——基于江苏、广西、湖北、黑龙江四省(区)调查数据的分析
一、前言
改革开放以来，为解决农村土地（简称农地）经营细碎化、农业兼业化问题，中国政府多年来致力于促进农地经营权流转，鼓励土地适度规模经营，以此提高土地利用效率，增加农民收入。早在1984年中央1号文件就规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中。”1986年中央1号文件再一次强调，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。”1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定，“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”1995年国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中，重申“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规定，“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。”2002年《中华人民共和国农村土地承包法》规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”2007年《中华人民共和国物权法》规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”2008年中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，“伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势”，“鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。”中央政府促进农地流转的目标不可谓不明确，政策规定不可谓不具体，但是，各地农地流转依然存在活力不足、规模不大、结构不协调等问题。截至2011年底，全国农村耕地流转面积为2.28亿亩，仅占全国耕地总面积的17.8%（刘守英，2014）。原因何在？
为准确把握我国农地流转的现状，评估现行农地流转政策的执行效果，探讨如何有针对性地改革和完善现行农地流转政策，2014年1－2月，扬州大学中国土地政策研究中心联合广西大学、华中农业大学和东北农业大学，组织四所高校的学生在江苏、广西、湖北和黑龙江4省（区）围绕这一主题进行了实地调查。本研究报告主要是基于此次调查数据所做的分析。
二、基本情况介绍
研究者选择江苏、广西、湖北和黑龙江四省（区）作为研究区域，主要是基于以下的考虑：江苏、广西、湖北和黑龙江4省（区）地理位置、经济社会发展水平以及农地资源禀赋存在一定的差异，作为研究区域，在全国范围内具有一定的代表性。其中江苏省处于东部沿海经济发达地区，非农就业市场和农地流转市场发育较好；广西壮族自治区处于华南地区，人均农地资源禀赋小，且农地质量受到地形地貌影响明显；湖北省处于中部地区，人均农地资源禀赋接近全国平均水平，是中部重要的农业生产地区；黑龙江省处于东北地区，人均农地资源禀赋大，且农地流转和农业规模经营发育良好。
为保证调查质量，采取了以下措施：其一，在各省内，将所辖县依据2012年人均GDP水平分成高、中、低三组，在每组内随机抽样并选择对应生源地的学生作为调查员，从而使调查样本具有代表性；其二，在正式调查开始之前，对调查员进行了统一的调查培训，对调查问卷涉及的相关内容进行了解释，明确相关问题的内含；其三，调查员利用2014年寒假回乡调查，不仅保证调查工作顺利进行，而且由于调查员对家乡情况较为了解，可以最大程度地保证调查内容的真实可靠性。
调查问卷分村庄调查问卷和农户调查问卷，农户调查问卷又分为转入户调查问卷和转出户调查问卷。研究者将2006－2013年间发生过一次及一次以上农地转入或转出行为的农户分别界定为转入户或转出户。研究者之所以将已经发生农地流转行为的农户作为调查对象，主要是考虑到这部分农户对农地流转政策的评价更直接、更客观。调查问卷涉及的内容主要包括农户家庭基本情况、土地承包、土地权属安排、土地流转、农业补贴、家庭收入等相关内容。本次调查共获得104个有效样本村、1113户有效样本农户的调查数据。样本分布见表1。
