——浅析新时代美丽乡村建设的行政路径
摘要：党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，为新时代乡村全面振兴提供了根本遵循和行动指南。2018年，中共中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确提出“以绿色发展引领乡村振兴”，强调按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。为此，各级政府应当牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，实施节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以绿色生态发展引领乡村振兴，推进农村人居环境明显改善，促进美丽宜居乡村建设，实现农业强、农村美、农民富的目标。
一、美丽乡村建设重点支撑：促进农业产业绿色化、生态化
（一）当前农民生态意识较强，但农村生态产业较弱
调研发现，东部、中部和西部村庄的村民均有较好的环境保护意识。但需要重视的是，乡民们在面对如何将“绿水青山”转变为“金山银山”这一问题上所表现的迷茫。调研显示，在被问到“能否通过乡村生态文明建设实现乡村经济发展、农民增收，以乡村生态效益促进经济效益”的问题时，绝大多数村民均表示予以认可，但其中又有大部分人认为，虽然可以通过诸如农家乐、生态农产品赚到钱，可收入很有限。这表明，一些乡村在把生态环境潜力和优势转变为经济效益上还存在思想观念问题。即使有的已意识到乡村生态环境的潜力和优势，但在如何更好地发挥其作用和效益上，也存在思路不宽、招数不多、方式不活的现象。根据乡村实地的调研现状可以发现，保护环境优于经济发展的理念虽被村民们普遍接受，问题的关键是在于如何将“绿水青山”转变为“金山银山”。
“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。”[1]现阶段，如何利用和挖掘乡村生态优势，如何显著加强农村生态文明建设，以促进乡村经济繁荣，推动乡村生态产业发展，已成为乡村振兴的当务之急。美丽乡村建设应立足于提升农村产业发展，培育农村发展新动能。各级政府应坚持绿色兴农、生态兴农，紧紧抓住乡村生态优势，以农业供给侧结构性改革为动力，以农业产业绿色化、生态化为重点支撑，构建生态农业产业体系、生产体系、经营体系，支持和引导乡村生态农业、生态工业与生态服务业的发展，提高生态农业、生态工业和生态服务业的创新力和竞争力，指导乡村把“绿水青山”转化为“金山银山”，切实把乡村生态优势转化为经济效益和社会效益。
（二）促进农业产业绿色化、生态化措施
1、加大对乡村绿色产业的投入。发展乡村生态农业、生态工业与生态服务业等绿色产业，是调整农村产业结构、转变乡村经济发展方式的重要途径，也是乡村以生态效益为引领、实现生态保护与经济发展的重要依托。这既涉及各方面的利益调整，也涉及政策制定、产业结构调整、资金投入、利益分配等一系列的问题，不依靠政府的力量，不运用公权力的推动，是无法有效、顺利推进的。对此，一方面，各级基层政府应当牢固树立生态文明发展的理念，明确生态职能定位，变工业逻辑的经济效益优先为生态绿色的生态效益优先，积极采取措施，大力支持乡村生态产业；另一方面，通过税收、金融、价格等政策，给予乡村绿色产业税收优惠和补贴等，鼓励企业发展绿色产业，生产绿色产品，促进产业结构升级，实现乡村经济可持续发展，并以财政支付的方式，稳定农副产品价格，确保农民的利益不受损害。同时，加大对乡村绿色产业的投入，发展无公害、绿色环保和有机食品产业，积极培育特色、优质农产品品牌，壮大经济实力，并引导金融企业参与乡村绿色产业的发展，实现乡村产业结构调整升级和绿色经济发展，努力增加农民收入。
2、促进乡村农产品销售。搞好乡村生态农产品的销售，是发展乡村生态农业的一个重要环节。由于农产品市场的完全竞争性特征，有时消费者对市场上生态化农产品和非生态化农产品的区分辨别能力会受到一定影响，这就需要有关部门对生态化农产品进行认证标识，以保障消费者的合法权益，促进消费者对生态化农产品的消费需求，进而推动农业生态化的实现。政府在关乎城乡居民健康生存的农产品认证标识问题上应严格把关，切实完善对农产品的认证标识制度，防止一些非生态农产品假借认证披上生态农产品的外衣，扰乱市场秩序，影响居民健康。
3、对传统乡村工业进行绿色化改造。发展乡村生态工业，应当利用现代科技手段改造传统产业，改变过去乡村长期依靠煤炭、石油等传统能源资源进行工业生产的状况。目前，在乡村的传统工业中，仍然存在着一些高能耗、高排放、高污染的企业，这不利于产业的生态化和绿色化。对此，各地方政府应限制传统工业的发展数量和规模，按照行业准入条件，提高传统工业的准入门槛，对新建、扩建和改建的传统工业企业，实行严格的审批制度，按照产业环境准入制度，严把耗能行业准入关。此外，还应通过产业结构调整、农产品加工业升级、鼓励企业兼并重组等措施，提高低能耗、低排放、低污染等新兴产业的比重。同时，充分贯彻关于农业供给侧结构性改革的精神，淘汰乡村落后产能，支持主产区农产品就地加工转化增值，为乡村生态工业发展提供充足支持。
