——来自国家治理视角下的启示
摘要:产权有多种属性且与国家治理相关联。在西方，产权主要有追求效率最大化的经济属性及保障权利的政治属性，但是在中国，产权同时还具有很强的社会属性。随着国家治理现代化，产权的属性会相互转化。当国家供给公共物品能力比较弱时，产权将会承担更多的社会属性，为基层社会提供民生性公共需求；当国家供给公共物品能力比较强时，产权的社会属性会逐渐减弱，经济属性会逐渐增强。产权的社会属性是超大型农业国家实现“无为而治”的制度基础，也是支撑农业文明长期延续的“产权密码”。1949年以后的农村产权集体化改革，以承包权为重点的“两权分离”及以搞活土地经营权为核心的“三权分置”改革，也是国家治理现代化条件下产权经济属性增强､社会属性弱化的过程。
关键词:国家治理；国家治理能力；产权属性；产权经济属性；产权社会属性
产权是农村发展的基础。我国有关农村产权改革有两种思路：一是强化私人性，着眼于产权的效率；二是关注集体性，着眼于产权的保障。当前国家关于农村产权改革的基本思路是所有权､承包权和经营权“三权分置”。如果仅仅从产权角度认识“三权分置”，着眼于搞活经营权还远远不够，需要引进国家治理的视角，将国家治理与产权变迁关联起来认识。产权变迁和国家治理都有一个漫长的历史发展过程，其关联性在不同历史时期､不同国家有不同的表现形式。传统中国是一个超大型的农业社会，在“皇权不下县”的条件下如何通过自我治理实现持续运转呢？一个重要因素就是通过各类产权安排，赋予一定数量的产权以社会属性，从而提供公共物品，维持农业社会的自我运转。这一产权安排是农业文明持续的制度基础，也是传统中国领跑世界的制度密码。只是这一制度的历史事实，长期以来被既有理论所遮蔽，这制约了我们从国家治理及现代化视角深刻理解当下的农村产权变迁及其规律性走向。本文试图从国家治理现代化的视角，以笔者所在的华中师范大学中国农村研究院近年来进行农村调查采集的中国事实和案例为主要依据，挖掘被既有理论所遮蔽的丰富的中国产权制度，考察农村产权的多重属性及其与国家治理的相关性，以加深对当下中国农村“三权分置”产权改革的认识。
一、概念界定与“两大问题”
(一)国家治理与“治理之谜”
国家治理就是国家运用公共权力管理公共事务的活动和过程。马克思经典理论认为，私有制导致社会利益冲突不可调和，需要一个超越社会的“力量”以“缓和冲突”。这个“日益同社会相异化的力量”就是国家。这种活动和过程就是治理。可见，国家是私有制发展导致社会冲突不可调和的产物，国家治理是调和冲突、规制社会需求的结果。国家治理取决于国家的能力，但是国家能力与国家治理不是简单的线性关系。米格代尔认为，国家有提取、规制、渗透和分配四种能力。阿尔蒙德则认为国家有提取、规制、分配、符号和响应五种能力。其实，国家能力有一个发展的过程：从弱到强，从少到多，从简单到复杂。早期的国家可能只有汲取能力，后来衍生出了渗透能力、控制能力和包括供给公共物品的财富分配能力。国家能力也有一个结构问题，某种能力强大并不表明其他能力同样强大，如国家汲取、控制能力强大，并不表明国家供给公共物品能力强大；但国家供给公共物品能力强大，其汲取和控制能力一般会比较强大。
马克思专门研究过亚洲国家治理和治理能力问题。他将传统亚洲国家分为三个部门：财政部门、军事部门、公共工程部门。这三个部门对应着国家的三种能力，财政部门对应着国家对资源的汲取能力；军事部门对应着国家对社会的规制和控制能力，可以称为规控能力；公共工程部门对应着国家向社会提供公共物品的能力。马克思认为，三种能力要均衡发展，不可偏废，否则就会影响国家的治理绩效。英国殖民者在印度接管了财政部门、军事部门，可是殖民地政府按照英国方式即以自由竞争的方式对待公共部门，忽略了公共工程部门建设，导致了印度的农业衰退。
在对亚洲传统国家的研究中，马克思、恩格斯强调了国家提供公共水利设施的重要性。恩格斯认为，在亚洲的统治者“每一个专制政府都十分清楚地知道它们首先是河谷灌溉的总管”。马克思认为，“使利用水渠和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础”。在西方国家，水利灌溉设施等公共物品都是私人企业家自愿联合供给，“但是在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”一旦政府忽略了灌溉和排水，水利灌溉设施就会荒废，良田就会变成“荒芜不毛”之地。可见亚洲传统国家治理的一个重要功能就是提供水利灌溉设施等公共物品。马克思由此得出结论：收成好坏在亚洲取决于政府的好坏，在欧洲则取决于天气的好坏。韦伯也持类似的观点，“帝国的政治生殖细胞——首要的任务是筑堤以防水患”。魏特夫也认为，治水是东方专制主义的起源。这些都说明了国家提供水利灌溉设施等公共物品对于农业发展的极端重要性。
局限于当时的条件，马克思只能通过传教士撰写的二手材料了解亚洲传统国家，影响了马克思对东方国家全面、深刻的认识。亚洲国家并非同质的，国家治理和国家能力也千差万别。即使是专制的中国也只有有限的乡村渗透能力和水利灌溉设施的供给能力。国家治理黄河、长江、淮河，但是国家并不提供区域性的水利建设，更不会提供民生所需的水利灌溉设施。魏特夫认识到了这一问题，“政府对专门用来维持个体农民生活的田地也并不承担管理上的领导工作。……治水政权乐于完全摆脱农业生产，从行政效果来看，农业生产由许多小规模的个体农业单位来经营是比较合理的。”韦伯认为国家能力无法到达村庄，“出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，及至消失。……‘城市’就是官员所在的自治地区，而‘村落’则是无官员的自治地区。”也就是说，国家只能提供大的水利设施，县以下的灌溉设施则无力提供，民生所需的养老、医疗、救济、教育等就更不会提供。按照韦伯的说法，县以下根本就没有官员。
