——以厦门市“金包银”工程为例
【摘要】失地农民安置过程中表现出新形式和新特点的村官腐败以及政策缺失，通过对厦门市“金包银”工程的考察和访谈，发现在该项目过程中村官腐败呈现出不合理占用自留地、豆腐渣“金边”工程、随意占用和改造“金边”工程、捏造数据标榜政绩的腐败新形式，具有“合法性”、隐蔽性及难以争议性的腐败新特点。而这些也从一个侧面反衬出目前土地政策中土地征用制度表面规范，实则补偿机制不完善；土地出让看似公开透明，但补偿金使用的腐败问题却明显；土地监察仍未落到实处，监督盲点亟需填补的政策缺失。
【关键词】失地安置；金包银；村官腐败；政策缺失
一、研究背景及问题的提出
失地农民是指在我国城镇化进程中基于城市建设用地需要而耕地被征用并失去土地的农民。城市化的不断扩张的同时，失地农民的数量也不断激增，据不完全统计，全国新增的失地农民每年至少有300万。对于实地农民的安置成为农村稳定的一个重要环节，而土地政策及其补偿方式则是重中之中。
但是近些年来，新闻、报刊、杂志、网络等媒体报道有关村官涉嫌犯罪的新闻屡见不鲜，基层干部的任何行为都直接关系到百姓的切身利益，其腐败行为社会危害性大，因此群众对基层腐败的敏感度也最高。农村基层干部腐败往往表现为贪污、侵吞集体财产，大吃大喝、腐化堕落，违反财经纪律、浑水摸鱼等。[1]作为最基层的最广大执政力量，村官贴近人民群众，其行为是廉是贪，人民群众看得最清楚，认识的最透彻。[2]
而在征地补偿、失地农民安置过程中，村官腐败则表现出了新形式和新特点，而这些新形势和新特点对于土地政策的贯彻实施造成了严重阻碍，这也从一个侧面体现了目前我国土地政策的不完善。那么究竟在失地农民安置过程中，村官腐败表现出怎样的新形式和新特点，而土地政策的缺失又是如何体现的？这些都有待深入发现和解答。
因此，本文拟对厦门市“金包银”工程做个案研究，通过实地调研和访谈，试图对失地农民安置过程中呈现出新形式和新特点的村官腐败及政策缺失做一个探究。
二、厦门市“金包银”工程简析
2005年，厦门市委市政府根据工业集中区发展现状及周边农村的实际状况，以维护和保障被征地农民的切身利益为出发点，试图推进工业集中区周边农村城市化，解决工业化、城市化进程中被征地农民的生产、生活出路问题，而制定了一个推动旧村改造、新村建设的项目，即“金包银”工程。
“金里”、“银里”和“金边”构成了“金包银”工程，简单讲，就是对工业区被征地村庄的外围预留发展用地进行统一规划，建设成“底层店面、上部公寓”的商业用房，引导失地农民利用征地款集资入股打造“金边”，为工业集中区、开发区提供生活配套服务，逐步实现失地农户有“三个一”：一套自住房、一套出租公寓、一份经营性项目股份收入，并从中获得稳定的收入。与此同时，对村庄内部实施“银里”改造，使村庄生活环境现代化，实现农民就地城市化，由此形成“金包银”的格局。[3]
当地政府将农民土地征归国有后， 统一开发建设成工业园区，“金包银”工程的根本诱因正在于依托“金里”聚集的物流、 人流、信息流及资金流，开拓被征地农民转产转业的发展空间。总体来讲，工程明确规定“金里”不再另外建设配套服务区，工业园区实行工业企业后勤服务社会化，这就为失地农民创造了更多的服务行业就业机会；“银里”就是利用毗邻“金里”的优势，将就地保留的居民相对集中的旧村庄，按照城市标准进行改造建设，逐步实现就地城市化；“金边”，是在工业区与旧村庄之间的预留用地上新开发的地带，包括发展用地、拆迁安置用地和统筹规划用地，在这些地面上开发建设起来的商、住楼统称“金边”。其中，按照“金包银”政策的规定，发展用地统一为人均 15 平方米，“金边”重点建设商住楼，不但可以为失地农民经营服务业提供场所，也可以为工业园区提供食、宿等配套服务设施。
厦门市“金包银”工程自2005年开始实施至今，已长达十年时间。
三、“金包银”工程中村官腐败表现形式
