扶贫资金是贫困群众的“保命钱”，也是脱贫攻坚的“助推剂”。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，“要加强扶贫资金管理使用，对挪用乃至贪污扶贫款项的行为必须坚决纠正、严肃处理。”为摸清我省扶贫资金使用和监管情况，最近我们组织力量对这一问题进行了专题调研，掌握了大量第一手材料，理清了思路，提出了对策建议。
一、我省扶贫资金使用和监管流程
通过调研，梳理了我省扶贫资金使用的基本流程和关键要点，情况如下：
1.资金来源及规模。主要有三类：一是财政资金；二是信贷资金；三是社会资金。其中，财政资金包括专项扶贫资金和涉农整合资金两大类。2016年，中央和省共安排财政专项扶贫资金58.19亿元，其中：中央安排32.98亿元，省安排25.22亿元；2017年中央和省共安排财政专项扶贫资金79.97亿元，其中：中央安排42.77亿元，省安排33.2亿元。2016年，中央和省级纳入统筹整合范围内的39项财政涉农资金下达贫困县的规模达到180亿元，预计2017年规模将超过200亿元。各市县也要依据脱贫攻坚任务在预算中安排扶贫资金。信用资金方面，截至2016年底，我省已对211万户建档立卡贫困户评级，其中有176万户贫困户获得有效授信，授信金额达436亿元，扶贫小额信贷余额94亿元，比上年末增加82亿元。
2.资金拨付流程。专项扶贫资金是层层划拨，从中央财政下拨省级财政，省级财政分别下拨到14个市州以及13个省直管县，14个市州再拨付各县市区，县级财政再往下拨付到乡镇到村。下拨金额和时限都有严格规定。其中，根据湘政办发〔2016〕53号要求，85%的财政扶贫发展资金切块安排到贫困县，由县级统筹整合使用。中央下达到省里的资金在15日内必须下拨到市州和省直管县；省扶贫资金在人大预算委通过后30天内必须完成下拨。资金最终流向是两类：一是扶贫项目；二是贫困户。具体过程见图2。
3.资金分配、使用与监管。一是资金分配，由省扶贫办、发改委、民委、农业、林业等部门分别商财政厅，按照因素法，拟定财政专项扶贫资金各支出方向资金的分配方案，并上报省扶贫开发领导小组审定。二是资金管理，主要是通过扶贫资金专户管理，专款专用。三是资金使用，根据相关规定，扶贫资金项目审批权限下放到县级，由县里统筹考虑，资金报销程序主要采取县级报账制。四是资金监管，主要三类监管主体：审计、纪检监察、检察机关等专业监管机构；各级扶贫、发改委、民族、农业（农垦管理）、林业等相关职能部门；财政部等中央部委派驻监管机构。明确要求资金使用公开公示制度。
4.资金用途。资金使用主要是按照“五个一批”的原则确定用途。2016年，全年省级财政扶贫发展资金中，投入基础设施建设项目11760.85万元，占比28.66%；投入产业发展项目24696.69万元，占比60.18%；投入公共服务项目2815.66万元，占比6.86%；投入实用技术培训1338.8万元，占比3.26%；投入其他类别项目424万元，占比1.03%。
二、扶贫资金监管的五个关键
根据以上梳理，可得出扶贫资金监管的五个关键：
1.关键层级：县级，特别是贫困县。目前扶贫项目审批权都下放到县级，而贫困县分配的扶贫资金高达85%以上。
2.关键用途：产业发展和基础设施。两者占到了省级专项扶贫资金总金额8成以上。
3.关键主体：扶贫项目和贫困户。资金最终流向是项目和人，对于到贫困户的资金主要精准识别和信息公开，对于到项目的资金主要是过程管理和公开公示。
4.关键制度：六大主要制度。因素分配法、资金专户管理、县级报账制、国库金支付制、公开公示制度、各级分类监管制度。
5.关键指标：廉政指标和效率指标并重。廉政监管主要是对扶贫中的腐败现象进行监管，效率监管主要是对资金投入-收效情况进行监管。
三、扶贫资金监管面临的问题
