——土地政策创新视角下
近年来，我国加大农业结构调整的转型升级力度，休闲农业、农村旅游、农村电商、特色小镇等一批新产业新业态不断涌现，并快速发展，逐渐成为农村农业发展的新动能。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，促进农村一、二、三产业融合发展，更加激起了社会资本投资农村的热情。为此，国家对社会资本投资农业出台了一系列指导性意见，尤其支持农村基础设施建设、观光和休闲度假旅游、加工流通等行业，保障其用地需求。当前，社会资本投资乡村新产业新业态发展，助力推动乡村振兴方面发挥了重要作用。
社会资本投资乡村的主要形式
过去几年，中央陆续出台了支持利用农村建设用地发展乡村旅游、促进农村产业融合发展等政策，如：利用闲置宅基地和农房、宅基地制度改革试点、城乡建设用地增减挂钩试点节余指标扩大适用范围等。社会资本以敏锐的嗅觉，察觉到投资农村大有可为。其主要形式包括：
利用农村集体建设用地建厂房、物流企业、餐馆酒店、民宿等。2015年起，原国土资源部在全国33个县进行农村土地制度三项改革试点，允许集体经营性建设用地出让、出租、转让、抵押。目前，使用集体经营性建设用地的入市主体基本都是社会资本。
投资增减挂钩项目，获得建设用地指标或分享指标收益。城乡建设用地增减挂钩通过搬迁腾退农村闲置房屋，在建新区安置农民，拆旧和建新成本都很高，仅靠政府投入难以满足，国家支持鼓励社会资本投资增减挂钩项目。企业以此获得投资回报，分享一部分新增建设用地指标。城乡建设用地增减挂钩项目逐渐由单一政府主导向政府与社会资本多主体参与方式转变。
社会资本投资建设“田园综合体”。“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点被写进2017年中央一号文件，是集循环农业、创意农业、农事体验于一体，以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益的一种方式。“田园综合体”建设是吸引社会资本投资乡村的有效形式。
以笔者调研的广东省珠海市斗门岭南大地“田园综合体”为例，综合体以斗门镇石龙村为核心区，覆盖东湾和下栏两个行政村片区，总面积1.7万亩。项目建设总投资约27亿元，通过承包权流转，获得成片土地，开展以观光旅游、生态养生为主的种植业，利用集体建设用地建设旅游设施，利用闲置农房开展民俗经营等，形成一、二、三产业循环发展的现代农业大产业。
通过“田园综合体”建设，将休闲农业产业培育成为新兴支柱产业，将当地传统农民转变成休闲农业产业工人、旅游服务业从业者以及产业经营者，还将通过新的经济产业链给农村经济发展注入全新活力。预计项目建成后，将直接和间接带动就业1万人，户均年收入达到了10万元以上（土地租金+保底金收入+就业收入）。“田园综合体”建设，通过构建企业、合作社和农民利益联结机制，带动农民持续稳定增收，让农民充分分享发展成果，实现农村兴旺，从而促进乡村振兴。
社会资本租地建设生态观光园。江西省余江县灵溪小镇生态乐园，由鹰潭东瑞实业有限公司投资建设，是集花木培育、果树栽培、生态休闲观光、森林旅游度假为一体的综合性生态农业观光园。该园采用租地方式，包括林地和农田，平均租赁价是林地每亩80元/年、农田每亩670元/年。企业计划总投资2亿元，全园预计建设总占地面积8800亩，包含3000亩花木观光园，1000亩水果种植基地，1500亩生态水产、垂钓中心以及水上乐园，3000亩原始森林休闲区，300亩果蔬采摘基地、特色养殖、儿童乐园、户外活动等设施。游客服务中心、手工作坊、酒店餐饮、山顶会议中心、独栋住宿区等配套设施，需要整合农用地和建设用地综合开发，以及占用部分新增建设用地。
社会资本与村委会合作成立合作社，改造闲置农房作民宿。以广东省珠海市莲洲镇石龙村为例，该村有农户331户，约2/3的人口在城里买了房，农民住房空置率为60%左右。由于南大地“田园综合体”试点项目正在该村建设，出于对未来旅游市场良好的预期，土巴巴设计公司与村委会里成立了民宿合作社。第一期从农民手中收租了68套闲置农房，租金为5元/月/平方米，由合作社支付农户，租期15年，以房屋入社的村民平均每户年均收入1.2万元。民宿合作社利润的30%归村集体，用于本村困难老人的补助及其他公益事业。
社会资本与政府合作，改造闲置老宅作高端民宿。为改变乡村空心化状态，探索振兴乡村的新路径，江苏省南京市溧水区政府探索性地提出“空屋计划”，即收购村民原有住宅尤其是空置住宅，与社会资本合作开发建设民宿。“石山下·未见山”乡居酒店就是实施“空屋计划”后的第一个项目。溧水文旅集团与南京青果文化发展有限公司合作，以村里的西塘为中心，收购了周边28户民居，打造了该乡居酒店，目前已完成一期改造，在保留乡村元素的同时，还注入了现代设计理念。“空屋计划”之后，外形仍是普通村落，内里却是时尚现代乡居。尽管每间客房价格高达每晚888元~1588元，但每逢节假日，酒店基本爆满。目前该村村民自己开店经营的民宿约16家左右，可解决50人~60人本地村民的就业，工资收入每月2000元~3000元，加上农产品销售收入，全村一年可增收400万元~500万元。
支持乡村振兴的土地政策
针对农村新产业新业态发展、农村三产融合发展、城乡融合发展等活动中存在的土地约束问题，鼓励社会资本积极投资农村，国家出台了一系列土地政策，满足发展需要。
保障用地需求。乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设；安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二、三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励；支持农村集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同兴办农产品加工企业。城乡建设用地增减挂钩节余的用地指标要重点支持农产品产地初加工发展；完善休闲农业和乡村旅游道路、供电、供水、停车场、观景台、游客接待中心等配套设施。