有学者曾对“金包银”工程覆盖到的失地农民的安置现状进行调查，发现“金边”工程普遍经营较为惨淡且发生了产权转移，旧村改造不彻底，自建房成村民真正收入来源等等。[4]笔者选取了W村、Q村、Z村等几个实施“金包银”工程的村庄进行了实地考察和访谈，试图结合失地农民安置过程及现状来分析村官腐败的表现形式。
（一）不合理占用自留地
按照相关政策规定，“金边”用地包括发展用地、拆迁安置用地、统筹规划用地三部分，在这些地面上开发建设的商、住楼统称“金边”。其中，发展用地是预留给失地农民开发经营的土地，用于扩大失地农民的非农就业机会，增加失地农民的收入；拆迁安置用地主要用于安置工业园区征地开发过程中房屋不在就地保留之列（即“银里”以外）的一些零星拆迁户；统筹规划用地主要用于“银里”整治过程中的配套公建用地置换、周转房建设等。[①]
虽然用途很明确，但是村官们还是通过各种方式侵占和利用这些公用财产，主要有几种方式。一，私自扩大占地面积。在拆迁安置、或者无房者安置中，分配建房面积通常为一个标准值，比如90平方米，而有些村官则利用手中权力，私自扩大占地面积，致使建起来的房子比正常的大许多。访谈中有村民开玩笑说：“感觉像工厂一样。”[②]二，假离婚多占宅基地。有些村官利用关系，先是办离婚，然后分成两个户口，这样就可以多分一块宅基地，等分到地后再复婚。笔者调研的某个村的村官一家五口人，竟通过假离婚获得四块宅基地。三，亲戚无条件占用好地段。在宅基地分配过程中，通常使用抽签的方法来确定以确保公平性，这源于地段好坏会严重影响住宅建成后的收益（住宅在路边可以做店面出租）。但是，村官的亲戚仗着势力通常可以无条件先选择好地段，这俨然已经成为一个潜规则。笔者调研的某个村，竟然有半条街的建筑都是某个村官的亲戚的。
（二）豆腐渣“金边”工程
用失地补偿金（70%）建设起来的“金边”工程目的在于为失地农民提供长久可靠的收入来源，但是正是这样带有社会保障和福利性质的工程，同样存在着重大腐败——豆腐渣工程。在笔者调研的某个村，这里的金边工程经营比较惨淡，本来计划建设一条八百米步行街，但是由于利益难以协调，有些房子拆不动，现在变成了八百米“弯曲街”（即因为有房子处于路中，道路不得不弯曲改道）。[③]而建立起来的两边的“金边”楼栋也被村民们称为“危房”，有村民调侃“五楼跺下脚，一楼如响雷”。因为建筑材料的偷工减料，村民们自己都不愿意入住，有些外来务工人员不知情会入住，但部分知道详情之后也会选择另寻他处。这也从一个角度解释了这里“金边”工程为何经营惨淡。
（三）随意占用和改造“金边”工程
“金边”工程作为失地农民的公共财产，它的建设、使用、收益分配应由村民或者村民代表大会决定，但现实是这些公共财产却在一定程度上沦为村官们的私人用品。主要表现为两个方面：一，“金边”工程中的黄金地段、黄金店面在很大程度上由村官把持和占用，村官们甚至瓜分了各个行业，有的专门经营餐饮、有的经营娱乐会所、有的经营网吧，一个村俨然成了巨头瓜分行业的小世界。二，随意改造“金边”工程，由于村官的权力至上，对于“金边”工程的掌控或明或暗，但都肆意可为。笔者调研的某个村的村长，他自己经营着连锁网吧，竟然把“金边”二楼的出租房改造、打通，变成了网吧经营地。这种随意破坏公共财产的行为在“金边”工程中常常发生。
（四）捏造数据，标榜政绩
除了通过各种方式获益或者敛财之外，许多村官还会致力于名利双收，通过捏造数据和事迹，标榜自己的政绩。比如笔者调研的某村，该村的书记在官方媒体上的荣誉度很高，被评为“感动厦门十大人物”、“厦门市文明市民标兵”等，但是在百姓的心目中他却臭名昭著，甚至有该村村民在海峡社区论坛上贴出质问公开信。具体再如，在公开场合，他宣称该村的“金边”工程每股每年能够纯分红5000余元。而笔者通过访谈该村村民得知，实际上自“金边”工程建成以来，每年的分红也不过一千多元，偶尔一两次超过两千元，这跟对外宣称的五千多元分红相去甚远。而且从另一个角度讲，一千多元的分红差不多也就是村民入股本金（即70%的失地补偿金）存在银行的利息，全村70%的失地补偿金用来投资的回报率如此之低，村民们也由此对这种水平的分红的真实性表示怀疑。[④]
