在乡村治理场域，权威主义下的集权化体制缩小了农村政治民主化的发展空间，传统的以技术手段为主的物质治理遵循的是依靠政府权力支配和资源供给的实践逻辑，缺乏现代化人文主义关怀。村民自治的行政化迫切需要通过一种新的乡村治理模式来打破政府单向度的“话语-权力“的垄断性结构。“以人为本”的柔性治理范式因其内在治理价值的前瞻性和创新性，顺应后工业时代的发展要求，引领着公共治理的潮流，成为21世纪乡村治理变革的重要走向。柔性治理是乡村振兴战略进一步深化的模式选择，其核心是建构积极性创造与再创造的动态发展机制，这与张康之教授倡导构建的“德治社会”、“合作社会”殊途同归。因此，如何在刚性制度结构下探索柔性治理的路径，实现乡村振兴的“刚柔并济”是一项极具前瞻性的学术命题。
柔性治理的价值功用
上世纪90年代民主化的制度嵌入虽然赋予乡村一定的自治空间，但村委会行政化的制度实践其实并未改变人民公社时期“单轨政治”的运行逻辑。柔性治理的价值就在于：首先，建构“柔性治理”的框架体系在一定程度上改变国家权力向乡村社会渗透的逻辑，是实现村社善治的必然要求。其次，柔性治理打通了乡村政治系统中的输入环节，公众可以自由地表达自身利益诉求，更好地践行民主权利，为建立良性的公共秩序奠定基础。最后，以柔性治理为契机，通过公众的广泛参与可以突破传统体制的束缚，保证乡村政治系统的高效运作和民主治理的科学性。
柔性治理的发展路径
其一，转变权威主义观，树立柔性治理理念。地方政府应在“放管服”体制改革的理念指导下树立柔性治理理念，变“划桨者”为“掌舵者”，在乡村振兴战略实施中，充分维护农民利益，特别是对个体所有物权益的尊重。“村落共同体”对于维系村民之间认同的意识，增强村落的凝聚力、向心力和内聚性，保持村落的可持续发展均具难以替代的作用。柔性治理理念的树立需要通过“村社共同体”培育来塑造村民的公共精神和公共价值，引导农民从被动治理对象向主动治理主体的角色转变。
其二，推进“悬浮型政权”向“服务型政权”的过渡。柔性治理本质是“以人为中心”，在起点上强调个体需求，在过程上强调多元参与，在结果上强调个体需求的满足。乡村振兴的落地生根客观要求基层政权运作模式的转变，要改变农业税费改革后乡镇政权悬浮于农村社会的治理格局，基层党员干部要加强与农民互动，保持紧密的血肉关系。干部下乡指导工作时要克服“官僚主义”、“形式主义”和“奢靡主义”等不正之风，注重倾听百姓心声，维护群众的根本利益，行政执法更要处处彰显民意。
其三，挖掘乡村的资源价值，注重内源式发展。柔性治理的精神要素来源于农村传统与文化，其本质要求充分地挖掘乡村原有的资源价值，主要包括人力资源、文化资源和物质资源。通过整合以“中坚农民”为核心的农村精英的力量，带动周围的百姓致富脱贫。内生于乡土社会的乡村文化，既以生态智慧建设着美好家园的“生活秩序”，也以道德交往维系着心灵家园的“精神秩序”，更用约定俗成的非制度性规范促使人们形成“自觉秩序”。通过复兴乡村的优秀文化，根植于乡村振兴的伟大实践中。同时，借助当地丰富而独特的自然资源大力发展生态农业、乡村手工业和生态旅游业，促进农村一二三产业的融合发展。
其四，以公众充权为指向，拓展社会结构弹性空间。结合乡村振兴战略的实施背景，充分发挥市场和社会力量，依托现有的资源条件积极营造农村民主的文化氛围。以公众话语权建构为主线，通过发展农村社会组织，保障公众结社权；构筑多方联动，夯实公众的监督权；完善信息公开机制，满足公众的知情权和嵌入外部力量，扩大公众参与权等公众充权的方式，拓展社会结构弹性空间，做到真正意义上的村民自治。
其五，引进第三方团体，健全政绩考核机制。压力型体制下，为规避政治竞标赛带来的负面效应，应弱化政府权威主义的考核模式，鼓励成立第三方团体对基层官员推进乡村振兴的实施效果进行评价，可有效规避上下级政府之间的府际博弈。在评估指标的设计上，不能采用“一刀切”的评价体系，在考虑各个乡村发展的非均质性和复杂性的基础上设置科学合理的绩效考核指标。在评估结果的处理上，上级政府部门要尊重第三方团体的评估意见，并将其作为下级政府官员人事变动的依据。
柔性治理应注意的几个问题
国家治理能力和治理体系现代化背景下，创新农村社会治理体系，深化社区治理精细化水平，进一步发挥柔性治理的作用，还需要注意以下几方面问题。
其一，推进柔性治理，必须坚持和加强党的全面领导。在新时代深入推进党的建设这项伟大工程中，必须深刻认识、牢牢把握“坚持和加强党的全面领导”这一根本要求。柔性治理的本质“以人为本”与党的宗旨“为人民服务”天然耦合，在乡村振兴战略落地中，必须继续深化党的领导，贯彻党的方针、路线和政策，通过党的政治、思想和组织领导全面推进柔性治理落到实处。
其二，正确处理“刚”与“柔”的关系。法治社会的建构需要维护法律的权威，中央和省级政府的顶层设计需要保持法律的刚性，地方政府要强化社会治理的柔性，只有将两者有机统一，才能做到“刚柔并济”。依靠柔性治理推进乡村振兴战略的落地并不意味着要弱化法律的刚性权威，更不是对刚性治理的替代，而是在坚持法律刚性的前提下，从基层治理结构和行政权力的使用方式上改变地方政府和基层组织的行为逻辑。
其三，柔性治理是一个循序渐进的漫长过程。在农村治理场域，柔性治理的实施是建立在一整套完备的柔性治理理念、结构、方式和手段条件下，特别需要以公民自觉意识强和文化素质高为基础。同时，柔性治理对治理主体和对象来说更是一次思想的变革，其社会效果也不一定能立竿见影，其影响更多是潜移默化的，需要一个理解、接受、参悟和融合的过程。
[本文系2018年度“江苏省研究生培养创新工程”项目“农村政治生态重构中公众参与机制研究”（KYCX18_0731）的阶段性成果。]
作者单位：南京农业大学公共管理学院
中国乡村发现网转自：社会科学报第1626期第3版
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