一、我国宅基地制度的演进
新中国成立以来，历经新民主主义革命、社会主义改造到改革开放几个时期，我国农村土地制度的演变，也经历了由私有到公有的变迁。
新中国成立之初，实施旨在“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”的土地改革,当时明确提出要保护包括农民在内的私有财产。土地改革完成后，人民政府对获得土地的农民专门颁发了土地所有权证。1954年，新中国制订第一部《宪法》，明确提出“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”以及“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”。耕地和宅基地作为农民私有土地的一部分，自然受到合法保护。可从1953年起我国农村进行社会主义改造，建立初级社、高级社，农民以土地入股采取集中统一经营，但仍保留私有制。待三大改造（农业、手工业和资本主义工商业）完成，通过合作化运动实现了公有制，宅基地还是私有。1956年3月《农业生产合作社示范章程》规定，“社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”这就说农村的耕地公有或称集体所有了，农民拥有房屋所有权的同时，也拥有宅基的所有权，农民买卖、抵押、租赁房屋的权利受到保护。
但到1962年，出台《农村人民公社工作条例》（修正草案）时，对宅基地做了定论。“社员的宅基地一律不准出租和买卖”，“社员的房屋永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利；任何单位、任何人，都不准强迫社员搬家；如果因为建设或者其他的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”《条例》是我国政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一词的，开创了宅基地与其上的房屋相分离的制度安排，确定了农民房屋私有与宅基地集体所有并存的制度。
1963年，中共中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，进一步强调“社员的宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖”。同时，还明确了宅基地使用权“归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”对宅基地上的附着物，“包括房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等，强调永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利”。甚至还规定：“房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”这次也提出了农民宅基地的取得方式：“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。”
至此形成了宅基地制度的基本内容，即：宅基地所有权与使用权相分离，农户拥有宅基地长期使用权，并受法律保护；宅基地的所有权归生产队集体所有，社员禁止出租和买卖；农户对房屋有排他性所有权，可以买卖、租赁、抵押、典当。
1982年《宪法》规定：农民宅基地的所有权归集体所有。之后，我国又出台了诸多有关宅基地调整和完善的制度，主要是不断加强监管的。但1986年的《土地管理法》第41条曾规定：城镇居民经依法批准，可以使用集体所有的土地建住宅。这说明取得农村宅基地的身份也放开过。1998年修订《土地管理法》时才删除了这一条款，存续达十二年之久。
2004年国土资源部颁发《关于加强农村宅基地管理的意见》，要求严格实施规划和控制村镇建设用地规模，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序。2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”2013年中央1号文件提出“改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。”
由此可见，农村宅基地制度演进过程比较复杂，同样解决宅基地“三权分置”问题也不可能一蹴而就。
二、宅基地改革试点推进情况及“三权分置”
党中央一直高度重视宅基地制度改革。2013年11月十八届三中全会提出，“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2015年2月，全国人大授权在33个县（市、区）开展土地制度改革试点工作，简称“三块地”改革；同年3月，国土资源部选取15个县（市、区）开展宅基地改革试点。2017年11月，经中央深改组批准，将三项试点全面打通，在33个试点地区同步推进。与此同时，全国人大又授权将试点期限再延长一年。 2017年12月，中央农村工作会议正式提出，要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2018年中央1号文件指出，要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”。从此，宅基地制度改革和“三权分置”在试点区域内全面铺开。
