——四谈村民自治制度改革
改革土地集体所有制必然会导致我国现行的村民自治制度发生巨大而深刻的变化。
我国的法律赋予了村民自治组织极大的集体财产的管理权力。说实话，在集体所有权属不清楚的情况下，这个掌握了我国涉及数亿亩集体建设用地、20亿亩耕地以及上百亿亩山林和养殖水面的巨量集体资产的村民自治组织——村委会也着实不能让政府放心。于是在土地集体所有制条件下，国家就不能不通过某种制度安排以图直接或间接地影响和监控着这些资产的管理。现行的村民自治制度就是这种资源配置背景下产生的，而赋予村民自治组织以行政权力并要求其必须协助政府工作的职能也就是现有土地制度下的必然的选择了。
但是，这种土地集体所有制下的村民自治制度即便对政府和当权者来说也是一柄双刃剑。它既能够方便政府对土地进行监管以及征用集体土地，也给村民自治组织领导人的权力寻租和自治权力的异化从负面提供了相当程度的制度保障。而土地的真正主人——农民却是这种制度安排的唯一利益受损者。不仅如此，现在的这种要求村民自治组织承担起行政职能的制度安排还从根本上混淆了政府与村民自治组织各自的边界，即它们各自应该担负起来的管理职能，虚置和干扰了村民参与农村社区管理的民主权利。
因此，如果改革或废止现有的土地集体所有制，农户或农民个人而不再是村民委员会将成为自治区域内农用土地的所有权人，我国的村民自治制度必将会发生根本性的变化。在土地资产归属其真正主人——农民而不再是所谓集体的条件下，我国的基层政府与农村自治社区必将各司其职，即两者的边界便也自然而然地清晰了起来：前者将责无旁贷地承担起办理公共事务和提供公共服务的职能，而后者则将其主要的自治职能放到解决自治区域内各项公益事业的规划与发展上。
这样，长期以来困扰我们的政-村矛盾关系以及自治组织“二政府”的现状将从制度上得到根本性解决。我们也将有条件在第一产业——农业领域像工商业领域普遍实行的“政企分开”一样真正实现新的“政社分开”（政府与农村自治社区）。毫无疑问，这是一个令人期待的改革方向，尽管这只是一种假设。
在十八届三中全会改革决定“让市场在资源配置中发挥决定性作用”、“赋予农民更多的土地财产权”以及集体建设用地“实行与国有土地同等入市、同权同价”等改革原则[1]还没有真正贯彻落实之际，也许谈论这类问题为时过早。但我觉得谈总比不谈好，至少可以开阔人们的视野和思路，起到一种启蒙作用。
那么，在所谓“政社分开”，即政府与农村自治社区职能分开后，政府与村民自治组织各自的管理职能将会发生那些变化呢？我认为，在改革现有村民自治制度、将办理农村公共事务的权力重新划归政府并让政府承担起向广大农村提供公共服务的职责以后，我国的政府对乡村自治区域的管理将主要有以下四种职能方式：
第一，在农村巨大的土地资源民有化和市场化之际，政府可以通过制定各种法律法规来协调村民自治区域内各个权益主体之间关系，并为自治组织内的所有权益主体以及社会上其它各类社会和经济组织参与村庄的公益事业和市场经济的发展提供制度保障。
这一项政府职能是非常重要的。根据以上论述，在土地资源民有化和市场化以及政府公权力收缩后，农村地区将会在村民自治组织的有效管理下涌现众多的各种非政府的民间的经济和社会组织。宪法的结-社自由原则得到了极大地体现。这些组织与自治组织以及这些组织之间是不同的法律主体之间的关系，它们之间的交往也必然会牵涉到众多的法律关系问题。因此，拟订和颁行各种规范这些组织法律关系的法律法规就显得十分重要了。政府出面组织起草和发布这些法律法规责无旁贷。
第二，政府应该根据自己承担起来的那些办理农村公共事务的行政职责，制定自己管辖区域内的各种区域性农村发展规划和计划，并按照这些规划和计划指导和审查各村民自治组织制订和上报的自治区域发展规划和项目计划。这就需要将农村建设投资纳入政府的财政预算并逐年扩大投资比例。在这方面，政府在办理农村公共事务方面至少还有三个方面的主要职责，并需要不折不扣地加以履行：
一是用财政资金投资和兴建农民自治区域内大型的农村和农业基础设施，包括道路、电力、饮用水、通讯线路、电视网、村庄之间的公路、大型的跨区域的水利工程以及中低产田改造等一系列涉及国家粮食战略和辖区公共利益的具体的建设工程项目。
二是向辖区内各项社会事业进行有计划的投资和财政支持，包括设计、建造和兴办基础教育学校、农村社区医院以及建立必要的能够覆盖辖区农民的合作社会保障和医疗保障体系。