由调查数据可知（见表2），2006－2013年，104个样本村人均耕地面积保持在1.98亩至2.00亩之间，年际间变化不大，且四省（区）样本村人均耕地面积年际间的变化趋势与样本平均保持一致。但是，四省（区）间的耕地资源禀赋存在较大差异，人均耕地面积差距明显，江苏省样本村人均耕地面积为0.95亩，远低于黑龙江省人均7.34亩的水平。
样本农户的统计特征描述见表3。从表3中可以看出，转入户和转出户在户主性别、户主受教育程度、户主年龄、家庭人口数、家庭劳动力人数以及家庭拥有固定资产价值等方面的统计结果差异不大。
三、农地流转现状及政策执行情况
中国农地流转政策经历了从严格限制到允许农民在承包期内依法、自愿、有偿流转其农地经营权的逐步松动的政策变迁过程（冀县卿、黄季焜，2013）。现行农地流转政策大致可归纳为以下几点：一是在坚持农地集体所有、家庭经营的制度框架下鼓励农地流转，实现规模经营；二是严格限制甚至禁止农地行政性调整；三是农地流转要遵循依法、自愿、有偿流转原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍农地流转；四是农地流转要在坚持家庭经营基础性地位的同时，积极培育新型经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展；五是政府应在农地流转中发挥扶持引导和管理作用；六是农地流转要有利于增加农民收入，让农民成为农地流转的积极参与者和真正受益者。现利用四省（区）的调查数据对农地流转现状及政策执行情况进行分析。
（一）农地流转程度
中国现阶段农地流转水平和程度如何？中央政府现行的农地流转政策是否达到了促进农地流转的政策目标？是否有助于实现农地规模经营？研究者分别采用村庄层面和农户层面的农地流转率对之进行考察。
1.村庄农地流转率。村庄农地流转率是指村庄农地流转面积占村庄农地面积的比例。104个样本村农地流转率见表4。由表4可知，第一，样本村总体农地流转率并不高，8年平均值仅为13.29%。第二，2006－2013年8年间，样本村农地流转率逐步增加，从2006年的8.19%上升到2013年的21.99%，上升了13.8%。第三，样本村农地流转率省际间存在较大差异。江苏、广西、湖北、黑龙江样本村农地流转率分别是17.67%、6.96%、3.74%和14.50%，经济发达的江苏省样本村农地流转率明显高于其他三个省（区）。
2.转入户和转出户农地流转率。在分析农户层面的农地流转率时，分别采用转入户组（转出户组）农地流转率、当年实际发生流转行为的转入户组（转出户组）农地流转率两个指标。
（1）转入户组（转出户组）农地流转率
转入户组农地流转率=当年转入农地面积/全部转入户当年农地经营面积。转出户组农地流转率=当年转出农地面积/全部转出户年初农地经营面积。如果某一年度转入户（转出户）没有发生农地流转行为，当年转入（转出）农地面积用0表示，但其经营面积仍然分别计入转入户（转出户）当年农地经营面积中。这一指标有助于判断转入户和转出户的农地流转活跃程度。计算结果见表5。
从表5可以看出：其一，总体水平上，无论是转入户组还是转出户组，各省（区）农地流转率均呈现上升趋势，这表明农户农地流转行为日趋活跃。四省（区）转入户组农地流转率平均值为49.74%，转出户组农地流转率平均值为29.85%。2006年转入户组农地流转率为26.24%，2013年为66.73%，上升了40.49%；2006年转出户组农地流转率为14.69%，2013年为54.30%，上升了39.61%。其二，农地流转率省际间存在较大差距。2006－2013年8年间，江苏省转入户组农地流转率平均值最高，达到78.51%，黑龙江省最低，为40.57%，江苏省转入户组农地流转率比黑龙江省高出了37.94%。江苏省转出户组农地流转率平均值最高，为40.85%，湖北省最低，为13.77%，两者相差27.08%。
（2）当年实际发生流转行为的转入户组（转出户组）农地流转率
考虑到部分转入户、转出户某些年度并没有发生农地流转行为，现用当年实际发生转入（转出）行为的转入户（转出户）农地流转率进一步考察转入户（转出户）组的农地流转水平。这一指标可在一定程度上反映农地流转后的集中程度。当年实际发生转入行为的转入户组农地流转率=当年转入农地面积/实际发生转入行为转入户的农地经营面积。当年实际发生转出行为的转出户组农地流转率=当年转出农地面积/实际发生转出行为转出户的年初农地经营面积。如果某一转入户（转出户）当年没有发生农地流转行为，则该转入（转出）户不包括在当年的样本中。计算结果见表6。
