失地农民的社会保障问题是我国工业化和城市化进程中一个不可回避的社会、经济、政治问题。随着城市经济发展和建设用地需求的扩张，近郊农村土地大量被征用。从改革开放的实践来看，农民只有逐渐从土地上剥离出来，才能提高生活质量，加速现代化建设的步伐；从社会发展趋势来看，今后还会有更多的农民离开土地。但是在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，这些农民的土地一旦被征用，就意味着失去赖以生存的生产资料，也就失去了基本生活保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，导致土地越来越难以顺利征用，城市化进程受到制约，更令人担心的是社会不安定因素迅速积聚，对社会稳定有着不可低估的影响。如何让失地农民生产有方、生活有靠和老有所依，探索一条在现有体制条件下建立失地农民生活保障机制的路子，是各级党委政府当前的一项重要工作。为此，我们以娄星区为例，就如何建立和完善失地农民社会保障机制问题，在城区5个街道办事处和近郊的3个乡镇，情况如下。
一、失地农民的基本情况
娄星区失地农民的基本情况主要表现为“两高六低”：一是失地农民所占比例高；二是失地农民中适龄劳动力所占比例较高；三是失地农民文化程度偏低；四是失地农民劳动技能水平低；五是失地农民收入降低；六是适龄劳动力就业率较低；七是拆迁安置到位率较低；八是失地农民参加各项保险率较低。
二、失地农民社会保障存在的问题（略）
1．征地补偿标准偏低。
2．安置方式单一，失地农民就业难。
3．生活水平下降。
4．失地农民的社会保障机制不完善。
三、建立失地农民社会保障机制的对策与建议
1．完善土地征用补偿机制，维护失地农民的权益。建立合理的征地补偿机制和利益分享机制是切实维护失地农民权益的前提。一是要改变以土地的原用途为标准的补偿方式, 提高补偿标准, 完善安置方式，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准；二是政府应当允许失地农民享受一定的被征土地增值所带来的收益, 这样可以使农民得到更大的实惠, 有利于化解失地农民的问题。可以考虑推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等补偿安置办法。此外, 在征地补偿过程中, 政府应当充分考虑村民的意愿，避免简单的一次性货币安置，应实现安置方式的多样化。
2．健全社会保障制度，保障失地农民的基本生产生活。
一是要设立失地农民社会保障基金。应坚持政府、集体、个人共同出资的原则来筹集失地农民的社会保障基金。首先，政府可从土地出让收益中按一定比例注入并启动失地农民社会保障基金。同时，被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。此外，失地农民的安置补助费一部分发放给失地农民，保障其当前的生产生活需求，另一部分可作为失地农民的社会保障基金。
二是要建立失地农民最低生活保障制度。首先，要合理界定保障对象，只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外；其次，要科学确定保障线标准。必须从维持基本生活的物质需要、人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇街道的承受能力等多方而来考虑，在此基础上确定一个较为科学的标准；同时，要多方筹集低保保障资金。民间慈善资金是一些发达国家和地区低保资金的重要来源之一，在目前县市财政吃紧的情况下，必须广开筹资渠道，大力发展慈善事业。
三是要建立失地农民养老保险制度。“以土地换保障”，建立分年龄、多层次、全覆盖的养老保险制度，是解决失地农民老有所养的基本思路。应以2006年国务院19号文件和湘政办发〔2007〕35号文件为依据，尽快出台相应的规定和政策，把失地农民全部纳入社会保障范围，并采取社会统筹和个人账户相结合的方式，办理参保手续和缴纳养老保险费用。在筹资机制上采取个人、集体、政府共同承担的方式。失地农民和集体的缴费主要从土地补偿和安置补偿中列支，政府的缴费从土地出让收益和社会统筹中列支。另外还应从土地出让金中提取部分资金用于建立失地农民社会保障风险准备金。根据权利与义务对等的原则，失地农民的养老保障待遇与缴费额度直接挂钩，鼓励个人多缴。
四是要建立失地农民医疗保障制度。要结合我区实际，可建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险相结合的保障方式，两种保障均实行农民个人缴费、政府补助的筹资机制。在具体实施中，因地制宜，整体推进。要尊重农民意愿，让其结合自身实际在两者间选择，对已经就业的失地农民, 通过用人单位依法参加当地城镇职工基本医疗保险，对尚未就业的失地农民，引导他们参加新型农村合作医疗，对灵活就业人员身份的失地农民，引导他们参加城镇职工基本医疗保险。
五是要建立健全失地农民法律援助制度。失地农民是一个弱势群体，失地农民权益遭到侵犯时必须为其提供法律援助。要充分发挥基层司法所的法律援助作用，及时提供法律服务。同时，倡导成立具有公益性质的司法咨询中介和建立法律服务专线，受理失地农民求助事项，为他们排扰解难。
3．加强培训、再就业工作，确保失地农民充分就业。
一是要加强培训，提高失地农民的就业技能。要提高失地农民的就业率，就必须大力实施农村劳动力转移阳光工程，加大培训力度，提高就业能力,可充分利用职业技术学院、技工学校等高中职院校和社会办学力量，定期不定期地对失地农民进行有针对性的技能培训，教给他们一技之长，增强他们就业的竞争能力。
二是要建立城乡一体化劳动力市场。建立以县（市区）级劳动力市场为中心，以街道、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业服务网络。打破城乡界限，统一就业扶持政策，消除对土地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制，建立城乡一体化劳动力市场。要将失地农民全部纳入城镇社区管理和就业服务范围，给予他们与城镇下岗职工同等的就业、税费减免、小额信贷等扶持政策。
三是要帮助失地农民就地转岗就业。失地农民就地转岗就业可将征地的影响降到最低程度，有利于社会的和谐稳定。应根据征地比例帮助失地农民就地就业；对城市发展用地，涉及拆迁项目的应补偿失地农民地段较好的宅基地，让农民能够依靠出租房屋、门店维生，或就地经商转岗。
四是要建立失地农民信息库，加强推荐就业和劳务输出。针对这一情况，应统筹兼顾，建立以县（市区级）劳动保障部门为核心、以乡镇街道办事处劳动服务站为基础的失地农民信息库。及时掌握失地农民就业情况，了解、掌握劳动力供求动态，有组织地推荐就业和扩大劳务输出，推动劳务输出逐步向规范化、现代化、制度化的方向发展。
五是要引导失地农民转变就业观念。当前，由于一次性补偿金额相对较高，有相当一部分失地农民对苦、脏、累工作不屑一顾，要引导和教育失地农民转变就业观念，破除“等、靠、要”思想，增强其市场就业意识，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。
作者：刘清华，娄底市农业委
来源：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2017年第1期
中国乡村发现网转自：微信号 湖南省人民政府发展研究中心
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