4、发展特色生态旅游服务业。发展乡村旅游服务业，既是农民在生态产业中从业人员数量比较多的一门重要产业，也是将乡村生态优势转化为生态经济优势的一条重要途径。各地方政府应正确处理开发与保护的关系，科学规划，合理布局，创建特色生态旅游示范村，有条件、有步骤地将农村园舍、农家院、农业庄园等改造成为乡村旅游景点与养老院所；创建特色生态旅游精品线路，积极发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养等产业，开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链；创建特色生态旅游景区景观，扩大乡村旅游服务的影响力与知名度，把那些具有地方特色的景区、景观进行整体包装,借助互联网以及电视、广播、平面广告、旅游推介会等媒体手段进行宣传和营销；创建特色生态旅游文化活动，深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用。
二、美丽乡村建设制度支撑：推动农村生态文明法制化、规范化
“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。[2]农业生态文明制度，是指关于农业生态文明建设的政治、经济、社会、法律、道德、伦理等多维度规约人们行为的一系列准则，需要通过农业生态政治法律、生态经济、生态伦理和生态保护等制度支撑，来实现农业生态文明建设的法规化与规范化。完善的农业生态文明制度是美丽乡村建设的重要保障，是推进体制机制创新的重要因素。各地方政府应根据中央的精神和有关法律法规的要求，从实际出发，制定适合本地农业生态文明建设的法律法规和政策体系，不断完善农业生态制度，确保美丽乡村建设的深入开展。
（一）巩固和完善农业生态政治法律制度
近些年来，我国业已出台《环境保护法》《水污染防治法》《防沙治沙法》以及《农业法》《节约能源法》等一系列有关环境保护的法律法规，表明我国环境法律制度框架已基本形成，环境保护主要领域已基本有法可依，各环境要素监管主要领域已得到基本覆盖。但现有的法律法规，对于农业生态文明建设来讲还不够健全和完善，一些法律法规在操作实施过程中难以具体化、定量化和规范化。因此，应从实际出发，加强宏观调控力度，不断完善乡村环境保护的法律法规，真正把保护乡村生态环境、维护农业生态平衡纳入到各级政府的工作规划之中。具体来讲，就是不论种植业、养殖业、畜牧业，还是生产加工业、流通运输业、销售服务业，从农业生产的起点（土地、良种、水源、施肥）直到餐桌，从入口直到肠胃，将每一个食品流动的环节，都纳入动态法律法规监督管理之中。这既可以规范和约束农业主体的行为，也将农业生产资料生产、加工、销售等各个环节都严格控制在法律法规约束的范围内。此外，还应明确每一个生产环节、每一件生产要素的责任人，并且在技术上能够做到从末端追查到开端。只有在完备的制度框架下，责任主体才会对违法行为形成惩罚的预期，进而在行为上产生望而却步的念头，直至不想、不能、不愿违法。
（二）完善农业生态经济制度
农业生态经济制度是反映市场供求和资源稀缺程度、体现农业生态价值的资源有偿使用和补偿制度的总称。完善的农业生态经济制度，是开辟农业绿色产品生产与销售通道、增强农业绿色产业发展的重要保障，是促进农业生态效益最佳化和最大化，实现天、地、人和谐发展的有力支撑。在规范农业生态经济制度问题上，有关法律法规要做到具体、明确、清晰，特别是在农业资源产权划分方面，一定要分清公共产权与私有产权，即给产权主体一个明晰的归属预期，使其明确自己的行为边界，实现行为主体利益的最大化。同时，以创造公平竞争的市场环境为基础，以培育绿色产品市场为目标，构建绿色农业产业市场规则，通过法律法规和政策体系来推动绿色产业市场的健康有序发展。此外，还应根据市场经济运行规律，制定绿色产业发展目标、规划与措施，依靠制度推进绿色产业一体化、集约化、产业化经营，形成绿色产品生产销售一体化的流通网络。[3]
（三）完善农业生态伦理制度
农业生态伦理制度是通过人们内在的农业生态价值理念而形成的人对农业自然环境的道德与行为规范的总称。它不仅可以通过内在德性的约束与社会舆论的监督而发挥作用，以有效制约人们破坏乡村生态环境的行为，而且可以引导人们理解乡村的美好生态环境是美好生活的重要依托，树立保护乡村环境就是保护自己家园的幸福生活、保护“绿水青山”就是保护“金山银山”的理念。各地方政府应结合实际，不断完善农业生态伦理制度，促进理性农业生态伦理制度的本地化、现实化，让广大民众理解、认可、接受乡村的生态伦理道德和乡土文化，并自觉身体力行。还应看到，如果人们能将尊重自然、顺应自然、爱护自然的生态伦理融入生活的各个方面，则会在内心深处构筑起保护农业生态的道德万里长城。因此，通过加强农业生态文明的宣传教育，积极营造爱护农业生态环境的良好氛围，让农业生态和谐的美好理念深入人心，为农业生态文明建设打下坚实的思想基础。