鼓励宅基地盘活。农村集体组织可以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约出的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐；允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房；允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目。
保障农民收益。针对农民在土地流转等活动中只享有土地租金收入的局限，国家鼓励发展股份合作制。明确以土地、林地为基础的各种形式合作，采取“保底收益+按股分红”等形式，让农户分享加工、销售环节收益。探索形成以农户承包土地经营权入股的股份合作社、股份合作制企业利润分配机制，切实保障土地经营权入股部分的收益。
保障社会资本利益。鼓励有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利共赢。鼓励社会资本投入，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。
促进土地集约利用。一是鼓励土地复合利用。允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。二是规范设施农用地类型。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地（单层或占地小于15平方米），临时性农产品晾晒、存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管理，实行县级备案。
对地方探索的评价和用地建议
社会资本下乡，实现了农地流转集中耕作、经营，促进了农民集聚。对宅基地的态度，地方政府从一味推行宅基地退出、将指标腾挪给城镇使用，到鼓励农民利用宅基地开展民俗、农家乐等旅游经营活动，支持返乡下乡人员创业，实现了土地所有权人和使用权人的收益权和转让权；从只能本地人自用变为可以出租转让、联营等方式获利，一直以来封闭的宅基地制度在新时代背景下发生了改变，依据成员权无偿取得、严禁外来资本和人员进入的农村宅基地制度面临着重大变革。宅基地的功能从原有的生产资料转变为生产要素，从保障属性转化为财产属性。成员身份、无偿取得、社区封闭的宅基地制度导致村内成员不愿放弃宅基地，村外人无法进入，加剧了村庄的衰败。目前，无论是东部还是西部地区，对宅基地制度变革都有现实需求，而且地方实践也已证明可行。宅基地制度创新，既不是纯粹的私人行为，也不是中央政府强制性制度创新所能实现的，而是在农民和政府，首先是地方政府之间的互动中达成的。土地、资本、劳动力，在乡村振兴、城乡融合发展背景下，实现了由城市到乡村的单向流动到城乡双向流动，农村宅基地制度创新在乡村振兴中发挥着重要作用。
在分析各地的实践探索的基础上，笔者建议：
满足乡村振兴中零星分散的建设用地需求。乡村振兴中的乡村旅游、“田园综合体”建设以及设施农业等现代农业活动，集农业与观光休闲于一体，往往需要在大片农田上，建设停车厂、厕所、餐饮、观景亭台等游乐设施，对建设用地有一定比例的需求。对于这类用地需求，《国务院办公厅关于推进农村一、二、三产业融合发展的指导意见》明确，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。可以依据《国土资源部国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》精神，在乡（镇）土地利用总体规划中预留5%规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。也可以通过土地复合利用的方式，允许在不破坏耕作层的前提下，实行按照原用途管理的办法解决其需求。探索农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。
支持对农村基础设施与产业、园区、乡村旅游实行一体化开发和建设。社会资本投资乡村振兴活动过程中，往往采取对土地成片开发的方式进行，因为农村基础设施通常较为薄弱，为确保项目获利，良好的道路等基础设施是必要条件，但地方政府财力不足，形成农村基础设施建设的短板。为鼓励社会资本投入，保障其能够通过项目运营后收益弥补前期资金投入缺口，可以进一步细化《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》的要求，鼓励有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利共赢。项目前期对周边基础设施投入建设改造的，可以协议方式获得建设用地使用权，而不用通过招拍挂方式。
探索农村建设用地之间的互相转换的路径。在城乡建设用地增减挂钩政策实施之初，地方政府热衷于推动整村重建，换取城市建设用地指标。乡村振兴战略背景下，农村有了自我发展的机会，地方政府正逐步改变过去大搞开发区的方式，在新增用地安排上向农村倾斜，支持农村发展。同时也在探索实现集体存量建设用地之间灵活的用途转换，如满足居住需求后的宅基地，可以通过合法方式转化为一般建设用地进入市场，以多种方式加以利用，满足新产业新业态及其他乡村振兴活动的需要。
作者：唐健，时为中国土地勘测规划院地政研究中心主任
中国乡村发现网转自：《中国土地》2018年第6期
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