绩效管理助推县域经济社会科学发展的又一范例
——对岳阳县党政管理绩效评估的调查与思考
摘 要：湖南省岳阳县在全县各乡镇、县直各部门全面开展绩效评估，探索和实践形成了一套特色鲜明、长效稳定、成效显著的绩效管理体系。党政管理绩效评估的开展有效地提升了县委县政府的管理能力，密切了党群干群关系，为助推岳阳县域经济社会科学发展产生了积极而重要的影响。
关键词：绩效管理；经济社会发展；岳阳县；党政管理
近年来，湖南省岳阳县在全县各乡镇、县直各部门开展绩效评估，逐步初步探索出一套适合县域县情、特色鲜明、成效显著、长效稳定的绩效评估模式。绩效评估促进了县域经济强劲发展，加速了社会事业繁荣，推动了管理机制创新，激发了干部队伍活力，县域经济社会科学发展的效应得到了充分释放和发挥。
一、岳阳县党政管理绩效评估的主要做法
岳阳县摸索县域党政管理绩效评估的基本规律，从制定出台比较科学合理的绩效评估方案，到逐步形成制度化、规范化的绩效评估体系，可以概括为“一统领”、“两注重”、“三位一体”。即以科学发展观为统领，注重民众导向和结果运用，注重党政同步和分类指导，实施对党政部门常规工作、动态目标、特色创优“三位一体”的系统评估。这成为绩效管理“岳阳模式”的主要内容。
1.绩效评估的顶层设计
科学、理性的顶层设计，是绩效评估工作顺利开展的前提和基础。岳阳党政管理绩效评估立足长远，着眼全局，充分发挥后发优势，在积极学习借鉴当前国内外、兄弟省市县绩效评估先进经验的基础上，从推进党政管理创新、推进县域经济科学发展的战略高度科学谋划、精心设计。在设计绩效评估体系和制定绩效评估方案上，始终坚持绩效导向、鼓励创新、注重实效的原则，坚持系统全面、科学规范、协调发展的原则，坚持公开公平、客观公正、群众公认的原则，坚持党政主导、社会参与、考评结合的原则，坚持统筹规划、分类指导、分类负责的原则。
2.绩效评估的指标体系
党政管理绩效评估指标体系是评估内容的具体化，是整个绩效评估体系构建和方案制定的一个难点。岳阳县根据省、市关于年度工作的重要部署和相关文件精神，全面评估各评估对象依法依规履职，完成县委、县政府年度工作部署任务，在推进经济社会全面协调可持续发展、加强社会管理和公共服务、改进自身建设等方面的工作成效。评估指标体系主要分为“基础工作”、“动态目标”、“特色创优”三个综合指标。根据各乡镇、各单位工作性质和工作职能的不同，每个综合指标又细化为若干个子指标，量化分解全县党政负责干部会议和政府工作报告确定的工作目标。为了更有效地推进和落实工作，在评估指标中设置了规定动作（指标）和自选动作（指标），“一票否决”和减分项目就是必须要做到的规定动作，没做好、没做到位实行减分或“一票否决”。自选动作就是发挥主观能动性，创造性地开展工作，分不同层次、特色，实行加分。
3.绩效评估的方式方法
岳阳县党政管理绩效评估，采取考、评、议相结合的方式，综合运用指标考核、领导评议、公众评议、考察核实等方法进行。为了使评估更为科学、合理、有效，绩效评估在方式方法上注重“四个结合”和“四个突出”。一是日常评估与年终评估相结合，突出年终评估。日常评估主要考核工作落实、行政效能建设和工作纪律三个方面，日常评估体现对工作过程的监控。年终评估是采取指标考核、领导评议、公众评议和考察核实等方式，全面对评估对象进行考、评、议，是对评估对象的全面的、系统的评价。年终评估集中体现对工作结果的控制。二是定性评估与定量评估相结合，突出定量评估。以前的工作述绩主要是一种定性评估。单纯定性评估难以体现绩效评估的科学性和精细化。岳阳县把两者有机结合起来，做到凡是能够量化的都量化，不能量化的转化为能够量化的指标来评估。三是领导评估与公众评估相结合，突出公众评估。日常评估的权重是15%，领导评估的权重是10%，公众评估的权重是15%，指标评估的权重是60%。四是领导评估、公众评议与指标考核相结合，突出指标考核。领导评估、公众评议是绩效评估的重要手段，而指标考核是绩效评估的核心。指标考核覆盖了党政管理的各个方面，做到了“突出重点、注重特色”。
