
留住青年人才, 稳定当前人才结构。乡村需要营造爱才惜才的良好环境, 给予人才足够的重视;创造良好的工作和生活环境, 在薪酬待遇上给予人才与其能力匹配的待遇。
培育“本土”基层干部队伍。“本土”基层干部来自农村, 既能理解乡村振兴战略的各种具体措施和政策意图, 又能保持一定的稳定性。“本土”基层干部, 不仅熟悉农村的基本情况, 而且还可以快速融入当地的人民群众中去, 方便开展工作;同时他们具有“本土”情结, 更易扎根农村。
2. 创新管理机制, 厘清乡镇干部事责权责
厘清乡镇政府行政责任, 减少由于条块化导致的交叉管理带来的不良影响。科学设置乡镇机构, 准确定位乡镇政府职能, 制定基层政府在农村治理方面的权责清单, 推进农村基层服务规范化和标准化。明确乡镇干部队伍的职责分工, 保障事责和权责对等, 不搞“一刀切”, 解决乡镇干部后顾之忧。
合理界定乡镇工作职责, 建立责权统一的基层工作机制。基层干部在执行乡村振兴战略的具体措施过程中, 需明确自身任务和目标, 在保障权利和责任落实的情况下, 避免多重目标导致的精力分散问题。推动行政执法力量下沉, 让乡镇管事有手段。按照工作职责与机构设置相统一的原则, 完善乡镇环境保护、规划管理、市场监管等工作机构, 让基层工作有抓手。
减负放活, 让乡镇干部做事有精力。要精简会议、减少检查、改进考评, 让乡镇集中精力抓落实。深化“放管服”改革, 简化工程项目审批和招标采购管理程序, 解决基层干部办事难等问题。
责权统一, 让乡镇干部管事有权力。多予少取, 让乡镇办事有财力。完善财政管理体制, 切实保障乡镇人员经费、公用经费及时到位。合理界定乡镇事权与财政支出责任, 加强公共服务、社会治理、污染防治、人居环境建设等资金保障, 减少政策性项目乡镇配套资金支出数额。
建立容错纠错机制, 鼓励基层干部干事创业。鼓励农村基层干部大胆创新, 切实解决乡村振兴战略中面临的问题和挑战, 赋予基层干部一定的可操作权限。减少农村基层干部的后顾之忧。
3. 优化考核评价机制, 强化考核结果对干部个人发展的实际影响力
建立差异化考核体系, 分层分类考核。在厘清基层各政府部门和农村基层干部权责的基础上, 制定差异化的考核评价体系。明确考核的目的在于考察干部在任职期间的工作实绩, 联系不同类别的职务和工作岗位, 制定出适合不同部门、职别、岗位的考核方式和标准。
坚守考核的公平性和公正性。强化考核过程中的透明度, 避免“人情”因素干扰考核结果。在考核的具体实施过程中, 加强民主监督, 引入第三方考核主体。及时反馈农村基层干部的考核结果。
强化考核结果的应用, 避免流于形式。考核结果作为“能上能下”的依据, 要与农村基层干部的个人发展切实联系起来。对于考核优秀的农村基层干部要予以一定的物质奖励和优先培训的机会;对考核结果不理想或不合格的农村基层干部则要进行通告、降职或转岗等, 以强化其危机意识。
4. 健全激励机制, 激发乡镇干部干事创业的热情
坚持严管与厚爱相结合, 加大正面激励力度, 对乡镇干部在政治上厚爱一分、在经济上厚待一分, 充分调动基层干事创业、担当作为的积极性。物质激励与精神激励双管齐下, 适当提高基层干部队伍薪酬待遇, 消除农村基层干部的后顾之忧。农村基层干部的物质奖励也需要根据按劳分配的原则, 依据基层干部的实际工作量, 划分不同的奖励标准。健全农村基层公务员薪酬待遇体系, 提高偏远地区、贫困地区基层干部的基本工资水平, 完善各类津贴补助。在评优过程中, 向基层一线干部适当倾斜, 对踏实工作, 创新工作的基层干部可以考虑优先提拔和破格提拔。建立长效的教育培训机制, 增强乡镇干部的党性修养和业务能力。优秀的乡镇干部能够获得优先的教育培训机会, 培训的主要目的在于加强乡镇干部党性修养和业务能力。
中国乡村发现网转自：湖北行政学院学报2018年06期
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