从表6中可以看出：其一，总体水平上，转入户组农地流转率呈现上升趋势，转出户组农地流转率呈现下降趋势。2006年转入户组农地流转率平均值为58.42%，2013年为70.81%，8年间上升了12.39%，8年间转入户组农地流转率平均值为68.71%；2006年转出户组农地流转率平均值为82.28%，2013年为69.25%，8年间下降了13.03%，8年间转出户组农地流转率平均值为70.87%。这一数据表明随着农地流转的持续推进，农地有向转入户集中的趋势，农地流转有助于农户提升土地经营规模水平。其二，省际间农地流转率差距明显。转入户组农地流转率最高者为江苏，平均值为86.85%，最低者为黑龙江，平均值为59.29%，两者相差27.56%；转出户组农地流转率最高者为黑龙江，平均值为73.73%，最低者为湖北，平均值为54.62% ，两者相差19.11%。
（二）农地行政性调整情况
关于农地行政性调整，中央文件多次强调“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”，严格限定农地小调整，禁止农地大调整。本次调查发现，中央政府的这一政策目标并没有得到完全实现，实际工作中行政性调整时有发生。
就村级层面而言，2006－2013年8年间江苏等四省（区）大调整平均值为0.17次/村，小调整平均值为0.93次/村。江苏大调整平均值最高，达到0.32次/村；广西和湖北最低，各为0.05次/村。湖北小调整最为频繁，平均值为1.62次/村。结合村庄治理的基本特征进行分析，可以发现，自主治理程度较高、村干部的村级事务主导权较大的村庄中土地调整发生的可能性往往较大（马贤磊、仇童伟、钱忠好，2015年）。
就农户层面而言，调查问卷中设计了“第二轮土地承包期间，你家承包地是否进行了土地行政性调整”、“如果有过调整，调整了几次”、“最近一次调整发生在哪一年”三个问题。调查数据表明，江苏、广西、湖北及黑龙江四省（区）二轮土地承包以来有过农地行政性调整的农户比例分别为17.93%、13.16%、6.1%以及19.48%；回答二轮承包以来共有过六次行政性调整的农户比例分别为0.37%、5.37%、0以及0.87%；回答调整过一次的农户比例分别为8.24%、6.34%、4.04%以及17.75%。30.26%的农户反映最近一次土地调整发生的年份为1998年，这可能与1998年为第一轮土地承包和第二轮土地承包的交替期有关。
（三）农地流转是否遵循依法、自愿、有偿原则
中央政府多次强调农地流转要遵循依法、自愿、有偿原则。为考察实际工作中农地流转是否遵循依法、自愿、有偿原则，调查问卷中设计了“农地流转是否需要经村集体同意”、“农户农地流转是否自愿”、“农户农地流转是否有偿及金额”的问题。调查结果见表7、表8、表9。
关于“农地流转是否需要经村集体同意”，由调查数据可知（表7）：第一，在总体水平上，村组集体在较大程度上介入了农地流转过程且呈现强化趋势。2006－2013年8年间，转入、转出农地需经集体同意的农户比例分别为37.73%、45.08%。四省（区）转入农地需经集体同意的农户比例从2006年的24.04%上升到2013年的45.50%，转出农地需经集体同意的比例也由37.80%上升到47.02%。第二，村组集体介入农地流转的强度存在较大的差异。2006－2013年8年间，转入、转出农地需经集体同意的农户比例江苏最高，分别高达83.40%、87.19%，黑龙江最低，分别为17.86%和17.22%。
关于“农地流转是否自愿”，由调查数据发现（表8）：第一，总体水平上，农民自愿流转农地的比例较高。2006－2013年8年间，转入户组自愿流转农地比例平均值为97.16%，转出户组自愿流转农地比例平均值是97.41%。这表明中央鼓励农地农用自愿、自由流转的政策基本上得到了贯彻。第二，从趋势上看，农地流转自愿程度下降。转入户组2006年自愿流转农地比例为99.04%，2013年下降为96.68%；转出户组2006年自愿流转农地比例为98.43%，2013年下降为96.92%。这一现象需要引起足够的警惕和重视。
关于“农地有偿流转”，表9描述了转入户组和转出户组有偿流转农地发生率（指在2006－2013年间发生的农地有偿流转事件与农地流转总事件之比）及农地流转补偿额度。从表9中可以看出，尽管多年来政府一直提倡、鼓励农地有偿流转，且现实生活中农地流转补偿金额不断提高，但仍然有相当一部分农地流转是无偿流转，这可能与现阶段农业比较利益偏低以及农地流转主要发生在“熟人社会”中有关。