（四）建立和完善农业生态保护制度
各地方政府应强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，不断完善农业生态保护制度框架和政策体系，切实改善农村人居环境，推进美丽宜居乡村建设。坚持把建设美丽乡村与发展农村旅游业有机结合，提高农业生态服务能力，把资源优势转化为经济优势，带动地区经济发展和农民收入增加。在塑造美丽乡村的过程中，还要注重把保护乡村乡野农耕文明和自然原始纯朴之美作为重要任务，开拓思路和举措，完善制度和措施，力求创新发展、特色发展、错位发展，为塑造各具特色的美丽乡村提供保障。
三、美丽乡村建设人才支撑：推进新型农民职业化、专业化
（一）农民文化素质关乎乡村生态文明建设
以农业生态文明建设促进乡村振兴，关键是要实现人的生态化。“农民是生态文明建设的主体，培养农民的生态文明意识是生态文明建设的基础。”[4]而受教育水平不高、文化程度较低的农民是不足以成为生态生产力的助推者的。由于我国国情的影响，长期以来广大农民受教育的程度总体偏低，现代经济意识、生态意识普遍不强。如何提高现代农民的思想和科学文化素质，培养农民的生态观念和生态技能，确保其为“生态人”，不仅是当前迫切需要解决的问题，也是让农民积极投身于乡村生态文明建设的关键一环。从事农业的农民以及乡村科技人员、管理人员及其相关领域的从业人员都是农业生态文明建设的主体。主体的素质高低直接影响着农业生态文明建设的成败。只有培养出具有农业生态文明建设能力的主人，只有把农民转变为“生态人”，乡村生态振兴才能得以解决。为此，各级政府应当凝聚各方力量，发挥各方优势，努力构建多渠道、全方位的农业生态文明教育体系，确保有效地增强农民的生态意识和整体素质，积极培育农业生态文明建设的主人。
（二）推进新型农民职业化、专业化措施
1、着力提高各级干部的农业生态文明素质。一方面，以农业生态项目为抓手，对农业生态文明建设有关地区负责人进行专项培训。国家对全国各地进行了生态功能区域规划，对于设定为农业生态省市县区的单位项目负责人以及有机农业、循环农业、生态农业示范区的负责人，一定要重点加强农业生态文明方面的系统培训，不仅让他们知道农业生态文明建设是什么、做什么、而且还要让他们懂得怎样做、为什么。只有这样，对农业生态文明建设有关地区负责人的培训才能取得实效。另一方面，以美丽乡村建设为契机，以农林院校为依托，加强对乡镇干部及村委干部的常态化培训。美丽乡村建设既让农民享受现代化的物质文明成果，让农民致富，也让农民依托“绿水青山”换取金山银山，让农民生活在优美的环境里。农林院校承担着培养人才、社会服务的功能，以农业技术、农业经济、农业生态文明建设为主要培训内容，加强对乡镇干部及村委干部的常态化培训，使他们成为农业生态文明建设的领路人和带头兵。
2、大力提高广大农民的农业生态文明素质。首先，培育职业化新型农民。完善配套政策体系，将农业作为一种职业纳入现代化管理体系之中，实施新型职业农民培育工程，以乡镇社区为单位，开展多层次的农业生态技术和生态文明教育活动，实行农民持证上岗制度，经过培训学习，获得岗位资格从业证书，让农民既懂得科学种田、科学养殖，又具有从事生态生产和经营相关工作的能力素质。其次，搞好农村专业化人才队伍建设。创新人才培育模式，积极开展高素质高层次农业科技人员培训和基层农业技术推广人员全科化培训，进一步壮大农业科技人才、基层农业技术人才和农村实用人才队伍，为美丽乡村建设培育专业化人才。培育一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等。再次，让乡村生态文明走进农民的生活世界。通过运用网络大数据，将农业生态文明渗透到农村信息网、致富网、电子商务等各个传介之中，打造农业生态文明的虚拟世界，形成农业生态文明建设的网络平台，让农业生态文明深入群众。在大数据时代，由于手机和计算机的普及，农民能够非常方便地踏进网络世界，借助于现代化技术手段，让群众随时可以看到农业生态文明建设的相关信息。最后，营造农业生态文明建设的良好舆论环境。新闻是一种规范、矫正人们认知、行为的一种舆论导向，具有批判负面、正向引导的功能。通过电视台、广播电台、报纸等多种方式的新闻媒体，创办农业生态文明专刊、文艺节目等群众喜闻乐见的载体，广泛宣传报道农业生态文明，让群众认识到自己在农业生态文明建设中的责任、使命和担当。
作者简介：张月昕，南京师范大学公共管理学院博士研究生。
中国乡村发现网转自：《中国行政管理》2018年第7期
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