四、“金包银”工程中村官腐败的特点
通过上文分析，不难看出，失地农民安置过程中村官腐败呈现出新的形式，而这些新形式的村官腐败较之以往的腐败显得更加棘手和危害深远，同时这也凸显出村官腐败的新特点，主要有以下三方面。
（一）“合法性”
以往村官腐败，常常是利用手中职权，明目张胆欺压村民，谋取私利等等。而在厦门市“金包银”工程中，村官的腐败却在表面上具有“合法性”，他们往往打法律的擦边球，利用手中权力掩盖自身行为。比如通过假离婚获得宅基地，虽然合法，但是却不合情；再如让自己的亲戚获得选地优先权，这也不违法，但却不合理。还有在无形中扩大自家住宅面积，虽然不合法理，但却也无人盘查，无人追究，俨然成为“理所当然”、“法理可容”。实际上，这样的行为在很大程度上破坏了公共利益，也严重影响到了基层社区的治理。
（二）隐蔽性
失地农民安置过程中的村官腐败还带有强烈的隐蔽性，因为处于自治基层，村官往往掌握着对外话语权以及和上级政府（镇或街道）的沟通权，因此，村官的很多行为并不为外界所知道。在外可能荣誉载身，但在村里却可能臭名昭著。即使明明知道其腐败行为，村民们却对其行为无计可施，最多也就在社交网络发发牢骚，但更多的是无可奈何。
（三）难以争议性
难以争议性是失地农民安置过程中，也是厦门市“金包银”工程中村官腐败的一个典型特点。笔者分析，难以争议主要源于以下三个原因：一，“囚徒困境”，因为村民们均处于失地后需要得到补偿的阶段，有的补偿款还没拿到，有的宅基地还没分到，有的企图分到更大蛋糕，而这些资源绝大部分都掌控在村官手中，村民们迫切为自己利益考虑的立场就导致他们陷入了囚徒困境，于是对村官腐败视而不言；二，“搭便车心理”，每个村民相对于村官来说是势单力薄的，哪怕跟村官起点小冲突都有可能受到重大打击，因此对于村官腐败问题，他们都希望别人能够出头，而自己顺带从中获利；三，另类“公地悲剧”，原本对于公共物品的无限制使用导致了公地悲剧，而对“金边”工程项目的使用却上演着另类“公地悲剧”。“金边”作为村民公共财产，被村官肆意占用，村民们却无动于衷，这源于“公地”心理，反正是公共的东西，占就占吧。正是这些原因导致了失地农民安置过程中村官腐败变得难以争议，无人争议。
五、村官腐败反衬出的政策缺失表现
（一）土地征用制度表面规范，实则补偿机制不完善
在“金包银”工程中，其细则是对自留地的使用有明确规定的，这是对于失地村民极为重要的一个补偿方式，但是自留地的使用权及其相关权利往往被部分村官加以利用，谋取私利，从而侵害了失地农民的切身利益。
我国目前实行的与土地征用相关的制度还存在着较多问题，一方面是政策空白教多，另一方面是操作性较差。比如，在现有的法律中，宪法第十条原则性地规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但对于何为公共利益什么才算是公共利益却没有进一步地细化。[5]许多不法分子就是瞅准了这些法律空子，打着公共利益的幌子谋求个人私利，利用程序漏洞甚至不按法定程序，公然违法征地，大搞权钱交易，从而获得巨大利益。再加上，现行的征地补偿政策往往落实不到位，失地农民的根本利益受到侵犯的例子屡见不鲜，而由征地及补偿所引起的冲突等社会问题则是愈演愈烈。
由此可见，政策当中的补偿机制和保障机制还是不够不完善的。
（二）土地出让看似公开透明，但补偿金使用的腐败问题却明显
在“金包银”工程中，土地补偿金的使用藏着巨大猫腻，有的村庄截留了百分之七十的土地补偿款，建设豆腐渣工程，不知道村官们从中谋取多少暴利。