4.绩效评估的结果运用
结果运用是发挥绩效评估导向作用的关键。岳阳县按照奖优、治庸、罚劣的原则，出台了《党政管理绩效评估结果运用具体办法》，建立了绩效评估奖惩机制，合理有效地运用好绩效评估结果，使绩效评估成为促进各项工作进步的有效手段。一是把评估结果作为改进工作的重要依据。评估结果出来以后，好的总结经验，不好的说明原因，提出整改方案，督促整改落实。二是把评估结果作为考核党政领导干部政绩的重要依据。评估结果不合格的乡镇和县直单位领导班子成员和工作人员年度考核不能评优。对连续两年绩效评估结果不合格的县直和乡镇的党政主要负责人就地免职，其他班子成员一年内不能提拔使用。三是把评估结果作为行政问责的重要依据。对被评定为不合格的评估对象，将给予其通报批评、并限期整改，其主要负责人要向县委、县政府作书面检讨，并由县委组织部进行诫勉谈话。对违规决策、执行不力、疏于管理和行政不作为、乱作为和工作严重失职渎职并造成重大损失或恶劣影响的单位和人员，要启动行政问责。四是把评估结果作为实施经济奖惩的重要依据。设立党政管理绩效评估奖励基金，对被评为优秀的评估对象给予现金奖励到人。其中20%奖主职领导，30%奖班子成员（含主职领导），50%奖单位在岗在编工作人员（含班子成员）。
5.绩效评估的程序与机制
为了持续、稳定推进绩效评估，岳阳县加强了对绩效评估的组织领导，成立了以县委书记为组长的绩效评估领导小组，负责全县绩效评估的组织实施、指导协调和监督检查。领导小组下设绩效管理办公室，负责县绩效评估的日常工作。在评估程序方面，以年度为评估周期，年初制定绩效评估指标，实施日常评估，最后进行年终评估。在经过反馈、申诉、复核后通过网络、电视向全社会公布评估结果，兑现奖惩。在评估机制方面，充分发挥网络信息技术的作用，建立起公众绩效评估参与机制、部门绩效远程评估机制、绩效信息网络传输基础平台，实现了绩效评估的信息化、网络化。
二、岳阳县党政管理绩效评估的基本特色
岳阳县推进党政管理绩效评估的特色主要有：评估导向上的民众本位，评估对象上的党政同步，评估体系上的科学分类，结果运用上的刚性有效。这些特色就构成了绩效评估岳阳模式的核心内涵，彰示了岳阳县绩效评估工作的核心竞争力。
1.评估导向上的民众本位
民众是历史的创造者，是力量之源，胜利之本。胡锦涛总书记反复强调，各级政府要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。要想民众满意，先得让民众评议。只有民众能全面而直接地了解、评议党委政府工作的好坏，才能有效地监督党委政府的工作。党委政府每制定一项决策、引进一个项目、实施一项工程，最直接的受众就是民众。决策科不科学、项目合不合理、公共服务和公共工程该如何改进，民众最有感知力，也最有发言权。岳阳县在推行绩效评估时明确提出要建立“以不断提高人民群众的幸福感和满意度为核心价值追求的绩效评估体系”，坚持用民众满不满意、高不高兴、赞不赞成的标准来评价县委县政府工作的成效，逐步扩大民众参与绩效评估的广度深度。通过创立充分、多元的参与平台，提升民众意见的分量，强化了民众评估政府绩效的话语权和决定权。民众本位是岳阳县开展党政管理绩效评估的根本指导思想，体现了党政管理绩效评估核心价值取向，是“民本岳阳”纲领在政绩考核上的集中体现，是新公共管理“顾客导向”理念在我国县域发展中的发展与借鉴，更是现代政治文明和民主思想在县政治理中的凝练和升华。
2.评估对象上的党政同步