（四）农地流转是否坚持家庭经营的基础性地位，推进多种经营方式共同发展
中国农业经营的目标模式是以农户家庭经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方式共同发展。为考察农地流转是否有助于这一目标模式的实现，研究者设计了“农地流转去向”这一问题，并给出了“亲戚、邻居、集体、家庭农场、合作社、农业企业、其他”的选项。具体结果见表10。
从表10中可以看出，四省（区）农地流转流向“亲戚、邻居”的比例由2006年的68.50%下降到2013年的63.65%，平均值为64.95%；流向“家庭农场、合作社、农业企业”的比例有所上升，分别由2006年的1.57%、7.87%及0%上升到2013年的4.72%、9.65%以及6.57%，8年平均值分别为3.4%、8.48%及5.49%；此外，流向“集体”的比例8年间平均为7.21%。这表明，现阶段农地经营仍然以家庭承包经营为主，农地流转有助于推动集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式的发展。
（五）政府在农地流转中是否发挥引导和管理作用
为考察政府在农地流转中是否真正发挥引导和管理作用，调查问卷中设计了“谁组织农地流转”、“农地流转是否签订合同”这两个问题，具体调查结果见表11、表12。
关于“谁组织农地流转”，调查者给出了“上级政府、村组集体和农民自由流转”三种选项，调查结果见表11。从表11中可以看出：第一，总体水平上，现阶段农地流转更多的是农民相互间自由流转。2006－2013年8年间农民自由流转比例的平均值转入户组高达58.75%，转出户组为50.29%。第二，村组集体在农地流转中扮演着极为重要的角色且省际间存在较大的差距。2006－2013年8年间村组集体组织农地流转的比例转入户组为37.41%，转出户组为39.64%。与其他三省（区）相比，江苏省村组集体组织农地流转的比例最高，这与江苏农村集体经济发展水平较高、村组集体动员组织能力较强有关。第三，上级政府在农地流转中发挥的作用呈现强化的趋势。2006－2013年8年间，上级政府组织农地流转的比例，无论是转入户组还是转出户组，均呈现上升的趋势。2006年，上级政府组织农地流转的比例，转入户组为2.88%，转出户组为8.66%，2013年，两者的比例分别提高到4.03%、12.73%；在转出户组中，江苏省上级政府组织农地流转的比例8年平均值为19.53%。上级政府强势介入农地流转，尽管会在一定程度上节省农地流转的交易成本、加速农地流转，但也可能会侵犯农民的土地权益。
关于农地流转合同的签约情况，从表12可以看出：第一，总体水平上，农地流转签订合同的比例不高。转入户组签订农地流转合同的比例平均值仅为45.72%，转出户组平均值为49.16%。农地流转签订合同比例不高可能与现阶段农地流转主要在“熟人社会”间流转有关。第二，省际间农地流转合同签订比例差距较大。江苏、广西、湖北、黑龙江转入户组签订合同比例分别是68.49%、32.24%、28.54%和50.83%，最高的与最低的两者相差39.95%；转出户组签订合同比例最高的江苏与最低的广西两者相差39.23%。无论是转入户组还是转出户组，江苏样本农户签订流转合同的比例最高。
（六）农地流转是否让农民成为农地流转的积极参与者和真正受益者
为判断农地流转是否让农民成为农地流转的积极参与者和真正受益者，研究者设计了“你对农地流转是否满意？”的问题并给出了“很满意、比较满意、满意、不满意、很不满意”五个选项；设计了“农地流转前后家庭收入变动情况及各类收入变动情况”的问题并给出了“增加较多、略有增加、没有增加、略有减少、减少较多”五个选项。
关于农户对农地流转的满意程度，统计结果见表13。从表13中可以看出，农民对农地流转满意程度较高，且呈现上升趋势。转入户组农民对农地流转表示“很满意”、“比较满意”、“满意”三者比例之和平均值高达92.91%，2006年为90.38%，2013年上升至93.37%，8年间上升了2.99%；转出户组农民对农地流转表示“很满意”、“比较满意”、“满意”三者比例之和平均值高达89.69%，2006年为87.20% ，2013年上升至91.34%，8年间上升了4.14%。这表明，现行农地流转政策总体上契合了农民的需求，得到了农民的拥护和支持。