农村宅基地和承包地“三权分置”改革，旨在正确处理农民和土地的关系。承包地改革底线是保证农民不失地，宅基地制度改革底线是保证农民不失所，但宅基地“三权分置”要难于承包地。承包地改革较早、实践基础好、制度形成规范。早在1984年元旦发出的中央一号文件，就提出了“土地承包期延长至15年以上”，“鼓励耕地向种田能手集中”。这个文件还强调:随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔业等生产，并将有较大部分农民转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。可见中央对农村承包土地制度的设计早有安排，随着时代的发展逐一得以验证。
而农村宅基地制度改革较晚，且进程中一波三折。制度演进过程也很复杂，政策变化多端，改革开放后出台的政策主要是强化监管。事实中形成的房地绑在一起模式一直没有突破，从房地私有到地公有房私有，人们对此认知混乱。特别是对通过继承和赠予得来的祖屋、宗祠，多数人一直把它和地基共同看为私有。就连《物权法》中确定的宅基地用益物权，也只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和承包经营权相比少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押，这些限制条款无疑制约了农民土地财产权益的实现。
正是在这种复杂的背景下，中央提出对宅基地实行“三权分置”的改革要求。宅基地制度改革及其“三权分置”的目的，就是要落实农村土地集体所有的性质，坚持农民的主体地位，让广大农民在土地上有更大的获得感。
三、宅基地“三权分置”面临的问题
1.宅基地和农房闲置严重
改革开放以来，我国城镇化快速发展。乡村人口从1995年达到8.59亿人的峰值后逐年减少，至2015年6.03亿人，减少了2.56亿人。但城乡建设用地并未减少，而且还有增加。据统计我国村庄用地每年要增加一二百万亩。历年农村建房违法用地宗数平均占违法用地总宗数的80%。到2015年底，全国村庄面积2.87亿亩，是城镇面积的2.09倍，其中80%是宅基地。出现这一不合理现象的重要原因，就是农村宅基地存在大量闲置浪费。
2.农民住宅财产权难以实现
农村房屋是农民的重要财产，但农民住房与宅基地捆绑，无法市场化交易，影响其价值实现。如重庆实施地票制度，宅基地复垦后每亩指标交易收入可达17万元以上。以此计算全国1.7亿亩宅基地价值就近23万亿元。目前，我国农村居民人均住房面积约37平方米，以2015年农村人口60346万人、农民住宅造价838.9元／平方米计算，农村居民住房仅造价就达18.7万亿元。两项构成相加保守估计，全国农宅潜在价值就达41.7万亿元。如果可以市场化交易，农宅价值还会增长。
3.宅基地制度试点改革成效和困难并存
不可否认，各地的宅基地改革试点取得了一定成效。但是推进改革仍然存在一些困难和需要解决的问题，如宅基地历史遗留问题、有偿使用费收取难问题，农村宅基地退出与用途转换存在风险问题，还有就是与相关法律法规衔接问题、集体土地产权虚化弱化问题、改革动力问题、配套政策缺失等问题。这些都需要进一步研究加以解决。
四、政策建议
1.加强规划，补齐农村土地管理短板
明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，建议实施统一规划集中建、统规自建、多户联建相结合农村建房模式。对违法建设、超标建设和长期闲置的宅基地，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能。
2.借鉴相关领域改革的成功经验
建议宅基地制度改革吸纳承包地和城镇住房制度改革的成功经验。按照党的十八届三中全会提出的要求，对关系人民群众切身利益的事要做好办好。把立得住、可复制、能推广的改革经验尽快变为普遍实行的政策。
3.总结推广试点经验
建议把重庆地票、河南复垦券、浙江义乌的集地券等成功有效的做法，尽快在更大范围加以推广和实施，让更多农民共享改革成果。这些做法在解决农村宅基地闲置和农房闲置的同时，没有改变土地性质，有一部份改变了用途，但正是这部分改变用途，才更有意义。
4.加快宅基地改革相关立法、修法工作
建议加快修订《物权法》、《土地管理法》、《村民委员会自治法》，出台新的《农村宅基地管理办法》。锁定集体组织成员权，防止出现频繁调整成员权，造成集体所有制无解现象和农户资格权预期不稳等问题。
（作者单位：中国土地勘测规划院地政研究中心）
中国乡村发现网转自：中国土地科学（微信公众号原创）2018-05-25
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