扶贫资金涉及面广、线长，一直到县乡村，尤其是基层监管的难度较大，出现了虚报冒领、截留专项资金；超标准、超范围发放扶贫资金；违规支出专项资金等现象。但伴随着我省对扶贫监管的力度越来越大，高压反腐态势下，资金腐败在一定程度上被有效遏制，但出现了一些“按下葫芦浮起瓢”的新问题，值得关注。
1.乱作为向不作为转变：体现为资金滞留严重、项目推进缓慢。调研中，我们发现仍然存在挪用、虚报冒领、骗取套取等“乱作为”行为。但在高压反腐的态势下，这些“乱作为”行为极大减少了，而不愿、不能、不知怎么有效使用扶贫资金的“不作为”或者“作为不到位”的问题更加凸显。据财政厅数据，截至2017年4月底，2016年及以前年度的中央财政专项扶贫资金还有2.6亿元未完成支出。省审计厅报告显示，截至2016年底，审计抽查的19县财政扶贫专项及统筹整合资金结余25.2亿元，其中闲置1年以上的资金达到2.6亿元。项目推进缓慢的情况也较多。审计抽查17个县市扶贫基础设施，均未完成年度计划。
2.轻责任向推责任转变：体现为资金向乡村两级下移，上级部门要求不符合基层实际。调研中，基层政府反映，为了减轻本级的扶贫资金支出压力，一些地方以“层层下压”替代了“层层压实”，导致基层不堪重负。我们在怀化调研中了解到，大量资金拨付到乡镇财政所、切块资金主管单位，属于以拨代支，没有形成实际支出。此外，还存在上级部门的计划安排不当，不考虑基层实施难度。例如，邵阳调研时反映，该市今年有一个水利项目，5月份上报，7月份资金到位，9月份就要求验收。
3.监管不足向过滥过泛转变：体现为基层疲于应付，表格扶贫层出不穷。调研中，有驻村干部反映，各级各部门的会议、检查和考核太多，且标准不统一，基层疲于应付。一些部门事无巨细，动辄下发文书、表格，一个村最多时一天就填了48份，大量时间、精力耗在纸面上，真正扶贫工作反而没有时间开展。过多过滥、重复烦琐的各种检查和报表背后的可能原因是省级统筹不足，一些部门怕担责，以反复监管掩盖工作不力。
4.资金分配难向资金统筹难转变：体现为县级资金统筹不到位。目前，资金由省市各级按照因素法原则进行分配，已经形成了较好的运行模式，而资金到县级统筹使用上却出现了一些困难。此外，部分资金有专项用途，难以真正整合使用。例如，调研中有地方反映，交通部门下来的某条修路的专项资金若被统筹整合用作其他，之后再跟交通部门申请资金修这条路，就无法申请到了，所以实际上只能做到统筹，不能做到整合。
5.资金贪腐挪用向资金低效浪费转变：体现为项目脱离实际需求、损失浪费情况时有发生。调研发现，在贪腐挪用等情况不断减少的同时，懒政、庸政在扶贫过程中的危害更为突出了，一些地区出现了项目闲置未发挥效益的情况。例如，某县委托湘众药业帮扶该县1万户贫困户种植枳壳等药材，因种植培训及后期管护不到位，枳壳成活率很低，导致项目无法通过验收被迫中止，造成了82万元扶贫资金浪费；某县2016年建成75个村卫生室，有30个闲置未用。
三、对策建议
围绕扶贫资金在筹集、分配、使用和监管的各个关键环节压实主体责任，推进“两张清单、一个标准、一套体系、一个平台、两个机制”，强化资金监管效果。
1.“两张清单”：建立各级政府和部门的扶贫资金责任清单和风险点清单。为杜绝层层压实变为层层下压，必须进一步明确各级责任。首先，建立和完善扶贫责任清单。进一步明确和落实各级各部门在扶贫资金分配、使用和监管各环节的主体责任，各级责任各级承担。其次，建立风险点清单。要求省、市、县、乡镇、村相关责任部门，按照资金使用用途，对包括项目规划申报、扶贫对象确定、资金分配拨付、工程实施验收、监督管理机制完善等各个环节，梳理各类项目资金使用中可能存在的风险点。其三，实施专项资金分类管理。按照用途进行分类管理：第一类是基础设施建设项目的扶贫资金，这类资金主要包括易地扶贫搬迁，集中安置项目，小型农田水利建设项目，乡村道路建设项目等，按照施工进度拨款；第二类是产业扶贫项目，按照投放要求进行绩效管理；第三类是家庭困难不足，如危房改造资金，确定对象张榜公布后，将款项直接拨付到贫困户，不要等房屋验收再拨付，以最大限度减少资金滞留，提高资金使用效率。
