摘要：家庭承包耕地不如农民承包耕地准确体现农村土地集体所有制、更好促进村民自治、推进现代农业发展、构建城乡一体化发展体制机制，因而改革家庭承包耕地为农民承包耕地既有必要也很重要。
在农村人口流动甚多、人地矛盾较为突出的当今，在下轮耕地发包中，什么样的承包方式更利于坚持集体所有制、坚持村民自治原则？什么样的承包方式更利于推进现代农业发展、构建城乡一体化发展体制机制？显然，农民承包方式比家庭承包方式更合理、更具优势。
一、家庭承包耕地不如农民承包耕地准确体现农村土地集体所有制
农村土地集体所有制，从承包地、宅基地等土地所有权角度，本应集体经济组织成员共有集体经济组织土地；从土地承包权、宅基地取得权等角度，实际是大部分集体经济组织成员及一些非集体经济组织成员依法占有集体经济组织土地。比如，现享有土地承包经营权的，主要限于第二轮土地承包时的集体经济组织成员依法承包的土地，且拟在第三轮及以后土地承包中，保持现有土地承包关系长久不变。但随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展，有近3亿农民工在城镇务工甚至落户，有相当部分在将来也不愿返乡；在30年甚至更长承包期里，有许多农民生老病亡、迁入迁出，甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变，导致既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权。集体经济组织成员有进有出，其承包耕地也至少应在下轮土地发包时有进有退。然而，采取家庭承包方式，根据现行“增人不增地、减人不减地”土地承包政策，除非整户消亡，不论家庭成员属于不属于集体经济组织成员、常住不常住本集体经济组织、从事不从事农业生产经营，都保持现有土地承包关系长久不变。也即容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的集体经济组织成员所有。这既与集体经济组织成员共有集体经济组织土地的集体所有制实质相背离，也与耕者有其田的土地承包政策初衷相背离。其实，家庭承包耕地比较适合农村人口基本稳定、人口流动不多，家庭人员通常从事农业生产经营、职业变化不大的时代。而农民承包耕地，即在每轮耕地发包时，让务农者（即具有一定农业生产经营能力并愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员）承包，既能准确体现农村土地集体所有制，符合人地相适、权责相当、节约用地、利于“三农”的改革思路；又能在保持土地承包关系大体稳定基础上顺应我国经济社会发展趋势，符合实事求是、与时俱进、尊重意愿、公正合理的改革思想。
二、家庭承包耕地不如农民承包耕地更好促进村民自治
集体经济组织成员由于土地共有、利益相关、血亲相连、文化相联、规模适度而具有深厚的村民自治的经济基础、空间基础、组织基础、心理基础、历史基础。集体经济组织成员共有包括土地在内的集体资源资产决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而集体经济组织成员平等参与村内公共事务管理要求他们共有集体资源资产。如果不让务农者在每轮发包时承包到耕地，如果耕地被非集体经济组织成员、被常住城镇且不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员依法占有，那么集体经济组织成员参与村务管理的积极性就不高，村民自治就得不到积极发展。甚至由于非集体经济组织成员依法占有耕地而导致两难问题：参与村务管理会违背村民自治原则，不参与村务管理可能会影响自身的合法土地权益。而务农者常住农村，往往具有民事行为能力，又占常住农村人口的绝大部分，村内人员彼此熟悉，他们会更关注土地承包经营、宅基地取得、兴建基础设施、发展集体经济、分配集体收益等与自身利益密切相关的村内公共事务。因此，农民承包耕地比家庭承包耕地更能坚持村民自治原则，更能积极发挥村民自治作用。
三、家庭承包耕地不如农民承包耕地更好推进现代农业发展
家庭承包耕地是按家庭人口发包，根据现行土地承包政策，除非整户消亡，否则承包耕地是不能被收回的。而第二轮土地承包期，恰逢我国处于加快推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展阶段，目前就有近3亿农民工常住或落户城镇，有相当部分已不再属于集体经济组织成员，以后还会逐渐增加。而农民承包耕地是按农业劳动力发包，尤其在农村人口流动甚多、人地矛盾较为突出的当今，由于农业生产需要精心照顾，而务农者常住农村，以务农为主要职业，与耕地关系更为紧密，因此它符合我国经济社会发展趋势，有利于提高耕地的配置效率。目前有近3亿农民工常住或落户城镇，有相当部分不再属于集体经济组织成员，这些为推进耕地适度规模经营提供了良机，加上继续加强农业农村基础设施建设、继续培育新型职业农民、继续提高农业技术装备水平、继续提升农业社会化服务规模和服务水平、进一步健全农业农村发展政策支持体系等“三农”利好政策，能合力促进农业分工分业、有力推进农业转型升级，不断提高农业综合效益、不断增强农业国际竞争力。