陆福兴
（湖南省社会科学院、湖南省农村发展研究院，湖南长沙 410003）
［摘要］粮食准公共产品属性在世界经济竞争中越来越凸显，表现在其生产条件的准公共产品性、粮食国家调控的公共安全性、公民粮食产品消费的非竞争性、公民粮食产品消费的非排他性和粮食产业的公共多功能性等。它决定国家农村政策的重心、加快国家农村政策的创新、影响对粮食政策的效率评价、造成国家农村投入的政策支持不足和影响地方各级政府对粮食的公共投入政策。按照其属性要明确地方各级政府粮食公共产品供给的责任；完善农民公共产品需求的表达机制；合理引入市场机制拓展筹资渠道；改革农村公共产品供给的方式。
［关键词］粮食准公共产品属性；国家农业政策；粮食安全
1 粮食准公共产品属性的理论阐释
准公共物品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。“民以食为天”，粮食生产历来是国家经济政治稳定的基础，粮食不仅提供人类生存所必需的食物，也为国家的稳定奠定了战略基础，粮食生产独特的功能是别的部门所无法替代的，因而，粮食是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的产品，粮食不能是完全的私人物品。事实上，中国对粮食市场的严格调控，就是粮食是准公共产品的证明。
1.1 粮食生产条件的准公共产品属性
粮食生产条件包括自然资源、农业机械、农田基础设施、技术培训和农业科研创新、大江大河治理等。粮食生产设施特别是水利和交通的建设，公共属性很强。而由于粮食只能来自于农业生产，极大的受到自然风险的约束，并且粮食产业属于基础产业，其比较效益相当低下，单纯依靠粮食产业本身的产出效益无法有效提供或改善这些生产条件。有些生产技术条件如大江大河的治理和农业科研创新，是单独的粮食生产者或粮食生产区域无法独自提供的，因而必须作为公共物品由公共部门协调提供。“财政投资支持粮食主产区发展的投资决策依据应该是资本产出比率最小化和促进就业创造”［1］。国家对于粮食生产条件的投入，具有很强的外部性，不是为了粮食生产的效益，而是国家的粮食安全和社会和谐稳定。
1.2 国家粮食调控的公共安全性
粮食安全是一国统治者的统治根基和前提，只有确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食物，国家才能稳定发展，因此政府必须通过对粮食的干预来保障国家的粮食安全。古今中外的实践表明，国家一般都对粮食以公共安全的理由进行调控， 前苏联战时粮食共产主义政策、中国古代的粮食军事储备、解放后国家的“深挖洞、广积粮”政策等，都说明粮食不仅关系到日常生活，而且关系到社会稳定与公共安全。因此，所有国家都会根据公共安全的需要，对粮食进行宏观调控，绝不会让粮食在市场中放任自流。同时，从粮食的特征可以判断，粮食在国民经济体系中的基础产业性质导致其具有极强的外部性特征，粮食产业天然的产业缺陷又决定了在市场机制下其正外部性成本无法获得弥补，其负外部性成本亦无法自动消除。因此，粮食领域不可能依靠市场机制自动实现资源配置的帕累托最优， 政府必须借助公共财政工具予以适当干预。
1.3 公民粮食产品消费的非竞争性
在现代社会里，随着生活水平的提高，人们对食物的要求不仅是必须的，而且是平等的。粮食是公民不可或缺的日常用品，具有消费的刚性，这种刚性正像人们需要国防保护安全一样，形成了公民粮食消费的非竞争性。粮食消费的非竞争性是指粮食消费的必须性、平等性和道义性。众所周知，饮食是人类生存的第一需要，任何人都不可能不吃饭，也不可能通过任何手段来独占粮食，不让别人消费。现代农业科技的广泛应用和粮食生产能力的空前提高，为粮食的平等消费和足量消费提供了生产力的保障，国家对粮食消费的干预机制为这种平等消费权利提供了制度保障。如果这一维持生命的基本需要得不到满足，往往演变为社会的动荡。
1.4 公民粮食产品消费的非排他性
当社会进入现代文明时，人们消费粮食维持基本生存具有非排他性。一个人的粮食消费量是一定的，不可能大量的占有和消费，也就是说，不会因为一部分人多享受粮食，而另外一部分人就少享受或不能享受，粮食对每个人都是不可缺少的。当粮食短缺时，国家会动用行政手段保障其粮食的分配，以维持社会的稳定。因此，就一个国家内部而言，基本农业产品的消费本质上是不具备排他性的。在当代文明社会，国家为了公民的基本粮食消费，会动用公共财政进行调节，比如进口、保护价收购、粮食补贴等多种手段，保证国家公民粮食需求的稳定，正像国家提供其他公共产品一样，国家对公民粮食的消费也会花大本钱，这也是当前西方国家花大钱亏本投资粮食生产的原因。因此，作为国家粮食安全的农产品不能像其他商品那样“物以稀为贵”随意涨价，当食品供不应求时，国家会采取进口、调拨、限制消费等措施，以此来保障粮食的最低需求。