既然在县以下没有国家官员，政府也不提供民生性公共物品，国家如何实现费孝通先生所说的“皇帝无为而天下治”呢？基层社会如何自我供给、自我满足呢？对于这个问题，马克思没有回答，韦伯和魏特夫也只是一笔带过，笔者称之为“治理之谜”。其实，“治理之谜”就是传统中国不同于欧洲国家，甚至领先欧洲国家的关键所在。解答这一“谜”需要从中国历史寻找答案。传统中国有两个基本特点：一是超级的农业社会；二是一家一户小私有制。一家一户小私有制无法提供农业生产和农民生活所需的公共物品，需要外部供给。面对一个超级的农业社会，传统中国的治理能力却又非常有限，一方面，官僚体系很小很弱，全国只有大约1500名州县官，每人平均要管辖10万名或25万名居民。另一方面，国家也没有向乡村社会渗透、控制的意愿。政府“往往将国库的利益视为头等大事”，官员“除了收税之外”对农村缺乏任何兴趣。
国家既无能力，也无意愿掌控基层社会。传统中国的国家治理就只能“抓大放小”。所谓“抓大”，就是保证统治者的收入需求、实现基本的政治职能，后者包括大型水利设施的建设。所谓“放小”，就是对基层社会所需的公共物品放任自流，任其自我解决。正如孙中山先生所说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想便很薄弱。人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”可见，在传统中国，国家只提供极少量的重要公共物品，大量与民生相关的公共物品则无力解决，由基层社会自我供给。这就是所谓的“无为而治”。
在解决传统农业社会所需要的公共物品方面，中国走了一条完全不同于西方的道路：西方通过私人企业家的自愿联合以市场的方式解决；中国却是通过特定的产权安排自我解决。这一产权安排为中国所特有，也是十分宝贵的中国经验。只是这一经验长期以来被学术界所遮蔽。
(二)产权属性与“产权密码”
中国依靠特定的产权安排自我满足公共需求这一现象被长期遮蔽，关键在于对产权属性(也称为产权功能)的误解。中国的产权概念是从西方引进来的，而西方的产权主要源于两个维度：一是欧洲的国家经验，特别是城市维度，即城市自治体对私有产权的保护和向私人经营者提供公共物品；二是现代维度，欧洲的现代产权有两种属性，首要的是产权的经济功能，如科斯认为，只要明晰了产权，资源配置就能够自动实现最优。德姆塞茨将产权定义为“使自己或他人受益或受损的权利”。其次是产权的政治功能。经济学家弗里德曼就曾说：“资本主义和私有财产的存在给国家的集中权力提供了某些限制。”杰恩·博丹认为，“国王权力无边，但私人财产不得侵犯。”而且国内外学者均认为，产权的经济功能和权利的保护功能是近代西方国家崛起的重要“奥秘”，也是近代中国衰落的重要原因。那么产权除了经济、政治功能，是否有社会功能呢？
从欧洲的经验来看，产权除了自身追求效率的经济功能和赋予权利的保护功能外，再也没有其他的功能。但是从传统中国的实践来看，产权还有提供公共物品的社会功能。在国家治理能力较弱的条件下，社会通过将部分产权设置为“公有产权”或“共有产权”，以特定产权的收入提供公共物品。这是一种基层社会自主创新、自我满足公共物品需求的制度选择。基层社会通过特定产权安排，自我提供公共物品的社会功能，正是超级农业社会“无为而治”的重要举措。这恰恰是西方社会所没有的，也是中国不同于欧洲的重要差别。设置产权的社会功能是传统中国领先欧洲，创造出持续农业文明的重要制度安排。笔者将其称为支撑农业文明延续的“产权密码”。我们既要重视西方崛起的“奥秘”，也要重视中国领先的“密码”。其实两者均源于同一个因素：产权。只不过前者注重产权的经济性、保护性，后者注重产权的社会性、公共性。
由此，学术界有责任和义务回到中国产权制度的历史事实，揭示被国内外学者所忽略、当今产权理论所遮蔽的丰富的、灵活的产权制度，用微观实证的方法对中国农村产权变迁的实践进行深入的研究，寻找中国产权制度设计和变迁的历史经验，挖掘中国能够成功实现“无为而治”的产权贡献，以此来理解中国近现代农村产权集体化、承包制及“三权分置”的制度设计，并从农村产权变迁的中国道路中发现其世界性价值。
二、农村产权变迁的中国实践
中国农村很早实行一家一户的私有制，创造了当时条件下最高的农业生产效率。但是，家户私有制也有天然的缺陷，无法解决一家一户解决不了、也解决不好的民生性公共物品，如水利、道路、教育、社会保障、社会救助、村庄防卫等。这些问题在传统社会普遍存在，但在家户私有制条件下更为突出。如果这一问题解决不了，农业社会则无法持续运转，国家治理必然会缺失稳固的根基。传统中国的智慧在于，在充分肯定产权的经济功能，最大化经济效益的基础上，赋予部分产权以社会功能，通过这种相对稳定的产权安排来满足民生所需的公共物品。
根据中国农村研究院对50个宗族村庄、62个长江流域村庄的实地调查及华北平原70个村庄的初步调查，我们发现：传统中国通过多种类型的产权安排，赋予产权以社会属性来解决基层社会的公共性问题。
(一)血缘性公共产权：提供综合性公共物品
从井田制瓦解开始，中国基层社会的公共物品供给就走上了一条与欧洲不同的道路：主要是通过设置一定范围、一定数量的公共产权提供公共物品。最典型、最普遍的是血缘性公共产权，即血缘相同的家族以族或房支的名义设置一定的公共产权(公田)，提供在全族或者房支范围内的修桥补路、撑船摆渡、开嵑浚塘、砍柴建房、社会保障、集体防卫等生产生活性公共物品。