农地流转对农户家庭收入影响的调查结果见表14。从表14中可以发现：其一，总体水平上，农地流转有助于增加农户家庭总收入。转入户组中，回答农地流转使其家庭总收入“增加较多、略有增加”的比例之和高达94.8%；转出户组中这一比例也达到了80.72%。其二，农地流转对农户家庭收入各组成部分增长的贡献存在差异。转入户组中回答农地流转促进其经营性收入“增加较多、略有增加”的比例之和达到78.72%，回答工资性收入“增加较多、略有增加”的比例之和为45.75%，回答财产性收入“增加较多、略有增加”的比例之和是50.65%，回答转移性收入“增加较多、略有增加”的比例之和是28.47%；转出户组中这一比例分别为39.46%、63.09%、50.64%和34.87%。这表明，农地流转更有利于转入户增加经营性收入、转出户增加工资性收入。
四、进一步的讨论
现结合四省（区）的调查结果对现行农地流转政策做进一步的讨论，探讨政策改进的空间。
第一，坚持农地集体所有与鼓励农地流转在实施中如何权衡？应该承认，改革开放初期，中国农村普遍处于贫穷的状态，中国政府推行家庭联产承包责任制时实行按人口或人劳比例平均分配土地的办法契合了当时的实际，它既是基于农民生存权要求的需要，也是农村土地集体所有制内在规定的必然选择。这一制度安排极大地调动起农民农业生产经营的积极性，产生了良好的制度绩效。但是，随着农村社会经济的发展，农村中人地比例关系必然会发生变化，要充分发挥农地资源的利用效率，就需要根据人地比例的变化及时调整农户家庭拥有的土地。关于农地行政性调整，众多研究认为，农地的经常性行政调整不利于农民形成稳定的预期、不利于调动农民土地投资的积极性，土地的自由市场流转具有边际产出拉平效应和交易收益效应（钱忠好，2002；Besley，1995；Huang、Hu、Rozelle and Pray，2005；姚洋，2000），因此，进入第二轮土地承包期后，中央政府严格限定甚至禁止农地的行政性调整。本课题组在江苏等四省（区）的调查结果表明，农村土地的行政性调整仍然没有得到完全的抑制。产生这一问题的原因就在于现行农地政策中坚持集体所有与鼓励农地流转之间存在着一定的矛盾，农地行政性调整是农村土地集体所有制内在规定性的必然结果。中央最近出台的农地流转政策试图通过农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权的三权分离在坚持集体所有和鼓励农地流转之间寻找平衡，但并不能从根本上解决解决这一问题。由于建立和完善社会主义市场经济是中国政府业已确立的国策，农地流转市场化是必然趋势，因此，要解决这一问题，需要改革和完善农村土地的集体所有制。关于我国农地所有制改革的可能路径，理论界或主张农地私有化，或主张农地国有化，或主张在坚持农地集体所有制的前提下，不断完善家庭承包责任制。钱忠好等（1999、2010）的研究发现，基于非正式规则的约束、制度变迁路径依赖的作用、主体一致同意性的考量，我国农村土地实行农地复合所有制即土地社会（国家）占有基础上的农民（农户）个人所有制具有农地私有制、农地国有制、农地集体所有制这三种方案不可比拟的优势，应该成为我国农村土地所有制改革的目标模式。
第二，如何在农地流转中正确处理好尊重农民意愿与政府积极发挥引导和管理作用之间的关系？多年来，中央政府多次强调农地流转要尊重农民意愿。本次的调查结果表明，总体水平上，我国农民自愿参与农地流转的比例较高，但存在农地流转自愿程度下降的现象。农地流转自愿程度下降可能与农地流转中村组集体和上级政府介入程度提高有关。如果村组集体和上级政府在农地流转中介入不当，就会侵害农民的土地权益，不利于农地流转；反之，则有助于保证农地流转依法进行，降低农地流转的交易成本。就总体水平而言，农地流转的自愿原则得到了较好的遵守。但是，农地流转中村组集体和上级政府的引导和管理作用发挥仍显不够。从交易的视角分析，农地流转可以看作是交易双方在特定条件下为寻求既定成本下的收益最大化或既定收益下的成本最小化选择的结果。科斯（1960）指出，市场交易需要花费一定的成本和代价，也就是说存在着交易费用。“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等，这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影”。冀县卿等（2015）利用本次的农户调查数据研究后发现，交易费用对我国的农地流转产生了显著的影响作用：农地流转中搜寻交易对象等相关信息的费用越低，越有利于农地流转；有组织服务的农地流转能够节约谈判费用和订约费用，从而促进农地流转；农地流转时流转双方签订农地流转合同能够降低农地流转的履约成本，从而促进农地流转。农地流转坚持自愿原则与政府积极发挥引导和管理作用并不矛盾。因此，要在尊重农民农地流转意愿的基础上，政府应该主动积极地发挥引导和管理作用。例如，要做好确权登记等工作，充分发挥农地流转市场的信号生成功能与传递功能；要完善农地流转服务网络，规范并健全各级政府在农地流转中的参与机制，彰显其在农地流转中组织、协助农户谈判及签约的服务功能，加快设立资产评估等专业中介机构；要加强既定法律的执行力度，引导农地流转双方签订农地流转合同等。