1.5 粮食产业的公共多功能性
生产粮食的农业随着社会的发展也日益扩展其功能。当前，农业不只具有经济功能，而且日益凸显其生态功能、社会功能和政治功能，成为多功能性的人类活动。农业的社会功能如增加就业，减轻社会就业压力；消除社会的单一性和不稳定性，保持社会的创造性、多样性、稳定性和永续性；提供社会交流和身心娱乐的休闲空间，感受劳动的创造性，提高国民素质的教育功能以及人性回归的体验，等等。同时，农业也传承社会文化，保障社会的延续发展。粮食生产的这些社会功能，其本身是公共性的。日本学者祖田修将农业定义为：“通过保护和活用地域资源，管理和培育有利于人类的生物来实现经济价值、生态价值和生活价值的均衡与和谐的人类的目的性社会活动［2］”。农业的这些多元化价值和综合性的公共功能，凸显了其社会公共功能。
2 粮食准公共产品属性对国家农业政策的影响
粮食的准公共产品属性表明，粮食生产与国家公共产品供给具有密切的相关性，粮食生产能力的提升必须依赖于国家的调控，需要国家对粮食生产进行公共投入，抵消粮食生产者的外部性损害，以保证粮食生产者的合理利益。因此，国家农村政策必须以粮食准公共产品性为基石，必然深受粮食准公共产品性的影响，也必然适应粮食的准公共产品属性。
2.1 决定国家农村政策的重心
国家农村政策的核心问题是粮食安全， 三农问题的焦点是粮食生产的投入产出综合效益。中国曾经把粮食作为一种战略，形成了“深挖洞、广积粮”的政策，这主要是基于粮食的准公共产品属性。当前，国家农村政策还必须以粮食为基础，密切关注国家的粮食安全。一方面为了保证国家的粮食安全和整个国家的社会稳定，为国家其他产业发展提供基础支撑；另一方面，因为粮食作为一种准公共产品，它需要国家对粮食生产的公共财政投入，国家对粮食进行支持也是其责任和义务。因此，近些年来，中国农村政策变迁中不仅取消了农业税，而且加大了农业基础设施投入，开展了多种补贴，如粮食直补、良种补贴和农机补贴等。这说明国家的农村政策以粮食为重心，遵循粮食的准公共产品属性。
2.2 制约国家农村政策的创新
中国在长期的城乡二元结构下，形成了传统农业农村政策的诸多扭曲，在当前全面小康建设的重要时期，国家大力推进新农村建设，并且把三农问题作为非常重要的问题， 连续8 个中央一号文件都是关于三农问题。但是，由于三农问题的重要问题是粮食，而粮食又具有准公共产品属性，因此，一方面，由于粮食公共投入的需求特别大，国家无法在短时期内满足这种需求，因而三农问题的解决也不能一蹴而就；另一方面，粮食具有私人产品性质，粮食政策必须从市场规律出发，但农村市场的不完善缺陷日益显露，“政府之手”调节有限，国家粮食政策还需要寻求科学合理的对接政策，因此，粮食准公共产品属性永远推动着国家农村政策的完善和创新。
2.3 影响国家农村政策的效率评价
粮食的效率不仅仅是经济效益，而要考虑它的综合效益，诸如生态效应、社会效应、政治效应等。因此，对于国家粮食公共投入效益的评价，不能以经济效益为标准。对于经济效应而言，由于粮食的低需求弹性、低供给弹性和政府对粮食市场的必然干预，农民经常只能得到补偿性的工资性收入，甚至有时还出现连货币成本也不能得到补偿的“伤农”情形。但是，粮食的生态效益保证了社会系统的良性碳交换，有益于生态循环而净化城市环境，粮食生产的社会效益不仅保障了农民生活安全，而且保障了整个人类的粮食安全；粮食的政治效益不仅保证了政治稳定，而且促进了政治文明。因此，对于国家的农村政策，不能够完全凭借经济效应进行考查，而应该综合性地进行评估。
2.4 造成国家农村投入的政策支持不足
在粮食不能满足人们基本生活需求的情况下，国民经济的健康运行需要政府干预粮食市场，否则，在完全的市场经济下，就会出现“因为支付能力不足而带来的饥饿和死亡”。因此，国家对农村的基本投入必须保障，这是粮食公共产品属性的一种意义。但是，国家农村供给政策的公共性，决定了其供给效益的低水平性。由于粮食公共产品投入是一种低效率供给， 国家只是为了粮食安全而进行勉强供给，国家对粮食的公共产品供给是为了公共利益而不是为了效率，由于效益不足而积极性不高，这种供给使得粮食公共产品的国家供给永远只是勉强满足，而不会出现丰足。因为根据经济规律，公共产品供给只要勉强达到饱和便缺乏供给动力，粮食公共产品的供给也是这样，国家只要能够达到勉强的粮食安全，就会把剩余的公共产品供给转移到其他部门和地区，取得更高的经济效益。
2.5 影响地方各级政府对粮食的公共投入政策
公共产品供给的效益永远是一种公共效益为主的效益，粮食准公共产品性决定其投入的效益外部性较大。对于各级地方政府来说，对国家层面的粮食问题关注的兴趣并不大，只有对于GDP 等能够产生地方效益的事情，或者事关政绩的事情，他们才感兴趣。因此，各级地方政府对于国家的粮食政策，甚至对整个农村投入政策，大多有一种事不关己的态度。事实上，一些地方对于农村发展的事情，一直是两眼向上依靠中央政府，这就造成了国家政策的贯彻被阻和地方农村政策支持不足的状况，地方各级政府对农村粮食产业投入的消极态度，影响了国家新农村建设的进程，也造成了中央一号文件的效应递减。