从中国农村研究院调查的材料来看，以家族为单位设置公共产权，解决民生所需公共物品的现象主要分布于广东、福建、浙江、安徽南部、江西南部、湖南南部、广西东南部等地区。这些地区山高路远，地域偏僻，国家统治都比较困难，根本无法渗透、控制，更不可能提供公共物品。因此，这里的人们只能依赖宗族共同体自我提供公共物品。
南方宗族社会公共产权的形成主要有四种途径：一是先祖划拨形成，即某个祖先将一部分田地划为族田或房支公田。二是集资购买，各家各户按照男丁数量集资购买公田。三是富裕的房支或者家户捐资购买或者赠送公田。四是开垦的荒山，抢先占有的水源。在宗族社会，人一出生就可以分享公田的成果和公共服务，徐勇教授称之为“祖赋权利”。
宗族社会公共产权的功能主要有六大类：一是为宗族祖先、祖屋而设置的公田，主要是用于祭祀、扫墓、修缮祖屋、祠堂。这部分公田数量最多，所占比重最高。二是为教育类设置的公田，这类公田名称最多，功能也最多，有为办学而设，也有为求学而设，还有为奖励功名而设。三是为民生所需而设置的公田，可以修桥补路、开浚山塘、涵养水源、撑船摆渡等。四是为社会保障而设置的公田，如对贫困户、劳动力不足的家庭提供资助；为鳏寡孤独提供养老、丧葬；对没有抚养能力的家庭的孩子进行抚养。五是为村庄防卫、治安等设置的公田。六是为文化活动设置的公田，如为花灯会、清明季、观音会等活动筹集经费。为了解决人们的民生性公共需求，宗族社会设置了各种各样的公田。有了这些公田提供公共物品，即使没有国家，基层社会也能够运转自如。当然，宗族社会能够提供的公共物品有差异，富裕的宗族提供得比较多，贫穷的宗族提供得比较少。
宗族社会公共产权的管理也体现了共同体的特征，公田为全族或者各房支族人共同所有、共同分享。具体由族长及其宗族议事会共同经营和管理：一是大部分公田出租经营，出价高者获得租佃权。二是在公田比较少的情况下，可由各房支轮流耕种。三是在同等条件下租佃给比较贫穷的族人。可见，宗族社会的公田在考虑公共性的同时，也兼顾了效率性。
(二)地缘性公共产权：提供基础性公共物品
以血缘为纽带的宗族共同体毕竟只存在于南方比较偏远的地区，大量地区还是以地缘为纽带形成的群体。华北平原和长江流域的地缘群体主要是村庄。为了解决因国家治理能力弱而公共物品供给不足的问题，地域群体村庄会形成一些公共产权，以此来提供基础性公共物品。
[香火地]，也称为公会地、庙产、公地等。北方多寺庙，少宗族，即使有宗族的概念，也没有多少族山、族田，但是每个村庄都会有一定的香火地或香灯地。香火地主要有三种来源，一是善男信女捐赠。二是寺庙和尚化缘购买，和尚去世后，若无继承人，土地归村庄所有。三是村民筹资购买。顺义县沙井村的香火地和寺庙均由村民筹资购买，其所有权属于村公所。香火地的收入一部分维持寺庙运转，一部分做为村庄公共管理的经费，如村务招待费，修桥补路等。香火地一般租佃经营，由村长及其会首商量决定。虽然称之为香火地，但是其收入主要用于提供村庄性公共物品。
[义地]，也称为公有坟地，主要是给村庄的穷人做坟地的村庄所有土地。义地来源有两种：一是村公所指定一块村庄的公共土地，作为义地，供无地农民安葬。二是慈善机构购买土地，安葬因为无地无法埋葬的穷人。在沙井村，有20亩义地。这些义地与死坑有重合的地方，死坑就是义地。
[砂地]，无法耕种之地，农民可以清理出来做晒谷场。这类土地没有契约，向县公署申请后可免交田赋，本村村民均可以自由整理砂地作为晒场，不需要征求村公所同意。农民对晒场没有所有权，但是可以连续多年使用。
[死坑]，农民取土留下的坑，属于村庄共有地。如果死坑栽了芦苇、莲藕等其他作物，就得交田赋。在沙井村，死坑又称为水坑，种植莲藕或者芦苇，有一定的收入。死坑为全村村民所有。
在华北平原，宗族观念淡薄，没有形成宗族共同体，鲜有族田，但是地缘共同体比较发达，往往形成一定数量以村庄为单位的公共产权：一是村民筹资购买寺庙田，产权归属于村庄所有，如果寺庙有和尚，土地由和尚经营，剩余经费可以用于修桥补路等村庄支出。二是和尚化缘或者善男信女捐赠形成的寺庙公田，如果和尚去世后，没有继承者，则为寺庙所在村庄所有，其收入用于村庄公共支出。三是绝户家庭的财产成为村庄的公田。四是村民集资购买的公田。五是属于村庄所有的荒地。相较于宗族社会，地缘社会的公田来源单一，而且数量不多。
村庄的公田主要用于：一是弥补村庄公共支出的不足，特别是民国成立以后有大量县、乡、村的公摊费用，公田收入可以承担一部分。二是有些用于民生所需的晒场、取土制肥的土地、贫穷家庭的墓地等。三是善男信女的文化支出，如庙会、观音会等活动的支出。与丰富多元的宗族公田对比，华北平原的公田数量较少，功能有限。
村庄的公田为全体村民所有，共同分享，由村长和会首们经营管理。对于有经济收入的公田，采取出租经营方式，出价高者经营，有较高的效率性。在有些村庄也可以让比较贫穷的家庭耕种，这有一定的济贫性质。对于没有经济收入的公田，如死坑、义地等，按照先占先用、用完为止的原则，本村村民都可以使用，外村人不能使用。这类土地农民可以占用、使用，但是不能继承。
(三)利益性公共产权：提供特定公共物品
除了血缘性、地缘性公共产权的制度安排外，还有一种以共同利益为纽带形成的公共产权。在共同利益的驱使下，个体以平等的、自愿的方式共同购置土地，为民生需求提供公共物品，以此解决国家治理能力弱诱致的公共性不足的问题。利益性公共产权主要有以下几个方面：
[桥会田]：江西省吉安市吉水县金滩镇燕坊村中有桥会田，此田由桥会购置和经营管理。桥会田由村中三大姓氏共同出资购买，大约有12亩左右，产权为三族共有、共享。桥会田一般采取租佃方式，其收入只用于建设和维修金溪桥。在广东省龙川县山池村也有桥会田，四川新都区曲水村有桥公田，四川都江堰有桥路子田等。