岳阳县党政管理绩效评估的一个最显著的特色，就是将县委工作和政府工作一并纳入绩效评估对象，实施对县委工作部门和县政府工作部门的一体化评估。县直各单位，不管是党委部门还是政府工作部门，都是管理和服务机构，都被纳入绩效评估范围接受公众评议。这是岳阳县开展绩效评估顶层设计所坚持的一个最基本的指导原则。在我国基层，县委直属部门和县政府工作部门在推进县域经济发展、供给公共服务、维护社会稳定和谐过程中的角色、职能大体上是同构的，基层乡镇党委和政府的工作大多是交织融合在一起，没有十分明确的区分。因此，岳阳县解放思想，破除禁锢，锐意创新，实施以县委为主导，县人大、县政府和县政协共同参与组织的绩效评估体制，率先将县委工作部门和县政府工作部门一并纳入绩效评估对象，创造性地探索出一套适合县情的党政合一评估模式。通过开展党政一体化评估，推进了县委、县人大、县政府和县政协各方人心、力量与智慧的凝聚，实现了党委部门和政府部门工作的齐抓共管，避免了党委工作与政府工作的“两张皮”的现象，切实增强了科学发展的合力，有力推进了县域经济社会的发展。
3.评估体系上的科学分类
绩效评估是一个世界性的难题。其中，一个最大的难点就是要从整体上规划和分类不同的对象，从而形成一套合理的评估机制和体系。一方面，各个县直部门的职责、使命和任务是不尽相同的，这就要求运用不同的评估指标和标准来衡量。党委部门和政府部门的职能不一样，经济发展部门、综合协调部门、公共服务部门和专业技术部门的任务也不一样，因此难以实现对不同部门、不同业务机关之间绩效水平的等量比较。另一方面，不同的部门所服务的对象是不同的，有的部门服务对象是公众，有的部门服务对象是企业，还有一些部门服务对象就是政府自身，这就要求要按照服务对象的空间位置选择科学的评估主体。当然，还有一些公共项目和服务是由许多部门共同承担完成的，部门绩效边界难于界定，精确地评价这些部门的绩效水平更是难上加难。岳阳县在处理这个问题上有自己的一些探索和创新，从而也形成了自己独特的经验，那就是在整体构思绩效评估和设计评估方案时，将评估主体、对象、指标、方法统筹起来通盘考虑，坚持分类指导的原则，按照从部门使命到部门职责、从部门职责到部门服务对象、从部门服务对象到评价内容确定、从评价内容确定到评估主体选择和评估方法采用，沿着该逻辑线索来设计绩效评估体系，从而保障了体系的科学性严密性、方案的合理性可行性。具体来说，岳阳县党政管理绩效评估按照部门和单位的职责职能、工作基础、可比性予以分类，将乡镇按工作基础条件分为两类，将县直部门按职责职能分为副处级部门、经济管理部门、经济服务部门、公共管理部门、县特设部门、垂直事业部门和垂直企业部门七个系列。这一思路盘活了绩效评估体系中的诸多要素，达成了评估指标、评估主体、评估机制前后上下之间的耦合，解决了绩效评估对象之间的可比性问题，保障了绩效评估的公正性、公平性和科学性。
4．结果运用上的刚性有效
结果运用是发挥绩效评估导向作用的关键。岳阳县注重将评估结果运用于改进工作、考核单位领导干部政绩和工作人员业绩、行政问责、实施奖惩，其结果运用科学、刚性、有力，在一些县市绩效评估做法中也是独树一帜的。岳阳县2010年出台了《党政管理绩效评估结果运用具体办法》，严格按照绩效评估结果，先后调整了3批干部，将工作业绩突出、群众公认度高的干部调整到了重要工作岗位，得到了全县上下的一致公认。通过奖优、治庸、罚劣，树立了正确的政绩导向和科学的用人导向，使党政管理绩效评估成为促进县域经济社会科学发展真正意义上的总抓手。
三、岳阳县党政管理绩效评估助推县域经济社会科学发展
岳阳县通过实施党政管理绩效评估，将科学发展观贯彻到绩效评估中来，并通过绩效评估之于经济社会发展的传导、激励、杠杆效用，实现了将科学发展观贯彻落实到县委县政府的总体工作大局中，提升了县委县政府的管理能力，助推了全县经济社会科学发展。绩效评估在撬动县域经济社会科学发展方面的“杠杆”效应得到了充分释放和发挥。
1.在评估理念上，贯彻落实科学发展观和正确政绩观，通过明确什么是政绩、为谁创造政绩、怎样创造政绩的问题，有效解决了县域经济为何发展、怎样发展、发展什么等一系列重大问题。