而且，农民承包耕地相对家庭承包耕地，不但有利于减少人地不均、人地分离、人地不适、人去地在、有劳无地等人地矛盾甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等问题的发生，以节约集约利用耕地、保障国家粮食安全，更好促进我国经济社会持续健康发展、更好推进国家治理体系和治理能力现代化；还有利于发扬我国精耕细作、间作套种、用养结合、地力常新、邻里相助等农业传统，发挥我国农村幅员辽阔、地理气候多样、资源物产丰富的农业优势，以在保障国家粮食安全的同时，增强生物多样性、物种可持续性，建设中国特色现代农业，提高农业国际竞争水平。当然，农民承包耕地后，完全可以实行家庭经营方式，农民承包耕地并不排斥家庭经营方式，并不动摇其在农业生产经营中的基础性地位；还可以实行合作经营、股权化经营、专业化经营、产业化经营、集体经营等经营方式。耕地的经营方式本具有深厚的实践基础和丰富的创新内涵，可结合实际加以选择、加以创新，这也是法律赋予农民的生产经营自主权。因而，农民承包耕地既能顺应形势的发展，又能适应生产力的进步，具有很强的适应性、包容性。
四、家庭承包耕地不如农民承包耕地更好构建城乡一体化发展体制机制
随着城镇基本公共服务覆盖常住人口工作的持续推进，农民工等常住城镇人员享受基本公共服务与城镇居民的差距将逐渐缩小。如果在第三轮土地承包及以后，仍保持现有土地承包关系长久不变，那么非集体经济组织成员、常住城镇或落户城镇的集体经济组织成员，可因流转、入股承包耕地而获得租金、得以分红。从而导致这些农村发展成果倒流城镇，形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距。而且，这部分租金、分红会计入一些农产品、工业原料、休闲农业等成本中去，进而要么提高了城乡居民日常生活消费成本、增加了涉农二三产业生产运营成本，要么会降低与同类无土地成本农产品或有关服务的价格竞争力、影响这类土地经营方式的可持续性。如果改革家庭承包耕地为农民承包耕地，那么就至少能在每轮土地发包时，让务农者有自己的承包耕地可种植养殖，尽量减少非集体经济组织成员或者常住城镇且不愿从事农业生产经营的集体经济组织成员坐收租金、分红等土地收益现象的产生，有利于构建城乡一体化发展体制机制。
五、改革家庭承包耕地为农民承包耕地建议
（一）主体界定
1．农民：逐步将“三农”政策尤其是耕地承包制度中的农民界定为从事农业生产经营的集体经济组织成员。
2．集体经济组织成员：以享有或曾享有土地承包经营权作为成员资格认定的主要基准，并以从事农业生产经营作为成员权益享受的重要条件。
（二）深化农民承包耕地制度改革
1．承包耕地退回：每轮承包期满的，每轮承包期内有下列情形之一的，应将承包耕地无偿交回或收回：（1）承包人依法自愿交回或依法转让承包耕地的；（2）承包人在迁入户口地依法取得承包耕地的；（3）承包人系机关事业单位职工，或者享受城镇职工基本养老保险待遇的；（4）承包人死亡的。
2．耕地向农民发包：退回的承包耕地，剩余的机动耕地，以及新增的耕地，由集体经济组织按以下办法，经法定程序发包：
（1）在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，优先对具备一定农业生产经营能力、愿意从事农业生产经营，且没有承包耕地或没有达到人均承包耕地面积的集体经济组织成员发包；其次，主要对具备一定农业生产经营能力、继续从事农业生产经营的集体经济组织成员发包，在保持现承包关系不变基础上增加耕地，承包面积只增不减。
（2）对不愿意从事农业生产经营的集体经济组织成员，在第二轮调整发包中保持现承包关系不变，在第三轮及以后发包中不再发包（不在本村社常住，视为不愿意从事农业生产经营；但到外地参军、全日制学习或住院就医等视为在本村社常住，下同）。
（3）从第三轮及以后发包开始时计算，在每轮承包期内，凡连续两年或累计两年没有从事农业生产经营的，应无偿退回；对退回承包耕地的集体经济组织成员，在下一轮发包时，享有与其他成员平等的耕地承包经营权（由他人代耕代种或流转给他人耕种经营，且不在本村社常住，属于没有从事农业生产经营的情形）。
（4）在第二轮调整发包、第三轮及以后发包中，均不发包给不具备一定农业生产经营能力（包括15周岁以下、75周岁以上、完全丧失农业生产经营能力等）的集体经济组织成员；家人、代耕代种者优先接续耕地承包关系。
（5）从第三轮承包开始，每轮承包期十年。在每轮承包期内，根据以上办法，经法定程序，适度调整承包关系（若承包期间有调整，应间隔三年以上）。
3．退耕地权益保留：在第二轮承包期内退回，保留流转收益权、入股分红权、征地安置补偿权、集体经济收益分配权，直至本轮承包期结束或家庭消亡。在第三轮及以后退回，保留集体存量资产收益分配权。按政策规定享受种粮直补等支农惠农政策。
4．建立长效帮扶机制：将常住本村社无承包耕地或承包耕地较少集体经济组织成员纳入社会救助范围。
作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员
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