[堰田]：四川省夹江县三洞镇汪家村设置有堰田，堰田由本灌区水费结余经费购买，约10亩左右。堰田属于灌区居民所有，只买不卖。堰田由堰管会经营管理，采取租佃方式，由堰长上门收租、保管。堰田除了提供维修经费外，还作为维修取土用地。
[路会田]：湖南省浏阳市洞阳镇长东村设置有路会田，属于全体会员共同所有，一般采取出租方式经营。路会田的收入用于修建村中道路。该村的路会田只有一二亩，只承担购买修路的材料费用，维修所需人力由本路会村民承担。
[老人会田]：广东省龙川县山池村一些年龄比较大的老人，担心年纪大后子女不赡养自己。老人们联合起来出资购置一定的田产，形成老人会田，以此出租。平时老人可以分享会田租金收入用于日常生活，去世时用当年的租金收入置办丧事。
[茶亭会田]：福建省上杭县才溪镇发坑村有一个路边的茶亭，由族里拿出一部分公田，收入用于修建大路上的供人休息喝茶的茶亭。茶亭会田出租经营，租金的使用由四个房的公名老大集体商议，账目每年公开，供人监督。
[护林田]：浙江省武义县俞源乡俞源村有护林田，主要作用是涵养水源，养护风水，防止自然灾害。护林田归俞氏宗族所有，族内派专人进行管理并给付一定的报酬。护林田大约占族田总数的0.37%。
[山长田]：江西省龙南县杨村镇黄坑村设置了山长田，山长是一个职务，就是专门负责巡山。为了保障山长的生活，给他专门购置的田称为山长田。
全国各地都有利益性公共产权，种类很多，名称不一(参见表1)。在华北平原和宗族社会，宗族社会和村庄可以提供一定的基础性公共物品，利益性公共产权以文化性质的居多。利益性公共产权主要出现在长江流域，因为长江流域没有宗族共同体，也没有地缘共同体，个体的农户要生存只能以利益纽带设置共有产权，以解决“皇权不下县”时的公共物品需求。
利益性公共产权的形成有三个渠道：一是利益相关者筹资购买形成，如桥公田、坝田、护路田等。二是绝户财产的处理。三是纠纷田地的利益方捐赠。可见，利益型公共产权源于利益相关主体被逼无奈的一种选择，具有临时性、针对性、应急性的特点。
利益性公共产权一般会组织会社，会员民主推举会首，由会首管理公共产权。利益性公共产权为利益相关主体共有、共享，采取租佃经营，出价高者获得租佃权，其收入用于桥、路、渡口、坝、堰等的建设和维修。另外，也有一些公共产权专门为生产某类公共物品的人提供生活资料，如长山田、摆渡田就由管理山林或者摆渡者直接耕种。
(四)家户性公共产权：提供保障性公共物品
家庭既是一个社会单元、生活单元，也是一个养老单元。在传统中国，在养老或者其他的弱者保护方面，也通过特定的产权安排予以保障。
1.养老地与养老保障
不管是日本人在华北的调查，还是中国农村研究院在长江流域、南方宗族地区的调查都可以发现一种由“小亲族”提供的公共物品———养老田。在分家时，首先要划出一定数量的土地供父母养老，其数量要能够保证父母在世时衣食无忧，也能够保障去世后葬礼之所需。养老田由父母掌管，可以出租，也可以由儿子们共同或者轮流耕种。养老田的收入归父母所有，即使由儿女租佃，也得按照市场方式进行。父母去世后，一般卖掉养老田举办丧事，剩余土地或者收入由兄弟平均分配。
养老田的设置与血缘性、地缘性、利益性公共产权有所不同，是一种更小“人群”共同拥有的产权。在没有分家时，土地为“家户私有”；分家以后，养老田为分家后的儿子们“共同所有”，可以说是“化私为公”、“因分成公”。这是一种因为分家由父母掌握并归属于几个家庭共有的一种产权安排。
2.姻粉地与弱者保障
在传统社会，条件比较好的家庭会在嫁女时赠送土地给出嫁的女儿。这些土地称为妆奁地或者姻粉地。这份财产可以不交给夫家，甚至不让丈夫知道，为女儿单独持有。当然妻子也可以与丈夫共享，夫妻可以将姻粉地出租，收入归夫妻所有，家长无权干涉姻粉地及其收入。当女儿与丈夫关系很好时，就转为小夫妻的共同财产，以丈夫的名义立契。即使姻粉地归属了夫家，在家庭经济困难出卖土地时，姻粉地也在最后出卖，出卖时一般要告之娘家，求得娘家谅解。在夫妻年老及子女分家时，姻粉地一般会转为养老地，它是保障出嫁女儿的一种产权安排。
家户性公共产权属于相关家庭共同占有和管理，由分家或者婚姻而形成，土地从“家户私有产权”变成“多家共有产权”，主要是解决家庭养老和女性的保障而设置特定产权。养老田、姻粉田的设置解决了国家无力提供养老、女性保障时的一种产权安排。这一安排为解决农村的养老问题、女性保护问题做出了特有的贡献。
(五)集体化公共产权：一种新的设计思路
1949年以前农村产权制度总体的原则是“私有为主，公有共有为辅”，即大量的土地属于私有产权，只是在需要提供民生性公共物品的时候就会设置“公共产权”。1949年以后农村产权制度安排则完全颠倒过来了，农村产权全面集体化，所有土地都具有了社会功能。最近30多年在坚持产权集体所有的基础上推进产权细分化和市场化，产权的经济功能逐渐增强。总体来看，1949年以后的产权改革主要有三个阶段：
第一阶段，全面集体化：单位负责公共物品。1962年中共中央颁布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定，农村人民公社是“政社合一”的组织，实行农村人民公社、生产大队、生产队三级集体所有制，简称为“三级所有，三级管理”。生产队为基本的核算单位，集体分配遵循“各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食”的原则。文件规定，农村人民公社负责农田水利建设，负责教育、治安、调解等公共服务；生产大队负责大队范围内的水利设施，负责生活没有依靠的社员的养老、救助等社会保障。可见，在农村人民公社体制下，国家具有很强的规制、控制、汲取能力。虽然如此，国家并不提供公社以下的民生性公共物品，这些公共物品全部由集体提供。因为农村产权全部属于集体所有，劳动力也为集体支配，集体利用所拥有产权的社会功能和所支配的劳动力两大优势，进行了大量的农田水利、道路、教育、医疗等公共物品的建设。可以说，农村产权集体所有使集体提供公共物品的能力达到历史最优水平。