3 基于粮食准公共产品属性的国家农业政策的制定
要解决粮食问题，只有找到“病因”，才能对症下药，少走弯路。粮食的准公共产品属性要求国家对农村公共产品的投入要遵守其属性要求，同时要合理运用其特性完善相应的政策，推进农村发展，确保国家的粮食安全。
3.1 明确地方各级政府农村公共产品供给的责任
粮食安全是一种国家责任，如何把地方目标与国家责任结合起来，需要明确国家与地方各级政府之间的公共产品投入责任。要按照各地农业生产状况，明确划分各级地方政府农村公共产品供给的任务，用法律和制度规定其公共产品投入责任，防止“搭便车”和“消极怠工”的现象发生。同时要相应地扩大地方政府的财政自主权，特别是改革完善政府间财政转移支付制度，以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。各级政府尤其是中央和省级政府应加大在农村地区的财政支出，加速农村地区生产和生活基础设施的建设。此外，要改革政府政绩评价机制，把地方公共产品投入纳入地方政绩评价。
3.2 完善农民公共产品需求的表达机制
当前，中国公共产品国家供给机制与农民需求机制没有很好衔接，造成需求者与供给者之间的信息不对称。一方面，大量的需求不能满足，另一方面又存在供给剩余和供给浪费。粮食准公共产品属性要求，农民的需求必须让农民自己决定，而不是被供给来决定。因此，要完善各种农民合作经济组织，推进农村专业合作组织的发展，建立国家与农民合作组织的信息沟通体系，完善国家粮食公共产品的有效供给机制。此外，要强化村民自治组织，提高村民自治组织的公共服务能力和信息供给能力。村民自治作为国家沟通民众的自治性团体，关键在于村委会要增强其代表农民的组织能力，成为农民的公共服务代言人。
3.3 合理引入市场机制拓展筹资渠道
“从目前的情况看，粮食综合生产能力主要取决于农业基础设施建设水平和生产环境条件［3］。”准公共产品的供给规律受公共产品规律和市场经济规律双重制约，因此农村准公共产品供给不能忘记使用市场规律调节。可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收费。目前，在农村公共服务体系不健全、服务市场秩序混乱、服务效率低下就与缺乏公共服务性质的界定机制，政府没有对服务的性质进行明确区分具有密切的关系。西方经济学家认为，公共产品非排他性、非竞争性的基本特征，决定了在公共产品供给领域政府提供的必要性。因此，对于农村纯公共产品必须由政府公共财政提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供，以拓展筹资渠道。
3.4 改革农村公共产品供给的方式
现阶段，要有效缓解中国农村公共产品普遍短缺的突出问题，关键是创新农村公共产品供给制度，改革农村公共产品供给的方式，形成多方面、多渠道的农村公共产品资金供给新机制。对于粮食等准公共产品，要建立多渠道、多方式、全方位的供给体系。要在粮食公共产品供给中引入公开招标、公示和竞争制度，以有利于集中农民的需求，防止暗箱操作，杜绝权力寻租等现象，从而在有限的财政规模下， 最大限度地降低公共服务和公共产品供给的成本，提高财政资源使用效率。此外，要创新农村公共产品供给的社会组织保障制度，扩大民间组织的公共产品供给能力，特别是对于准公共产品的供给，要调动民间组织和各种社会组织的积极性，改善国家独自供给的状况。
当前，世界各国之间的经济竞争激烈化，经济竞争日益集中在具有战略性的产业上，粮食产业是世界发达国家的主要目标。因此， 粮食安全不仅成为了世界性的问题，也是一些发达国家贸易战争的战略武器，粮食的准公共产品性越来越突出，国家粮食政策也越来越显示其战略性。如何遵循粮食准公共产品属性，完善农村公共产品供给政策，是确保国家粮食安全，存进社会和谐稳定，科学解决三农问题的重要前提。
参考文献
［1］张颖华 .论清代农业政策对中国传统政治经济的影响［J］.湖南社会科学，2008（1）.
［2］姜长云 .改革开放以来我国历次粮食供求平衡的回顾与启示［J］.中国农村观察，2006
［3］何忠伟 .中国农业补贴政策效果与体系研究［D］.北京：中国农业科学院，2005.
［4］卜蓓，龙方 .湖南粮食发展方式转变的现实困境与对策探讨［J］.粮食科技与经济，2010
［5］朱希刚 .中国粮食问题研究［M］.北京：中国农业出版社，1998.
［6］黄季焜.迈向 21世纪的中国粮食经济［M］.北京：中国农业科技出版社，1998.
(本文刊发于《粮食科技与经济》2011年第4期)