三是向辖区内农民及其合作社和其它经济组织提供必要的农业公共服务，包括农业科研和技术推广、动植物重大疫病防治、农产品质量安全体系建设、农产品市场信息提供等。
在我国，由于农业具有显著的小农经济特点，这类公共事务的公益性异常强烈，由政府承担起来是责无旁贷的。在世界各经济发达国家，上述也都是各国政府所提供的公共服务的重要内容。我国政府已经意识到自身所应承担的上述职责，在这方面也已经做了大量的投资与服务性工作。比如，政府近年来开始逐步免除农村义务教育费用，正在探索建立新型的农村合作医疗体系，增加对农村和农业基础设施的投入等等。
但是，由于农村现有的许多制度，如土地制度、合作社制度、村民自治制度以及城乡分割的户籍制度等存在着问题，有的是严重的生产关系不适应生产力发展的问题，致使政府的上述职能的发挥受到制约。尽管每年在上述领域都投入了数量不菲的资金，但农村面貌贫穷如故，并没有起到应有的作用，如愿调动起广大农民建设新农村的积极性。这是令人感到非常遗憾的。
第三，在保证足够的财政预算投入基础上，政府需要根据国家的文化发展规划，发起和兴办辖区各种政治和文化活动，宣传政府的新农村建设政策，倡导和培养政府提倡的那些特定的社会价值观和文化传统；政府还需要负起对村民自治组织的领导人和广大村民进行各种政治、文化和专业培训的责任，并对村民自治组织兴办的各种文化和业务培训工作和活动予以指导和财政支持。
发展社区公益性文化事业和投资村民自治区域内的公共文化设施是政府公共服务职能的一个重要组成部分。近年来，国家有关部门推出了不少包括增殖税优惠和鼓励捐赠政策在内的促进文化事业发展的政策措施，并要求各级政府设立宣传文化发展专项资金。这是很好的开端，但希望今后能将农村社区文化事业发展列为政府优惠、鼓励和捐助发展的重点。[2]
第四，政府需要负责村庄的治安和警务、扶贫济困和救灾以及发放农业补贴等工作，村民自治组织则提供协助。另外，政府还应该制订和颁行各种保障农民工合法权益以及促进农民创业的政策与制度，提高农民的自我发展能力，为农民创造平等的就业政策环境。
在中央提出建设新农村、加大对“三农”的投入以来，我们一直苦于无法找到一种更好地向农村和农民提供更多更好的公共产品和服务的方式。现在，只要政府把自己的办理公共事务的行政职责重新承担起来，而不是再行推卸责任，那么这个最好的服务方式就会出现在政府的眼前。政府为什么不珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？
在行政性职能被剥离，由政府收回并承担起来之后，村民委员会作为一个基层自治组织，它的主要职能的脉络也就更加清楚和合理了，那就是根据党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村二十字方针“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[3]以及十八届三中全会《改革决定》中提出的“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的改革原则，对其自治范围内的村庄行使与城市社区一样的管理职能。这些职能主要体现在：
第一，根据政府发布的农村区域发展规划和计划，按照自治组织法定的“四个民主”[4]的方式在充分征求村民意见基础上，调查、研究和确定自治范围内的发展规划、计划和具体的发展项目及其先后次序。
组织村民讨论、研究和制订这些规划、计划和发展项目应该是村民自治组织的一项最重要的职能，因为它们主要涉及自治区域内部和周边的经济和社会发展问题，与村民们的根本利益息息相关。确定这些项目的主体只能是自治范围内的村民，因此，政府可以提供一些指导性意见而不能对此类问题干预太多。现在的问题是，许多地方的农村发展规划和计划较少听取农民的意见，而缺乏土地产权的农民也对这类与其根本利益关系不大的东西不感兴趣。这是需要引起新农村建设倡导者们重视的。但在地权还农后，这显然会发生根本性变化。
第二，村民自治组织根据自身的发展需要，在其自治范围内营造一个较好的适合经济和社会公益事业发展的投资和自然环境，或自筹资金自办或优惠招商引入社会上各种行业性和专业性企业、非政府民间组织，包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等，特别是组建或联合组建各种社区型合作社，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等，到自治区域来投资兴办各种公益事业。