发展观决定绩效观。过去我们在评估政府绩效方面走过一些弯路，主要是把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，出现了把经济发展简单化为GDP增长和GDP至上，致使GDP的高低成了衡量政府绩效的唯一标准。如此一来，脱离地方实际片面追求增长速度，盲目上项目招商引资，大搞“政绩工程”“形象工程”，造成了重复建设、资源浪费、公共服务萎缩等弊端，给地方的持续科学发展带来了长期沉重的包袱。岳阳县党政管理绩效评估破除了把“政府绩效”等同于“经济增长”的做法，通过贯彻落实科学发展观和正确政绩观，构建符合科学发展导向的绩效评估体系，将科学发展的原则转换为可量化的目标体系，形成了正确的决策导向、工作导向、政绩导向，解决什么是政绩、为谁创造政绩、怎样创造政绩的问题。通过将绩效评估和政绩评定产生的导向、积极作用，事实上是解决了县域经济为何发展、怎样发展、发展什么等重大问题。目前，各乡镇和县直部门对照评估内容和考核指标，重新审视以往的工作思路和政绩追求，在转变思想观念的阵痛中，实现了“检视自我、超越自我”的认识飞跃，对创新发展思路、破解发展难题，实现科学发展，有了更强烈的责任感和紧迫感。
2.在评估指标上，坚持分类指导和职能依据的原则，构建了一套体现科学发展观要求的绩效评估指标体系，充分发挥了指标体系对县直部门的导向作用，达成了助推县域经济社会科学发展的传动机制。
评估指标就是指挥棒。我们认为，科学发展观是绩效评估最根本的指导思想，但是，要将科学发展观贯彻落实到绩效评估中，要充分发挥绩效评估引导科学发展、激励科学发展、传导科学发展，最为关键是要建立一套体现科学发展观要求的绩效评估指标体系。科学发展观要求政府绩效评估指标体系，必须由评估单一的经济增长转变到内容丰富多样的综合考核经济增长、社会事业发展、民生改善等方面上来。岳阳县根据省、市关于年度工作的重要部署和相关文件精神，全面评估各评估对象依法依规履职，完成县委、县政府年度工作部署任务，在推进经济社会全面协调可持续发展、加强社会管理和公共服务、实现民生改善、改进自身建设等方面的工作成效。根据各乡镇、各单位工作性质和工作职能的不同，每个综合指标又细化为若干个子指标，量化分解全县党政负责干部会议和政府工作报告确定的工作目标。为了更好地尊重县直各单位推进科学发挥的积极性、主动性和创造性，在构建评估指标时设置了规定动作和自选动作，“一票否决”和减分项目就是必须要做到的规定动作，没做好，没做到位实行减分或“一票否决”。自选动作就是发挥主观能动性，创造性地开展工作，分不同层次、特色，实行加分。通过构建一套体现科学发展观要求的绩效评估指标体系，充分发挥了指标体系对县直部门工作的导向作用，达成了助推县域经济社会科学发展的传动机制。
3.在评估机制上，注重县域经济社会近期增长与长远发展、显性业绩与隐性基础的有机结合，着力考核经济发展质量、经济结构调整、经济发展方式转变成效，为县域经济社会持续快速健康发展奠定长远基础。
在中央、省市提出转方式、调结构的战略目标以后，岳阳县就坚持把调整优化经济结构、转变经济发展方式作为刻不容缓的工作任务，确定了具体绩效考核指标和评估举措，实现了在发展中促转变，在转变中谋发展。在全省率先将节能减排纳入干部政绩考核体系，实行节能减排目标责任制，把节能减排目标完成和措施执行情况作为干部政绩考核的重要指标。将科技创新纳入绩效评估范围，把推进科技进步与创新的思路、措施和成效作为奖优罚劣的依据，加大科技创新力度，推动县域经济发展从资源依赖型向创新驱动型转变。突出特色产业发展，重点培育和状大生物医药业、电磁铁制造业、农产品加工等现代产业发展，进一步突出产业转型升级，提高企业自主创新能力。把发展现代农业作为加快转变发展方式的重大任务，以农业产业化推进农业现代化，以农业现代化推进城乡一体化。岳阳县在实施党政管理绩效评估过程中，注重县域经济社会近期增长与长远发展、显性业绩与隐性基础的有机结合，着力考核经济发展质量、经济结构调整、经济发展方式转变成效，为县域经济社会持续快速健康发展奠定长远基础。
（作者简介：高小平，中国行政管理学会执行副会长兼秘书长，研究员；盛明科，湘潭大学公共管理学院副教授；鄢洪涛，湘潭大学公共管理学院讲师，博士生）