第二阶段，“两权分离”：国家提供部分公共物品。1980年中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件，明确规定：坚持集体所有制，鼓励实施责任制。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》，明确要求从“包产到户”到“包干到户”，全面实施“家庭承包”，恢复了家庭生产和分配的地位。1983年中央一号文件正式提出了“联产承包责任制”，要求“统一经营与分散经营相结合”。这一阶段的产权制度可以概括为：家庭承包经营和集体统一经营相结合。按照制度设计，集体通过统一经营为家庭经营提供公共物品：一是水利、植保、防疫等由集体统一经营；二是大型的基础设施建设由国家投资，农村公路、仓库、小水电等基础设施“由农民个人或者合股集资兴办”；三是教育、科技等由国家和农民合作负担。在此阶段，国家开始考虑技术推广、农业科研、教育培训、商业体系等新型公共物品的发展，但是养老、低保、医疗等公共物品在此阶段没有被考虑。从中可以发现，在这一阶段，国家治理能力增强了，汲取能力仍然很强大，规控能力因为国家主动回缩而适当减弱，国家提供了一些大型的农村公共物品和新型公共物品，但是民生所需的公共物品依然依靠“集体产权”来“统一经营”，但是因为承包使用权的分立，集体所具有的公共物品供给能力大大下降。这一时期也是民生性公共物品供给和需求差距最大的时期。
第三阶段，“三权分置”：国家提供大部分公共物品。十七届三中全会颁布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，一方面，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地关系要保持稳定且长久不变”。另一方面，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。2014年中办和国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确规定：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”，“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。十七届三中全会的决定明确规定，农村公共物品由国家和地方政府解决，但是解决程度没有具体规定，如养老、医保只能是“广覆盖，低保障”；农村小水利、水土污染解决到什么程度也无法掌握；公路建设方面国家只提供到村部的硬化成本。另外，政府还提供了更多的市场化条件下所需的公共物品：科技体系、金融支持、产业支撑等新型的农村公共物品。总体上看，在“三权分置”时期，国家治理能力大大增强，国家和地方政府的汲取已经从农业转向资源(主要是土地)，汲取能力依然强大；国家的规控能力继续下降；公共物品的供给能力增强，范围扩大。相比较而言，大部分村庄的公共物品供给能力进一步下降，尽管如此，民生所需的相当大一部分公共物品，如农村小水利、村组道路、农村保洁、水土污染等仍然由集体产权承担；弱势群体的保障的大部分成本还得由家庭承担。
(六)传统公共产权的特点和局限
在传统中国，国家治理能力比较弱小(见表2)，无力解决民生所需的公共物品，通过设置“公共产权”解决这一“治理难题”。这一制度设计既实现了农业生产高效率，又满足了农村社会的公共物品需求，使得农业文明能够在国家“无为而治”的条件下得以长期延续，可以说“公共产权”是传统中国领先欧洲国家的“密码”。应该看到，传统中国的产权安排也有历史局限性：一是当时民生所需要的公共物品相对简单，仅仅为了维持农业生产和社会的正常运转。二是私有产权占主导，依靠部分产权的社会功能满足社会需求的能力较为有限，无法满足现代工业化、城市化发展的需求。这也可以解释传统中国在近代以来衰落的原因。
注：1.每个指标分为五个层级：最多、较多、一般、较差、最差(也有些是强)。
2.整体经济功能：指全社会产权效率性追求。公共产权的社会功能：指公共产权实际发挥作用的功能。
3.基础型公共物品：指公路、电力、大堤、大坝等；保障型公共物品：养老、医疗、低保、弱势群体保障；水利型公共物品：小水利、小灌溉设施；新公共物品：指产业型、金融型、科教型等。
新中国成立以后，农村产权制度设计走向一个极端，即农村土地等资源全部为集体所有，所有产权都具有社会功能，同时也具有一定的经济功能。在此阶段，国家的汲取能力与规控能力同时增强，依靠集体产权的社会功能，农村的水利、教育、卫生、社会救助等大量的民生事业得到了蓬勃发展，有的至今还在受益。但是，集体产权也有限度：一是产权的经济功能弱化，不能通过产权的经济功能提供更多的物品，满足人们的基本需求，从而导致集体经济组织成员对集体的离心离德。二是国家工业优先的战略，使得国家更多是向农村汲取资源，不能平等地向农村社会提供日益增长的公共物品。可见，此阶段的工业化战略仰赖于国家对农村的规控能力和资源的汲取能力，公共物品建设取决于集体产权的社会功能。