自治组织承担本社区的综合性的社会服务功能是责无旁贷的。比如，自治区域内的一些基础设施和公用设施，如村内道路修建、灌溉水渠建造与维护以及住房改建等，也只有自治组织牵头合作的方式进行效率才高而成本才低。而且一些农业生产共用设施，如大型拖拉机、联合收割机、农业仓库和农机具修理厂等则可以通过鼓励组建合作社的方式来加以添置和运作。这样，其使用成本也会更低，而使用价值则会更大。至于其它的社会公益事业，如农村教育，特别是对村民进行的各种技能培训和专业教育以及农村医疗卫生，甚至农民养老等，更是需要自治组织根据实际需要加以规划并确定具体的发展项目进行招商或组织合作社才可以取得实实在在的效果。对此就需要政府通过减免税收等措施从税收政策上鼓励和促进自治区域内各种社会服务型合作经济组织的发展。
但是，这么做必然会要求村民自治区域内所有利益主体所有的资产的财产权都应该明确而清晰，并受到法律的严密保护。在土地实行集体所有制且村民自治组织对其代行所有权的土地没有处置和支配权时，所有在这块土地上建设的公益事业项目都面临着资产产权不明晰的可能性。这是我国广大农村地区公益事业始终发展不起来的最重要的制度原因。因此，我国农村地区公益事业的起步和发展还有待于土地制度的进一步改革。
第三，根据国务院2006年5月7日发布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》，村民自治组织还要协助政府根据区域内村民的需要，向他们，特别是为各类具有特殊需要的村民，如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等，提供各式各样的社会服务。这些社会服务包括就业指导和培训服务、社会保障和救助服务、卫生防疫服务、文化和体育服务以及社区安全服务。[2]
第四，村民自治组织也需要采取市场化方式发展自治区域内的经营性文化产业，以丰富村民的文化生活。在这方面，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》就要求“通过民办公助、政策扶持，鼓励农民自办文化，开展各种面向农村、面向农民的文化经营活动，使农民群众成为农村文化建设的主体”。还要求“有关行政部门要简化对农村个体、私营等非公有制文化企业的登记审核程序，在土地使用、信贷、行业政策等方面，与国有文化企业享受同等待遇。鼓励社会资本在政策范围内，以各种形式兴办文化实体，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。”[3]这都是很有远见的政策措施。
政府承担办理公共事务和主要社会公益事业的职责时，其费用开支主要来源于财政收入。但是，村民自治组织并非是政府组织，当其承担起上述众多的社会服务职能时，我们就应该从制度或法律上帮助解决自治组织的必要经费来源问题。
对此，可以通过以下三个途径加以解决。一是政府给予财政补助和税收政策鼓励。也就是说，政府应像最近对城市社区增大财政投入以支持社区各项社会事业那样也在农村的卫生、教育和体育等领域给村民自治组织办理这类公益事业以补助方式予一定的财政支持和必要的税收政策激励。二是允许村民自治组织借鉴类似于物业管理公司收取业主物业管理费的方式向自治区域内的村民按照其拥有的土地或物业面积收取一定比例的管理费。三是村民自治组织从企业或社会其它方面接受慈善捐助，以支持社区扶贫救困事业的发展。
加大农村投资并在我国建立起高效的村庄公共产品服务体系和高效的行政管理体制是政府的天职。任何忽略了这一点的制度安排都是政府在推卸责任。村民自治组织则按照自己的职能，组建或引入各种类型的社会和经济组织，兴办各种类型的村庄公益事业和向村民提供各种类型的社会服务，并维护其成员自身的社会和经济权益。
在地权还民基础上，政府与村民自治组织在职能上的合理有效的分工与结合，各司其职，便可以在我国历来贫穷落后的广大农村重建农村社区，形成一个安定、和谐、有序的现代社会结构。这难道不正是我们几十年来一再追求的社会主义新农村的真实的美好前景吗？
中国乡村发现网转自：史啸虎杂谈微信公众号
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