第三，如何有针对性地采取举措促进农地流转？尽管多年来中央政府一直鼓励、提倡农地流转，各级地方政府也相继颁布一系列规范农地流转的文件、条例，但是，农地流转率仍然不高。本次调查结果表明，2006－2013年8年间样本村总体农地流转率并不高，8年平均值仅为13.29%。促进农地流转、实现农业规模经营任重道远，迫切需要采取针对性地举措。
梳理现行农地流转政策，总结各地促进农地流转采取的措施，大体可以归纳为明晰农地产权、提升农村劳动力非农就业水平、发展农村教育事业及加强农业职业培训、提升农业补贴水平等几方面。
其一，关于明晰农地产权与农地流转。根据现代产权理论，安全的产权不仅能有效激励当事人生产经营的积极性，而且有助于产权交易的实现（Arnot、Luckert and Boxall，2011）农地产权安全性通常会形成生产性效应、交易价格效应和交易成本效应，进而对农地流转市场的农户参与形成影响。农地确权有助于提升农地产权安全性、增强农民土地使用权稳定性预期，促进农地流转市场的发展（Deininger et al.，2011）。马贤磊等（2015）利用本次的农户调查数据研究后也发现，农地流转合同显著提高了转入户和转出户的农地流转率。从政策层面看，中央政府极为重视农地确权工作并在1998年通过的《中华人民共和国土地管理法》和2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》予以具体规定，最近几年更是将农地确权提升到保护农民土地权益的高度并明确具体的日程安排。例如，2007年农业部等《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》中明确要求“农村土地承包经营权证到户率2007年底达到90%以上。”2008年中央1号文件要求“各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。”2010年中央1号文件再次要求继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围。但是，截止到2008年，只有一半左右的农民同时领到了土地承包合同和土地承包经营权证书（黄季焜、冀县卿，2012）。因而，为有效地促进农地流转，在政策规定上，要继续做好新一轮农村土地承包经营权确权登记工作，切实保障农民“得证、识证、用证”，加强土地确权登记宣传和确权法律知识培训；同时，各地应加快将中央政府“全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’”的农地使用权确权政策落到实处。此外，要强化农民农地流转合同签订意识，通过完善和协调法律层面与农村自治层面的农地流转纠纷解决机制，在充分尊重纠纷处理的非正式仲裁机制的基础上，推进农村治理法制化，完善农地产权纠纷解决的仲裁和处理机制。
其二，关于促进农村劳动力非农就业与农地流转。随着我国工业化城市化进程的加快、社会经济的发展，农民将获得越来越多的非农就业机会。农民非农就业率的提高有助于促进农地流转，较自由的劳动力市场能产生更多的土地租赁，有助于提高土地资源的配置效率（陈会广、单丁洁，2010），但是，农村劳动力非农就业率的提高不一定就必然导致农地流转。因为农户家庭基于家庭成员内部分工的考虑，往往选择部分家庭成员非农就业，家庭农业经营兼业化（钱忠好，2008）。研究者利用本次调查数据分析劳动力非农就业对农地流转的影响后发现，非农就业是一把双刃剑，它在显著地提高转出户农地转出率的同时，也显著地降低转入户的农地转入率（扬州大学中国土地政策研究中心，2014）。如果农民非农就业所引致的农地转入需求和农地转出供给不能实现有效的匹配，农地流转不一定能实现。因此，对农户土地经营规模超小型化的中国来说，采取措施实现农民的非农就业固然可以促进农地转出，但要实现农地流转，更需要在农业比较利益偏低的现实条件下采取诸如对转入户进行适当的经济补助的办法，如此才能有效地刺激农户农地转入需求。