家庭承包责任制后，所有权和承包权“两权分离”，土地使用权被激活，产权的经济功能得到了强化。在家庭承包权特别是使用权被激活的同时，依靠集体产权满足公共需求的能力有所弱化，国家寄希望于集体的统一经营解决公共性问题，基本不向村庄提供公共物品，但是集体的统一经营能力又相当有限，有些村庄甚至没有“统”的功能。这一阶段由于“两权分离”，搞活了“分散经营”，但是削弱了“统一经营”，即产权的经济功能激活，社会属性却受到压抑，而国家又没能及时填补，因此此阶段的农村公共物品供给成为新中国成立以来最差的时期。
最近几年由于国家治理能力特别是公共物品供给能力增强，不仅生产性公共物品供给较多、较充分，而且保障性公共物品的供给也在稳步增长，还出现了支撑规模农业、专业农业的新型公共物品。国家公共物品供给能力的增强为“三权分置”的产权改革提供了前提条件，使村庄可以在稳定集体所有权、保障家庭承包权的基础上，搞活多种经营权，赋予经营权要素性质，使其具有较为完整的经济功能，以最大化产权的经济效率。
三、国家治理现代化与农村三权分置改革
在国家治理能力较弱的传统中国，基层社会通过特定的产权安排，解决了农村公共物品的供给问题，走出了一条与西方不同的供给之路。那么，当前国家大力推进的农村产权的“三权分置”改革，则是在国家治理能力增强过程中又一特色性产权安排。“传统之路”主要是发挥部分产权的社会功能；“特色之路”主要是突出产权内部的经济功能，它是对国家治理现代化的一种积极的反应，也是弱化产权社会属性的一种努力尝试。
(一)“三权分置”是国家治理现代化的一种必然结果
集体所有权，是指土地等生产资料为村庄成员集体所有的权利。这一制度可以为每个集体成员提供一份承包土地，还可以利用集体所有权发展共享经济，提供集体成员共同需要但是个人无法解决的公共物品。尽管随着国家治理现代化的推进，国家向农村提供的公共物品越来越多，但是仍然有许多公共物品，特别是具有差异性质的公共物品，需要村庄自我供给、自我满足。从这个角度来看，村庄集体经济仍有其存在的价值。
家庭承包权，设计的目标主要有两个：一是激活使用权，二是赋予承包权在养老、就业和基本生存保障方面的社会功能。随着国家治理能力的提高，国家会承担更多的养老、就业和生活保障的功能。但是必须看到国家治理能力现代化有一个发展的过程，而且国家不可能对每个社会成员提供同等的养老、就业和生活保障，设置承包权可以弥补国家社会保障功能的供给不足，也可以填补国家失业保障功能的缺失，即设置承包权可以弥补国家供给公共物品的“能力问题”和“结构问题”。因此土地承包权的社会功能将会在一定时间、一定范围和一定人员中存在。
家庭承包权的设计达到了一定的目标，在一定程度上搞活了家庭承包权，促进了农业生产，但是随着工业化和城镇化的发展，大量劳动力外出务工经商，“两权分离”的不足开始显现。从中国农村研究院八年跟踪调查来看，主要有四大问题：一是不少耕地退出生产。农民外出务工经商越来越多，一些地区的坡地、岗地、低地，甚至旱涝保收的土地都退出了农业生产，出现了较为严重的抛荒问题。二是一些土地从事无效经营。相当大一部分家庭的土地只提供口粮功能，退回到自然再生产状态。三是大量土地低效经营。更多的家庭不再精种、集约经营土地，能够种两季的只种一季，能够集约经营的粗放经营。四是国家的政策找不到着力点。如国家粮食补贴政策希望提高农民的种粮积极性，但是成效不尽如人意。因为相当大一部分农民只将承包地视为社会保障和就业的最后“庇护所”。可见，有相当大一部分农民只重视产权的社会属性，忽略了产权的经济属性。
农民重社会属性轻经济属性的倾向导致一对矛盾：一方面，大量的土地闲置、低效利用；一方面大量需要土地的家庭农场、农业公司、专业经营户和合作社等新型经营主体因为产权制度约束，无法得到更多的土地。因为集体所有权、家庭承包权均以村庄为单元来设置，对于非本村集体经济成员的新型农业经营主体要获得具有保障功能的土地有众多的制度性障碍。随着国家治理现代化水平的提高，国家已经承担了大部分的社会功能，集体所有权、家庭承包权所承担的社会功能有相当大一部分为国家替代。这两大变化都对产权改革提出了迫切的要求：一是经济的发展要求产权有更多、更完整的经济功能；二是国家治理现代化水平的提高，特别是国家对集体所有权、家庭承包权的替代供给为发挥产权的经济功能提供了前提条件。这些都需要解放被约束的土地产权，释放产权的经济功能。从这个意义来看，“三权分置，搞活经营权”是国家治理现代化的必然结果，是产权经济属性充分发挥的内在要求。
(二)“三权分置”与搞活经营权的地方样本
21世纪以来，许多地区在“两权分离”的基础上自觉地探索推进“三权分置，搞活经营权”改革，摸索出了不少新路子，也取得很大的成效。中国农村研究院通过深度调查发现了不少搞活经营权的典型案例。
1.以村集体为单元整合经营权的东平样本
山东省东平县彭集街道的安村是一个典型的贫困村，大量的农民外出务工经商，干群矛盾大，集体经济负债24万多元。2013年安村开始探索搞活土地经营权的改革试点，动员承包农户以土地经营权入股，与集体股份共同组建“安大土地股份合作社”。农民入股的土地每亩可以获得1000元的保底收入，外加年底利润分红，劳动力还可以在合作社就业。以搞活土地经营权为核心的安大土地股份公司取得了较大成效，利用集中起来的土地经营权创办了中药材基地、粉皮小区、养殖基地和蔬菜基地。安村的集体经济也得到了发展，每年集体收入400多万元。安村从一个经济穷村变成了一个经济强村。集体经济发展后，利用集体股份的分红维修了21条村庄道路，集体承担了农民个人应当承担的新农保费用，承担应由村民负担的自来水费用，还对特困户、孤寡家庭进行帮扶、助学。安村只是东平县搞活土地经营权的一个缩影，现在全县都在推进以搞活土地经营权为核心的产权制度改革，以新型产业、合作社、资本等为中心整合土地经营权，形成了能人带动、产业推动、政策驱动、资本联动等土地股份合作社模式。通过以集体为单元的土地经营权整合，农民收入增加了，集体经济增强了，村庄公益事业有了坚实的保障。