这几年，许多地方“地王”频出，这里面固然有房价过快上涨等因素的作用，但一些房地产开发商的非理性开发同样造成了这一现象的产生，而地价的疯狂抬升也让土地出让成了一个充满油水的环节。在一些地方，有些所谓的“行家里手”不但能够买通地方政府批地，更能够和村官沆瀣一气，分享土地出让中的丰厚油水，他们低价征得农民的土地，再以高价投放市场，不法奸商和腐败分子就从这征地前后的巨额差价种大捞一把。更让人吃惊的是，这些土地出让的过程还做得有模有样，从程序上看显得公开透明。
更可怕的是，这大量截留的补偿金究竟如何使用、用在什么地方、用得怎么样都存在着十分严重的暗箱操作，豆腐渣工程的不断出现就是一个活生生的例子。另一方面，土地补偿金的大量截留致使许多失地农民的转产就业发生了困难，少量拿到手的补偿金让他们难以投资某个行业，哪怕是开一间店铺。
这些都是需用从政策和制度上进一步完善的地方。
（三）土地监督仍未落到实处，监督盲点亟需填补
绝对的权力容易导致绝对的腐败。有效监督是制约村官土地腐败的关键环节，防止土地寻租、暗箱操作、欺骗村民离不开健全的监督机制。众多被腐化的村官正是鉴于监督机制的确实，从中发现了可“腐”之机。其实在农村里，村官虽小，但权力一点都不小，他们手中的权力足以让村民痛不欲生，所以很多人都不敢得罪。他们的腐败方式其实也并不高超，就像在金包银工程中，有的腐败行为其实甚至公开化了，却长期得不到有效的监督和处理，存在着明显的监督盲区和死角，有的甚至表现出“合法化”的畸形表现。同时，由于某些监管部门也成为了村官腐败的潜在受益者，致使监督渠道不通畅、公众监督的热情不高，从而反过来激发了土地腐败分子的猖狂表现。
我国当前土地腐败行为的监督体系，主要是上级主管部门、监察局、人大、舆论和群众监督，上级主管部门是业务指导部门，对下级的监督并不能深入到位，而监察局在当地党委的领导下开展工作，很难起到有效的作用，人大监督、舆论监督和群众监督经常处于“虚监”和“弱监”的地位，很容易造成监督的盲点。[6]而且，作为农村老百姓实行监督维护自己利益的主要渠道信访制度，并没有发挥其应有的作用。同时，监督成本高、监督代价大的现实，使农村老百姓望而生畏，这也使得他们的监督作用受到了较大程度的限制。
六、结语
在社会变革中和社会转型过程中，社会环境发生着巨变，各种机会随之涌现，但也伴随着各种危机，因此相关的制度和法律也亟需跟进。新形式、新特点的村官腐败正是在失地农民安置这个大环境下酝酿产生的，其在制度和法律上还没有具体的规定或者限制措施，但却是不合情理和法理的，这也直接表现为政策的缺失。因此，从制度和政策上进一步规范村官行为就显得势在必行，完善土地政策和制度，这不但有利于腐败治理，也有利于基层社区治理。基层社区作为社会的细胞，其良好运行是社会发展必要条件，只有不断完善相关政策制度，让村官腐败无处遁形，让村官真正服务于基层，才能使社区和社会健康发展。
【参考文献】
[1]王而山.当前农村基层干部腐败的现状与防治对策[J].理论视野,1999,02:39-40.
[2]李嵩博.农村村官职务犯罪问题研究[D].中国农业科学院,2010.
[3]王亚红.中国土地与劳动力“非农化”的协同推进——问题解析与经验借鉴[J].农业经济,2012,12:106-108.
[4]易虹,刘晓芳.被动城市化进程中失地农民安置现状调查——以厦门“金包银”工程为例[J].城市问题,2012,06:72-76.
[5]唐云松,梁贤杰.中国土地寻租问题的治理——以公共选择理论为视角[J].社会科学家,2010,08:97-100.
[6]唐云松,张洁如.土地寻租治理的制度困境与路径选择[J].求索,2011,02:93-94+36.
作者简介：
柯常达（1989），男，福建厦门人，厦门大学附属第二中学政治组教师，青少年科技创新大赛指导教师，厦门大学公共政策研究院硕士。
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