2.“一个标准”：建立全省统一、科学的扶贫资金监管和评价标准。为减少监管标准不统一，过多过滥干扰扶贫、扶贫考核目标不清晰等问题。一是出台全省统一的扶贫监管制度。省财政、扶贫办及相关部门联合出台制度，按照统一标准进行监管，并建立联合检查审计小组进行督查巡查、考核评估外，减少对基层的检查次数，最大限度降低对扶贫工作的干扰。二是建立统一的以减贫成效为主要指标、资金廉政监管与资金效率监管并重的评价体系。对扶贫资金的使用、管理和效果进行综合评价，并将考评结果作为各市县脱贫攻坚工作考核的重要参考依据。三是清简各类监管和考核活动。清简各类会议，完善建档立卡信息系统和统计报表制度，严禁层层增加指标和填报频次，减轻基层填表报数负担。
3.“一套体系”：建立扶贫资金运行全过程监管体系。按照资金流向，建立筹集-分配-划拨-使用-报账-监管全过程监管体系。几个关键点：首先，分配环节，扶贫资金投向必须要符合政策和实际，专款专用，避免分配的随意性。其次，识别环节，做到精准识贫，确保扶贫资金精准拨付、及时拨付。第三，立项环节，发挥扶贫规划的引领作用，对于拟立项项目要充分吸收相关部门和村民的意见，科学决策立项。第四，报账环节，做到精确报帐核销。严格审核原始票据的齐全性和关联性，对项目管理费和培训费支出要严格审核事项的真实性和票据的合规性，杜绝虚假事项及不合规发票、虚开发票报账，避免套现情况的发生。第五，支付环节，推进国库集中支付制度。对工程建设、政府采购、大宗商品供应及劳务技能培训等大额扶贫资金支出必须实行财政直接支付，并逐步推广。第六，项目管理环节，进一步完善资金台账。各扶贫项目单位应对扶贫资金按项目建立明细台账，提高财务水平。第七，统筹环节，除了推动县级统筹力度，更要进一步完善上级部门（资金下达部门）的资金使用规则，上下机制有效衔接，建议先期主要做资金统筹，再逐步整合。
4.“一个平台”：推进“互联网+监督”平台让扶贫资金监管插上科技翅膀。加快建设全省“互联网+监督”平台，形成“前台”晒+“后台”算的架构，对扶贫项目资金全方位监管。其中的几个关键包括：一是“前台”重在面向社会、方便群众、易于操作，公开公示涉及扶贫和民生资金发放情况的整套信息，方便群众查询、投诉或举报。二是“后台”重在建立情况明、数据准、可监控的数据库，打破部门信息壁垒，信息共享互通，建立精准全覆盖、安全可控的数据库系统。三是建立省市县乡村五级联动的监管大格局，以省纪委牵头建立“互联网+监督”工作领导机制，各相关部门联动监管，并层层向下贯穿，形成“横向到边，纵向到底”的全网络监管格局。
5.“两大机制”：加快建立扶贫问责机制与容错纠错机制。一是建立完善扶贫问责机制。整改千家不如追责一个，要在省委省政府印发的《市县党政正职脱贫攻坚工作问责规定(试行)》（湘办〔2017〕41号）基础上建立一整套扶贫问责机制，对责任落实不力导致扶贫领域损害群众利益不正之风和腐败问题突出的，不作为、慢作为、乱作为等行为，严肃追究有关党委、纪委、职能部门党组织和党的领导干部的责任。二是建立完善扶贫容错纠错机制。制定出台专门的《湖南省党政机关容错纠错办法》，率先在扶贫领域试行，制定严格的工作程序，对敢于负责、敢于担当的基层干部予以免责处理，给从事精准扶贫的基层干部吃下了“定心丸”。
课题组组长：卞鹰（湖南省人民政府发展研究中心党组书记、主任）
副组长：唐宇文（湖南省人民政府发展研究中心党组成员、副主任）
成员：左宏 胡跃平
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心 微信公众号（原创）
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