2.以自然村为单元搞活经营权的清远样本
广东省清远市是粤北的贫困地区，人多地少，地块分散，大部分劳动力外出务工经商，土地抛荒比较严重，加上村庄规模大，自治空转，难以落地。清远市委市政府决定，调整村庄规模，以小组或者自然村为单元搞活经营权。比较有代表性的是英德市西牛镇禾湾自然村。该自然村540人，人均土地不到0.5亩，与邻村有土地纠纷，村民上访多，邻里矛盾多，土地抛荒多，村庄经济无发展，村务无人管理。禾湾自然村抓住调整村庄规模的契机，以自然村为单元整治土地，统一规划，整合400亩闲置土地。整治后的土地经营权由自然村掌握，质量比较好的土地再次发包给农户，剩下的138亩土地向外公开招标。通过这种方式，禾湾村改良了土地，搞活了经营权，清除了土地规模化的障碍，产业得到了发展，农民和集体经济收入大幅增长。集体经济发展后，该村利用以奖代补政策推进村庄整治，一百多栋房子得到了改造或新建，还修建了篮球场、乒乓球场、羽毛球场、健身区、休闲区、绿化带、垃圾池等基础设施。清远调整村庄规模，搞活经营权的特点：充分利用自然村这一地缘和血缘共同体，利用集体所有权整合农民的经营权，提高土地的质量，并通过市场方式搞活经营权，促进全村产业和经济的发展。
3.以农村社区为单元搞活经营权的都江堰样本
四川省都江堰市利用2008年汶川地震恢复家园的机会，大力推进农村产权制度改革。比较典型的是鹤鸣村，该村地处偏僻，分田到户只解决了农民的温饱问题，致富问题始终没有解决。农民外出务工经商的多，不少土地抛荒，甚至退回村组。为此，在灾后重建时，鹤鸣村决定推进以确权为先导的产权制度改革，将农民的承包权确股到人或者确权到户，让农民安心，同时引导农民以土地经营权入股，建立以村民小组为单位的农业经济合作社和以村集体为单位的农业经济合作联社。合作社和合作联社以土地经营权招商引资，先后引进了多家企业从事种植、养殖开发，获得了多重效果：一是企业获得经营权，得到了发展；二是农民从土地上解放出来，能够安心外出务工经商，又获得可靠的保底收入，不愿意外出务工的劳动力还可以在企业就业，获得就业收入；三是集体经济也得到了壮大，村庄利用集体收入提供了许多民生所需公共物品。以村组集体为单元提供公共物品，其数量、质量和契合程度都大大提高。
4.以经济联社为单元搞活经营权的东莞样本
东莞市是工业化、城镇化先行地区，村、组集体经济发达，实力较为雄厚的集体经济组织承担了大量的公共物品供给功能。因此，东莞市比较早就面临着搞活经营权的问题。在21世纪初，东莞市就开始将土地经营权从家庭转移到村、组，组建经济联社和经济社，经济联社和经济社利用经营权进行投资、开发，发展共享经济。经过了十多年的发展，目前东莞的村组集体资产约占广东省同级集体资产的三分之一，达到了1316.64亿元。集体经济的发展不仅给农民提供分红收入，还承担了村组范围内的道路建设、治安、保洁等公共服务，此外不少集体经济还承担养老、低保、救济等社会功能。从东莞的改革可以发现，村组集体行使所有权，获得所有权的收益；承包权以家庭股份的方式通过分红和民主管理得到了保障；经营权交给包括村组集体在内的市场主体，使经营权具有更多要素性质，使之从一个封闭的社区权利变成了一个开放的市场权利。拥有土地经营权的主体，也许不是村组集体经济成员，但是能够通过市场机制自由地支配土地经营权。东莞的农村产权“三权分置”的改革，在一定程度上实现了所有权、承包权和经营权的“三权共赢”。
从四个地区对“三权分置，搞活经营权”改革探索可以发现一些共性特点：一是大量的劳动力外出务工经商，土地对农民只有基本的保障功能，有些甚至成了农民的包袱，土地生产效率比较低，需要在稳定土地承包权的基础上搞活经营权。二是国家和地方治理能力提高，在一定程度上解决了村庄的基础设施、农民的社会保障等公共物品，集体产权的社会功能逐渐弱化，特别是东莞、都江堰等经济发达地区的地方政府还设置了社区服务中心，专门提供民生所需的公共物品和公共服务。这为弱化产权的社会功能、提升经济功能提供了基本保障。三是从最贫穷的东平到较贫穷的清远，再到较发达的都江堰、发达的东莞，可以归纳出几个规律性发现：第一，经济越发达对搞活土地经营权的需求就越强烈；第二，土地经营权逐渐从社区资源变成市场要素；第三，土地经营权进入市场程度越深、搞得越活，集体经济提供的社区公共服务和福利就越多。
四、国家治理与产权属性的关系模式
通过对传统中国农村产权制度安排及当今农村产权变迁实践考察，我们可以发现国家治理与产权安排之间有一些内在的规律性关联。
(一)产权有多种属性且因时而变
欧洲的产权有两种突出的属性，一是追求经济效率的经济属性(或功能)；二是保护财产权利的政治属性(或功能)。经济属性是产权最重要的属性，政治属性以经济属性为前提和目标。但是中国与欧洲不同，即使以家户私有制为基础的传统中国也与欧洲国家大不相同，农村产权除了具有经济属性和不稳定、弱小的政治属性外，还赋予特定产权一定的社会属性，以此提供民生所需的公共物品。在农村人民公社时期，农村产权为集体所有，产权的经济属性极度弱化，所有的产权都具有一定的社会属性，因此其社会属性达到了顶峰。随着农村产权的“两权分离”、“三权分置”，产权的经济属性开始增强，社会属性逐渐减弱。可见，产权的社会属性为中国所特有，它是具有中国特色的产权制度安排，而且产权的经济属性和社会属性并非一成不变，随着国家治理能力的提高，两者会相互转化：从产权数量来看，拥有经济属性的产权会增多，拥有社会属性的产权会减少；从产权本身来看，同一产权的经济属性会增强，社会属性会减弱。
(二)产权制度中独特的中国经验