其三，关于发展农村教育事业、加强农业职业培训与农地流转。农地流转的目的是为了通过农地流转，实现农业的规模经营，增加农民收入，实现农业现代化。要做到这一点，需要提高农业从业人员的素质，形成一批具有较高农业经营能力和农业从业经验的农业企业家。为此，各地通常采取发展农村教育事业和农业培训的办法。一般说来，农民受教育程度的提高会增强农民的农业生产经营能力，提高土地经营效率，刺激农户农地流转市场上的农地需求，促进其转入土地。另一方面，农民受教育程度的提高又会提高农民的就业能力，增加就业选择的机会，刺激农户在农地流转市场上的农地供给，促使其转出土地（Schulz，1975；Knight and Song，1999；Kung，2002；Welch，1970）。因此，今后应该继续坚持大力发展农村教育事业的政策方向。就农业培训对农地流转的影响而言，农业培训在提高农民农业经营能力、促进农地转入的同时，作为一种“沉没成本”，对农民转出土地会产生阻碍作用（王兴稳、钱忠好，2015）。因此，在促进农地流转的政策选择上，不仅要努力提升农民受教育水平，而且要在实施农业培训时有目的地选择培训对象，将农业培训更多地聚焦于有转入农地意愿的农户。从发展农业长远计，提升农民受教育水平，对其进行农业技能培训，使其掌握先进的农业生产技术，有助于从根本上改变我国农业生产落后的面貌。
其四，关于提升农业补贴水平与农地流转。自粮食补贴政策实施以来，国家逐年增加对种粮农民的直接补贴力度，希望在进一步稳定粮食生产、提高种粮农民收入的同时，促进农地流转。经过多年的探索，目前我国已初步形成以粮食直补、农资综合补贴、良种补贴以及农机具购置补贴为主要内容的农业补贴体系。2013年，我国粮食直补、农资综合补贴、良种补贴以及农机具购置补贴四项补贴之和已超过1700亿元，占当年农业总产值的2.99%。其中，粮食直补、农资综合补贴以及良种补贴自2006年以来均占四项补贴合计的70%以上。农业补贴能在一定程度上提高农民收入，降低农村收入的不平等程度（黄季焜、王晓兵、智华勇、黄珠容、Scott Rozelle，2011；郑风田、王旭、张曼、乔慧、丁冬，2014；Lence and Mishra，2003），但是现行以农地承包关系为农业补贴发放依据且农业补贴金额较低的做法不仅不利于调动农业经营者农业生产经营的积极性，不利于实现农地的适度规模经营，而且会减弱转出户农地转出意愿，增强转出户对土地的“粘性”。因此，政府应该在提高农业补贴发放标准、加大农业补贴发放强度的同时，改变农业补贴的发放依据，将农业补贴发放与农地（承包地）脱钩，将农业补贴直接发放给粮食种植户，以有效地刺激实际的农地经营者转入土地的积极性（冀县卿、钱忠好、葛轶凡，2015）。
五、简要的研究结论
多年来，中国政府致力于促进农地经营权流转，鼓励土地适度规模经营，以此提高土地利用效率，增加农民收入。本研究利用江苏、广西、湖北和黑龙江4省（区）的调查数据评估现行农地流转政策的执行效果，探讨如何进一步改革和完善农地流转政策。研究结果表明，中国政府促进农地流转的努力取得了一定的成效，农户农地流转行为日趋活跃，促进了农地集中，增加了农民收入，农地流转过程中基本遵循“依法、自愿、有偿”原则，初步实现农户家庭经营为基础，家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方式共同发展，农民农地流转满意度较高，但也存在农地流转总体水平不高、农地行政性调整时有发生、农地流转自愿程度下降、农地流转签订合同比例不高、政府引导和管理作用发挥不够等问题。为此，需要对现行农地流转政策和措施进行适当的微调。包括：
第一，在条件合适时适时改革农地集体所有制，选择农地复合所有制作为我国农地所有制改革模式，从根本上解决坚持农地集体所有与鼓励农地流转之间的矛盾。
第二，农地流转既坚持自愿原则，又积极发挥政府的引导和管理作用。政府要在尊重农民农地流转意愿、坚持自愿原则的基础上，积极主动地发挥引导和管理作用。要做好确权登记等工作，加强农地流转合同管理，完善农地流转服务网络，规范各级政府。
第三，采取明晰农地产权、大力发展农村教育事业、对转入土地农户给予适当的经济补偿并有针对性地对其进行农业职业培训、在加大农业补贴发放强度的同时将农业补贴发放给粮食种植户等措施。
中国乡村发现网转自：《管理世界》2016年第2期
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