中国农村产权制度的安排与欧洲大不相同，从部落和氏族社会解体开始，欧洲的产权制度就是私有制，国家和社会治理以私有制为基础而进行设计和安排。中国走了一条与欧洲完全不同的道路：一是传统中国在私有制的基础上通过将部分产权公共化，解决个体无法解决的公共物品供给问题，基层社会通过设置部分“公共产权”自我供给公共物品，而欧洲则是通过个人自愿或私人合作提供公共物品。公共产权自我供给公共物品为“皇权不下县”也能够实现“无为而治”创造了前提条件，公共产权是悠久的农业文明能够延续的重要制度因素，更是传统中国领先欧洲国家的“密码”。二是当前对农村集体产权实施“三权分置”改革，在集体所有权的基础上，分设承包权、经营权，让集体所有权承担一定的社会功能，让家庭承包权承担一定的保障功能，让土地经营权只具有经济功能。“三权分置”在集体所有的基础上最大化产权的经济功能，从而在不损害产权的社会功能、稳定保障功能的基础上最大化产权的经济效率。
(三)产权属性与国家治理的关系
产权属性与国家治理相关联。当国家治理能力特别是国家供给公共物品能力较弱时，需要设置“公共产权”或者增强同一产权的社会属性，发挥产权的社会功能，以此提供民生所需的公共物品。当国家治理能力特别是国家提供公共物品的能力逐渐增强时，可以适当减少公共产权数量，让更多数量的产权追求经济效率；或者弱化同一产权的社会属性，激活和强化产权的经济功能。搞活土地经营权正是这一因果关系的具体体现。
产权的属性是国家治理能力的函数。产权的社会属性与国家治理能力成反比，当国家治理能力较弱时，需要强化产权的社会属性；当国家治理能力逐渐增强时，需要弱化产权的社会属性(参见产权社会性曲线)。产权的经济属性与国家治理能力成正比，当国家治理能力较弱时，将会有部分产权承担社会属性，因此产权整体的经济性会有所降低；当国家治理能力逐渐增强时，将会有更多的产权从社会功能转向经济功能，因此产权的经济属性会增强。从图1来看，当国家治理能力低于B点时，就要强化产权的社会属性，扩大“公共产权”的范围，提高“公共产权”的规模；当国家治理能力超过B点时，就要强化产权的经济属性，缩小“公共产权”的范围，减少“公共产权”的规模。对于1949年以后的集体产权而言，当国家治理能力超过B点后，可以适当稳定或者降低集体所有权、家庭承包权的社会功能，增强土地经营权的经济功能。
如果将国家治理能力分解为汲取能力、规控能力、供给能力，我们发现，一是国家汲取能力与产权属性没有直接的相关性，传统时期国家汲取能力较弱，集体化时期国家汲取能力很强，但是产权经济属性没有太大的变化，而且按照可比口径，在集体经济时期，产权的经济属性可能还在下降。因为汲取能力强未必意味着资源丰富，且将汲取的资源用于供给公共物品。二是国家规控能力与产权属性也没有相关性，如在传统时期，国家规制、控制基层社会的能力弱，在农村人民公社时期相当强，但是规控能力的增强并没有带来产权经济属性的增强。三是国家提供公共物品的能力与产权属性具有相关性，前者与产权的经济性成正比、与产权的社会性成反比。所以，我们可以笼统地讲国家治理能力与产权属性有相关性，其实是指国家供给公共物品的能力与产权属性相关。
(四)产权类型与国家治理能力
产权类型与国家治理也有一定的关联。一是私有产权、公共产权与国家治理的关系。随着国家治理能力的增强，私有产权会增加，公共产权会减少，反之则增加公共产权，减少私有产权。其实前面基本是讨论产权类型与国家治理的关系。二是所有权、承包权、经营权与国家治理的关系。随着国家治理能力增强，即治理现代化水平提高，要稳定所有权、承包权，大力发展经营权，搞活经营权，从而突出产权的经济属性。
国家治理有不同层级，不同层级的治理能力特别是公共物品供给能力是不同的。从表3可以发现，随着中央政府、地方政府供给农村公共物品能力增强，产权追求效率性、市场性的趋势越来越强，可以更少地赋予产权的社会功能。村庄供给公共物品的能力与中央、地方政府治理能力的变化相反，随着产权的细分化和市场化，村庄提供公共物品的能力却越来越弱，主要源于两个方面：一是国家和地方政府替代村庄提供了更多的公共物品；二是产权的社会功能弱化，经济功能强化，村庄对产权控制能力在弱化。
(五)产权属性及国家治理的限度
国家治理能力是有限度的。不管国家治理能力有多强大，始终无法解决农民需要的所有公共物品；如果国家规模大、地区差异大，国家也无法提供差异性公共物品。从图1也可以看出来，产权的社会属性只是接近横轴，但是不会与横轴相交。说明了国家治理能力的限度，这个限度也就决定了“公共产权”不可能完全消失，总会在一定范围内存在。其范围和规模的大小取决于差异性公共物品的需求程度。
产权的社会属性是有限度的。虽然可以设置公共产权或者赋予产权的社会属性提供个人无法提供的公共物品，但是必须看到以产权的社会属性提供公共物品，只能是小范围、临时性的、补充性的，且是不可持续的。产权的社会属性只能解决小范围、小规模的公共物品供给，不可能支持工业化、城市化所需要的公共物品需求。因此，产权的社会功能是有限度的。但是产权的社会性类似“毛细血管”，具有适应性、渗透性、补充性、契合性，与国家提供的公共物品有较强的互补性。
产权的细分化是有限度的。改革开放后的集体产权“两权分离”和当前的“三权分置”，主要目标是在保障产权社会功能的同时，最大化产权的经济效率，发挥产权的经济功能。但是我们也必须看到，产权细分毕竟是在集体所有基础上的细分，集体对承包权、经营权有一定的干预能力。细分化的经营权可否超越私有产权的效率程度还有待进一步观察。
参考文献和注释:略
作者简介：邓大才，华中师范大学中国农村研究院教授、青年长江学者
中国乡村发现网转自：《中国社会科学》2017年第1期，第4-24页
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